深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則解讀
為實(shí)施《深圳市城市更新辦法》，規(guī)范城市更新活動，建立規(guī)范、有序的城市更新長效機(jī)制，制定《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》。該《實(shí)施細(xì)則》于2012年1月21日經(jīng)深圳市政府同意并予以印發(fā)，自發(fā)布之日起正式施行。CN人才網(wǎng)小編給大家推薦了下面的深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則解讀，歡迎閱讀。
2012年2月7日上午9：30，深圳市政府新聞發(fā)布廳舉行《深圳市城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》新聞發(fā)布會，深圳市規(guī)劃國土委副主任薛峰與深圳市城市更新辦公室副主任譚權(quán)對《實(shí)施細(xì)則》的相關(guān)出臺背景及重點(diǎn)內(nèi)容向媒體和公眾作了重點(diǎn)解讀。
《實(shí)施細(xì)則》中作出明確規(guī)定：城市更新單元內(nèi)要有大于3000平方米且不小于拆除范圍用地面積15%的獨(dú)立用地?zé)o償移交給政府，用于建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施或者城市公共利益項(xiàng)目等。
此外，對于舊住宅區(qū)的改造，做出了“不再允許開發(fā)商自發(fā)進(jìn)駐小區(qū)設(shè)立各類‘改造辦公室’、私自發(fā)布公告、進(jìn)行意愿征集、簽訂改造補(bǔ)償協(xié)議等”，“舊住宅區(qū)改造都要由各區(qū)更新主管部門統(tǒng)一組織開展”等規(guī)定。
《實(shí)施細(xì)則》還明確規(guī)定，在城市更新單元規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，由區(qū)政府組織制定搬遷補(bǔ)償安置指導(dǎo)方案和公開招標(biāo)方案，經(jīng)占建筑物總面積90%以上且占總數(shù)量90%以上的業(yè)主同意后，公開選擇市場主體。
會上，薛峰及譚權(quán)就記者所提出的問題也做了回應(yīng)。
針對城市更新進(jìn)程問題，譚權(quán)指出，不管是在計(jì)劃方面還是在規(guī)劃審批方面，都已經(jīng)做了整合簡化，特別在行政審批方面，按照行政許可有關(guān)要求，對城市更新所涉及大多數(shù)事項(xiàng)全部進(jìn)行縮減，和以前相比基本縮減了一半。
針對城市更新面臨的拆遷和補(bǔ)償問題，譚權(quán)指出，政府一貫鼓勵市場運(yùn)行，重視由權(quán)利人以達(dá)成協(xié)議的方式進(jìn)行搬遷，此外，針對部分情形下難以推進(jìn)的情況，也會對相應(yīng)的房屋征收與補(bǔ)償條例細(xì)則進(jìn)行細(xì)化，以促進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施。
對于更新主體的確定，譚權(quán)表示，在本次更新細(xì)則中特別做出了規(guī)定，明確了更新項(xiàng)目實(shí)施主體確認(rèn)程序及后續(xù)的監(jiān)管。他指出，特別是在城市更新拆除范圍內(nèi)存在多個權(quán)利主體時，必須將房產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一主體上，再由單一主體進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。監(jiān)管方面則由區(qū)政府進(jìn)行把關(guān)，市政府進(jìn)行后期監(jiān)管落實(shí)的積極配合。
同時，對于記者提出政府介入城市更新項(xiàng)目時，薛峰表示，政府主要力量不是介入城市更新項(xiàng)目實(shí)施，更多的是著重在引導(dǎo)政策、規(guī)劃、計(jì)劃服務(wù)方面，對于一些市場關(guān)注度不夠且關(guān)乎民生的，政府也要適當(dāng)?shù)夭扇∫恍┍匾慕槿氪胧�。但范圍的界定是清晰且有限的�?/p>
【采訪節(jié)選】
一、整合簡化 為城市更新提速
記者：大家都知道深圳的土地少，二元結(jié)構(gòu)有些空間、質(zhì)量有待提高。但是同時我們觀察到城市更新有些項(xiàng)目推進(jìn)速度不如人意，我了解有一個項(xiàng)目十幾年前就說要動工，可是現(xiàn)在還沒有真正啟動。深圳城市更新緊迫形勢已經(jīng)擺在眼前了，如何從申報(bào)、審批、運(yùn)作流程、實(shí)施主體明確等環(huán)節(jié)上面提速，這是一個重要課題，這個細(xì)則從制度上對上面一些方面有沒有具體涉及?
譚權(quán)：政府管理部門提速，包括了幾個方面內(nèi)容，一個是在計(jì)劃方面，原來分兩個層面，一個是規(guī)劃制定計(jì)劃，一個實(shí)施計(jì)劃，這次整合簡化成一個計(jì)劃。為了提高效率，原來每年一個批次，年底做計(jì)劃報(bào)批準(zhǔn)，第二年實(shí)施。這次在2011年動態(tài)申報(bào)，任何時間申報(bào)主體都可以向主管部門申報(bào)�；咀龅诫S時受理。第二，規(guī)劃審批方面。以前包括向區(qū)政府、市規(guī)劃主管部門兩個層級申報(bào)規(guī)劃。這次考慮到實(shí)施效率需要，我們把這兩個合并，由市規(guī)劃主管部門一家申請，由他同步征求區(qū)政府意見。還有一個比較重要的，在行政審批方面，按照行政許可有關(guān)要求，對城市更新所涉及大多數(shù)事項(xiàng)全部進(jìn)行縮減，和以前相比基本縮減了一半。另外我們在政府部門之間就相關(guān)工作職能明確劃分，特別是市級層面、區(qū)級層面，分工明確后有利于提高效能。
對于開發(fā)主體來說，一個是希望開發(fā)主體一定要在區(qū)政府城市更新部門支持和監(jiān)管下開展前期工作，將前期工作做得比較扎實(shí)，有利于今后工作提速。對于實(shí)施過程中存在的拆遷有關(guān)問題，我們今后也會制定相應(yīng)管理規(guī)定進(jìn)行解決，促進(jìn)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施。
記者：深圳其實(shí)很多的違法建筑，大部分就是因?yàn)閱螚�、零星的房子，已�?jīng)用了很多年，那些村民自行拆除，那這些單獨(dú)的，不能納入城市更新的項(xiàng)目，有沒有什么樣的出路來處理?另外，城市更新最大阻礙是拆遷和補(bǔ)償，對這塊我們細(xì)則也沒有特別很詳細(xì)的規(guī)定，會不會有什么東西來彌補(bǔ)這一塊，比如中心區(qū)怎么一個價格范圍，回遷什么價格范圍，會不會有一個更明確的細(xì)則?
譚權(quán)：城市更新倡導(dǎo)的是成片地區(qū)的改造。當(dāng)然，對于零散危房改造我們也予以了關(guān)注，目前我們委正在制定針對單棟零散危房拆除重建規(guī)劃管理辦法，這里面有一套明確的流程，辦法出臺后，今后零散危房報(bào)建、產(chǎn)權(quán)注銷、登記會有一個新的程序，目前正在征求相關(guān)部門的意見。
第二，由于深圳市鼓勵市場運(yùn)行，我們也非常重視由權(quán)利人以達(dá)成協(xié)議方式完成搬遷。同時，國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例出臺后，針對有些部分情形下難以推進(jìn)的情況，目前我們深圳市正在對國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例細(xì)則進(jìn)行細(xì)化，市里有關(guān)部門正在制定規(guī)定。
二、加強(qiáng)實(shí)施主體及更新進(jìn)程監(jiān)管
記者：《實(shí)施細(xì)則》當(dāng)中第46條提到舊住宅區(qū)改造要業(yè)主公開選擇市場主體，49條提出由區(qū)政府職能部門對實(shí)施主體資格進(jìn)行確認(rèn)，我想問這個實(shí)施主體確認(rèn)背后有沒有其他條件?在后續(xù)實(shí)施過程中政府如何對項(xiàng)目進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管?
譚權(quán)：在我們這次城市更新細(xì)則里面，我們特別對更新主體作了規(guī)定，重點(diǎn)明確了更新項(xiàng)目實(shí)施主體確認(rèn)程序以及后續(xù)監(jiān)管。實(shí)施主體主要包含針對城市更新拆除范圍內(nèi)可能會存在多個權(quán)利主體，我們必須形成一個單一主體才能開展下一步運(yùn)作。具體方式上，比如權(quán)利主體通過房地產(chǎn)作價入股方式或者成立公司或者與開發(fā)主體要簽訂搬遷補(bǔ)償協(xié)議。或者對權(quán)利主體所有房產(chǎn)進(jìn)行收購，主要目的是將房產(chǎn)相關(guān)權(quán)益轉(zhuǎn)移到單一主體上，由單一主體進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施。
相關(guān)監(jiān)管方面，規(guī)定必須由區(qū)政府更新職能部門對主體資格確認(rèn)。充分發(fā)揮區(qū)政府在一進(jìn)一出的把關(guān)作用，申報(bào)項(xiàng)目階段，項(xiàng)目符合方向等問題，由區(qū)政府把關(guān)。而重點(diǎn)的項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管方式就是通過區(qū)政府和實(shí)施主體簽訂項(xiàng)目監(jiān)管協(xié)議方式落實(shí)。比如要向政府提供公益項(xiàng)目用地，保障性住房，還有搬遷安置協(xié)議，除了區(qū)政府在實(shí)施監(jiān)管里面，市政府相關(guān)部門也要作積極配合，比如項(xiàng)目建成后，進(jìn)行驗(yàn)收、房地產(chǎn)預(yù)售的時候必須做到相應(yīng)監(jiān)管內(nèi)容要落實(shí)，比如該移交的應(yīng)當(dāng)移交，該建成的應(yīng)當(dāng)建成。
三、市場運(yùn)行與政府引導(dǎo)同行
記者：政府實(shí)施的主要出發(fā)點(diǎn)是什么?以前辦法沒有談到這一點(diǎn)。政府實(shí)施主要包括哪幾個方面?哪幾個情況?第71條說因拆遷談判兩年未完成的項(xiàng)目，由政府優(yōu)先納入，是不是兩年談不下去，政府就收回來，如果談了兩年政府不收的情況，發(fā)展商的這個項(xiàng)目怎么辦?
薛峰：現(xiàn)在為什么政府有些方面適當(dāng)介入呢?主要是兩方面原因，一方面根據(jù)城市發(fā)展，我們一些重點(diǎn)城市發(fā)展地區(qū)，但是在市場選擇和判斷來講，并沒有納入優(yōu)先考慮范圍，實(shí)際上原特區(qū)內(nèi)的四個區(qū)主要是羅湖、福田、南山，還有寶安、龍崗兩區(qū)中心地帶仍然是城市更新熱點(diǎn)地區(qū)。但是政府隨著新區(qū)開發(fā)，但是市場沒有太多更新熱情，但政府又要把這部分空間挖掘出來，那么適當(dāng)?shù)卣鲃咏槿�，這是配合重點(diǎn)地區(qū)推進(jìn)而來的。第二，它可能不是城市發(fā)展的重大舉措，但是出于民生考慮，政府也應(yīng)當(dāng)有些介入。總的講，政府主要力量不是介入城市更新項(xiàng)目實(shí)施，還是引導(dǎo)政策、規(guī)劃、計(jì)劃服務(wù)這塊，如果有一些硬的骨頭必須要啃，而市場又關(guān)注度不夠，適當(dāng)?shù)卣惨扇∫恍┍匾慕槿氪胧７秶鷷缍ǖ谋容^清晰，而且是非常有限的。
拆除重建類項(xiàng)目，如果更新單元規(guī)劃都已經(jīng)批準(zhǔn)了，就意味著更新項(xiàng)目是完全成立的。批準(zhǔn)了兩年過后，因?yàn)榘徇w談判等等，而且沒有實(shí)施主體對它進(jìn)行改造。這個時候經(jīng)過綜合判斷，確有實(shí)施的必要性和緊迫性，出于安全、環(huán)境配套的考慮，如果符合相關(guān)規(guī)定的，可以優(yōu)先納入，政府可以優(yōu)先介入。實(shí)際上是這個意思。如果規(guī)劃批了兩年后，還是沒有人愿意干，還是推不動，而且經(jīng)過判斷你也沒有存在安全問題，那就說明條件不成熟，那就可以再放一放。
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2009年10月22日，深圳市政府四屆一四六次常務(wù)會議審議通過了《深圳市城市更新辦法》(以下簡稱“更新辦法”)。該辦法公布不到兩個月時間，深圳市新增舊改項(xiàng)目逾200個。該辦法的實(shí)施，將把土地資源十分有限的深圳，對于城市空間的利用發(fā)揮到極致，一批地產(chǎn)公司將從中受益，但對于那些只能以“招拍掛”模式拿地的房產(chǎn)公司，該辦法的實(shí)施帶來的或許更多是沖擊。本文結(jié)合以前的舊改政策，就《更新辦法》的重大亮點(diǎn)進(jìn)行解讀。
1、舊改土地上市繞開招拍掛形式
按照以前舊改政策的規(guī)定，改造主體拆遷完了之后，還要將土地拿出來招拍掛，自己不一定能拿得到，一些企業(yè)為舊改項(xiàng)目的拆遷耗費(fèi)了大量精力，并且付出不少機(jī)會成本，但最終卻只是扮演了一個一級土地開發(fā)商的角色，這大大挫傷了企業(yè)繼續(xù)參與舊改的積極性，也影響了全市舊改項(xiàng)目的進(jìn)展�！陡罗k法》對舊改土地的上市形式繞開了招拍掛，雖然通篇并沒有一個字提到協(xié)議出讓，但事實(shí)上，這份文件等于是默許或者是恢復(fù)了以前的協(xié)議出讓。理由有兩個，一是如果土地繼續(xù)需要招拍掛的話，那么最終的地價是不可能被提前確定的，但是在《更新辦法》中明確規(guī)定了拆除重建類城市更新項(xiàng)目的補(bǔ)繳地價情況，比如城中村部分容積率以2.5以下、2.5-4.5和4.5以上為界定標(biāo)準(zhǔn)，分別執(zhí)行免地價、20%公告基準(zhǔn)地價和公告基準(zhǔn)地價的政策。而各區(qū)域的公告基準(zhǔn)地價是確定的，所以只要這個城市更新項(xiàng)目確定了容積率，它的地價也基本上確定了;二是《更新辦法》第35條規(guī)定：“拆除重建類更新項(xiàng)目的實(shí)施主體在取得規(guī)劃許可文件后，應(yīng)當(dāng)與市規(guī)劃國土主管部門簽訂土地使用權(quán)出讓合同補(bǔ)充協(xié)議或者補(bǔ)簽土地使用權(quán)出讓合同，土地使用權(quán)期限重新計(jì)算，并按照本辦法規(guī)定補(bǔ)繳地價。”該條盡管沒有明確表達(dá)土地可以協(xié)議出讓，但卻已經(jīng)是非常確定地透露，城市更新項(xiàng)目可以不用經(jīng)過招拍掛。
2、改造主體多元化
《更新辦法》第5條規(guī)定：“城市更新可以依照有關(guān)法律法規(guī)及該辦法的規(guī)定分別由市、區(qū)政府、土地使用權(quán)人或者其他符合規(guī)定的主體實(shí)施。”第32條規(guī)定：“拆除重建類城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地使用權(quán)人與地上建筑物、構(gòu)筑物或者附著物所有權(quán)人相同且為單一權(quán)利主體的，可以由權(quán)利人依據(jù)本辦法實(shí)施拆除重建。”第33條規(guī)定：“拆除重建類城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)的土地使用權(quán)人與地上建筑物、構(gòu)筑物或者附著物所有權(quán)人不同或者存在多個權(quán)利主體的，可以在多個權(quán)利主體通過協(xié)議方式明確權(quán)利義務(wù)后由單一主體實(shí)施城市更新，也可以由多個權(quán)利主體簽訂協(xié)議以權(quán)利人擁有的房地產(chǎn)作價入股成立公司實(shí)施更新，并辦理相關(guān)規(guī)劃、用地、建設(shè)等手續(xù)。”第34條規(guī)定：“同一宗地內(nèi)建筑物由業(yè)主區(qū)分所有，經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意拆除重建的，全體業(yè)主是一個權(quán)利主體。”
根據(jù)以前的舊改政策，改造主體限定為政府和具有拆遷資質(zhì)的開發(fā)商，這一限定為舊改項(xiàng)目的進(jìn)展人為制造了許多障礙，許多被拆遷人基于歷史因素、個人感情因素、補(bǔ)償安置因素，堅(jiān)決抵制搬遷，形成所謂的“釘子戶”�！陡罗k法》將原權(quán)利主體納入舊改的主體范圍，將大大促進(jìn)原權(quán)利人進(jìn)行改造的積極性，進(jìn)而推動舊改項(xiàng)目的進(jìn)展。
《2010年深圳市城市更新單元規(guī)劃制定計(jì)劃申報(bào)指引》中對申報(bào)條件和申報(bào)主體都作出了明確規(guī)定。申報(bào)條件為：申報(bào)城市更新單元范圍內(nèi)為單一權(quán)利主體的，權(quán)利主體同意改造后即可進(jìn)行申報(bào);存在多權(quán)利主體的情況較為復(fù)雜，申報(bào)城市更新單元為單一宗地的，經(jīng)占建筑物總面積2/3以上且占總數(shù)量2/3以上的權(quán)利主體同意改造后，可進(jìn)行申報(bào);城中村更新的，經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位的股東代表大會表決通過，或占建筑物總面積2/3以上且占總?cè)藬?shù)2/3以上的業(yè)主同意改造后，可進(jìn)行申報(bào)。申報(bào)主體為：申報(bào)城市更新單元為單一權(quán)利主體的較為簡單，直接由權(quán)利主體申報(bào);申報(bào)城市更新單元內(nèi)存在多個權(quán)利主體的，須形成單一主體進(jìn)行申報(bào)，形成方式多樣化，如權(quán)利主體共同委托單一個人或法人企業(yè)代為申報(bào);同一宗地內(nèi)建筑物由業(yè)主區(qū)分所有的，按照《深圳市業(yè)主大會和業(yè)主委員會指導(dǎo)規(guī)則》和《深圳市業(yè)主大會和業(yè)主委員會議事規(guī)則(示范文本)》等規(guī)定召開業(yè)主大會，以業(yè)主委員會名義、由業(yè)主大會推舉產(chǎn)生的業(yè)主代表進(jìn)行申報(bào);屬城中村更新的，由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的`繼受單位進(jìn)行申報(bào)。
3、關(guān)內(nèi)外地價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一
關(guān)于地價標(biāo)準(zhǔn)，《更新辦法》第36條規(guī)定：“拆除重建類城市更新項(xiàng)目中城中村部分，建筑容積率在2.5及以下部分，不再補(bǔ)繳地價;建筑容積率在2.5至4.5之間的部分，按照公告基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)的20%補(bǔ)繳地價;建筑容積率超過4.5的部分，按照公告基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)繳地價。城中村依本辦法補(bǔ)繳地價進(jìn)行拆除重建后，符合有關(guān)規(guī)定的建筑物和附著物均可以由建設(shè)單位取得完全產(chǎn)權(quán)，并可以自由轉(zhuǎn)讓。”
《更新辦法》明確了城市更新項(xiàng)目中城中村、舊屋村、工業(yè)區(qū)及其他各類區(qū)域的地價收取標(biāo)準(zhǔn)，在保持與原城中村改造地價政策的延續(xù)的基礎(chǔ)上，對特區(qū)內(nèi)外的地價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了統(tǒng)一。
4、用地鼓勵產(chǎn)業(yè)升級
《更新辦法》中多處提到產(chǎn)業(yè)升級，如《更新辦法》第12條第3款規(guī)定：“城市更新單元規(guī)劃涉及產(chǎn)業(yè)升級的，應(yīng)當(dāng)征求相關(guān)產(chǎn)業(yè)主管部門意見功能。”第38條第1款規(guī)定：“拆除重建類的工業(yè)區(qū)升級改造項(xiàng)目升級改造為工業(yè)用途或者市政府鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)的，原有合法建筑面積以內(nèi)部分不再補(bǔ)繳地價;增加的建筑面積按照公告基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)的50%繳納地價。”
《更新辦法》的出臺將加快舊工業(yè)區(qū)及用地效益低下的產(chǎn)業(yè)空間的整合改造，集約節(jié)約利用土地，并通過“騰挪置換”為高成長型企業(yè)的發(fā)展提供空間。此外，城市更新將推動傳統(tǒng)制造業(yè)的優(yōu)化升級和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，積極推進(jìn)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空間布局的優(yōu)化整合。同時，引導(dǎo)工業(yè)用地合理置換。工業(yè)用地功能轉(zhuǎn)換將逐步降低全市工業(yè)用地比例，加大產(chǎn)業(yè)空間置換力度，實(shí)現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)的進(jìn)一步優(yōu)化配置。
5、小產(chǎn)權(quán)房何時轉(zhuǎn)正
在《更新辦法》中多次提到物業(yè)功能轉(zhuǎn)變、非商品房轉(zhuǎn)為商品房，給人留下遐想空間。如《更新辦法》第27條第1款規(guī)定：“功能改變后的土地使用權(quán)使用期限按照原用途的使用期限扣除已實(shí)際使用時間的剩余期限確定。”第39條第2款規(guī)定：“非商品性質(zhì)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)為商品性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定另行補(bǔ)繳相應(yīng)地價。”
城市更新項(xiàng)目范圍內(nèi)未辦理房地產(chǎn)權(quán)登記、又不屬違法用地或者違法建筑的建筑物、構(gòu)筑物或者附著物，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本市有關(guān)房地產(chǎn)權(quán)登記歷史遺留問題處理的相關(guān)規(guī)定完善手續(xù)后，方可作為權(quán)屬確定的更新對象。不過，規(guī)劃國土委明確表示，并沒有為小產(chǎn)權(quán)房或違建正名，此類房子能否進(jìn)入市場流通，需要走什么樣的程序，目前尚未確定。根據(jù)規(guī)劃國土委相關(guān)負(fù)責(zé)人在新聞通氣會中透露，深圳市人大常委會正在制定一個相關(guān)細(xì)則，明確什么樣的房子可以轉(zhuǎn)正，可以進(jìn)入市場流通，以及要走什么樣的程序，該相關(guān)細(xì)則預(yù)計(jì)明年上半年可以出臺。
在關(guān)注《更新辦法》亮點(diǎn)的同時，我們?nèi)詰?yīng)看到該辦法在執(zhí)行過程中仍存在一定的難度，具體表現(xiàn)在如下方面：一是該辦法回避了拆遷難的問題，拆遷的核心成本仍然較高，這有待于國務(wù)院拆遷條例的盡快出臺;二是原權(quán)利人主動進(jìn)行舊改項(xiàng)目過程中，會遇到資金緊缺等一系列難題，此仍需政府、銀行等機(jī)關(guān)的支持;三是該辦法通過協(xié)議方式快速盤活存量土地的同時，也可能會產(chǎn)生權(quán)力尋租、暗箱操作等問題。
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