解讀危險化學(xué)品安全管理條例
《危險化學(xué)品安全管理條例》經(jīng)國務(wù)院第144次常務(wù)會議修訂通過，于2011年3月2日公布，并自2011年12月1日起施行。從工商執(zhí)法角度看，修訂后的《條例》(以下稱新《條例》)在危險化學(xué)品概念定義、企業(yè)設(shè)立登記前置許可要求、工商機關(guān)監(jiān)管職權(quán)范圍等方面都作了調(diào)整，必須認真學(xué)習(xí)和研究，做到監(jiān)管執(zhí)法不越位、不缺位。下面就一起來和小編解讀危險化學(xué)品安全管理條例吧。
1.關(guān)于危險化學(xué)品的概念定義及判斷標(biāo)準(zhǔn)有了新變化。
對于危險化學(xué)品的概念定義，修訂前的《危險化學(xué)品安全管理條例》(以下稱舊《條例》)并未專門作出規(guī)定，而是以不完全列舉的方式進行了間接定義。新《條例》第三條則明確規(guī)定：“本條例所稱危險化學(xué)品，是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質(zhì)，對人體、設(shè)施、環(huán)境具有危害的劇毒化學(xué)品和其他化學(xué)品。危險化學(xué)品目錄，由國務(wù)院安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院工業(yè)和信息化、公安、環(huán)境保護、衛(wèi)生、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫、交通運輸、鐵路、民用航空、農(nóng)業(yè)主管部門，根據(jù)化學(xué)品危險特性的鑒別和分類標(biāo)準(zhǔn)確定、公布，并適時調(diào)整。”這樣，就從性質(zhì)和危害方面，對危險化學(xué)品的概念內(nèi)涵作了明確規(guī)定，并且明確了概念外延，即以專門機關(guān)制定的危險化學(xué)品目錄為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
2.對工商機關(guān)的職權(quán)范圍有新的調(diào)整。
舊《條例》第五條規(guī)定，工商機關(guān)在危險化學(xué)品監(jiān)管方面的職責(zé)包括“依據(jù)有關(guān)部門的批準(zhǔn)、許可文件，核發(fā)危險化學(xué)品生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運輸單位營業(yè)執(zhí)照，并監(jiān)督管理危險化學(xué)品市場經(jīng)營活動”。舊《條例》還在違法生產(chǎn)和經(jīng)營危險化學(xué)品的法律責(zé)任條款部分對工商機關(guān)的職權(quán)進行了細化，設(shè)有行政處罰權(quán)的項目達5項之多。
學(xué)習(xí)新《條例》第六條、第三十五條、第七十七條、第八十條、第八十三條等可以發(fā)現(xiàn)，工商機關(guān)除依法具有核發(fā)、吊銷危險化學(xué)品企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以及責(zé)令變更登記經(jīng)營范圍的職權(quán)之外，主要在查處危險化學(xué)品經(jīng)營企業(yè)違法采購危險化學(xué)品方面具有職權(quán)。對于無危險化學(xué)品經(jīng)營許可證從事經(jīng)營活動的違法行為，根據(jù)新《條例》第七十七條規(guī)定，應(yīng)由其他行政機關(guān)負責(zé)查處。
值得注意的是，新《條例》賦予了工商機關(guān)行政強制職權(quán)。舊《條例》只是規(guī)定了工商機關(guān)在依法進行監(jiān)督檢查時，可以行使現(xiàn)場檢查、調(diào)取有關(guān)資料、向有關(guān)人員了解情況、向危險化學(xué)品單位提出整改措施和建議等職權(quán)。新《條例》第七條則規(guī)定，負有危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以查封違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營危險化學(xué)品的場所，扣押違法生產(chǎn)、儲存、使用、經(jīng)營、運輸?shù)奈ｋU化學(xué)品以及用于違法生產(chǎn)、使用、運輸危險化學(xué)品的原材料、設(shè)備、運輸工具。這一規(guī)定有助于工商機關(guān)加大對危險化學(xué)品違法經(jīng)營行為的打擊力度。
當(dāng)然，危險化學(xué)品及其生產(chǎn)經(jīng)營場所具有相當(dāng)?shù)奶厥庑院臀ｋU性。工商機關(guān)在實施行政強制時要非常慎重，既要考慮行政強制的必要性，也要考慮運輸、保管所扣押的危險化學(xué)品的專業(yè)性和安全性，避免造成安全事故。
3.新《條例》依據(jù)其他行政法規(guī)明確了設(shè)立危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)必須取得的許可種類。
舊《條例》公布于2002年，因此在設(shè)立危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)前置許可方面的規(guī)定存在不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展形勢的情形。比如舊《條例》第九條規(guī)定，設(shè)立危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門和設(shè)區(qū)的市級人民政府負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門提出申請;申請人在經(jīng)批準(zhǔn)后，持批準(zhǔn)書向工商機關(guān)申請辦理登記注冊手續(xù)。2004年，《安全生產(chǎn)許可證條例》公布施行，工商機關(guān)相應(yīng)增加了登記注冊時審查安全生產(chǎn)許可證的規(guī)定。2005年，隨著《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的公布和施行，危險化學(xué)品生產(chǎn)許可證又轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證。這樣，工商機關(guān)在登記注冊審查時依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)也需要有新的調(diào)整。
修訂后的《危險化學(xué)品安全管理條例》(以下稱新《條例》)沒有對危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)定特殊的許可條件，但明確提出“危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)進行生產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)許可證條例》的規(guī)定，取得危險化學(xué)品安全生產(chǎn)許可證;其中生產(chǎn)列入國家實行生產(chǎn)許可證制度的工業(yè)產(chǎn)品目錄的危險化學(xué)品的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依照《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的規(guī)定，取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證”。這樣，工商機關(guān)在登記注冊審查時，可以將安全生產(chǎn)許可證作為危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)立的前置許可條件，將工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證作為危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)設(shè)立后從事生產(chǎn)活動的前置許可條件。
4. 新《條例》增設(shè)了安全使用許可。
使用危險化學(xué)品的危險程度不亞于生產(chǎn)危險化學(xué)品。據(jù)調(diào)查，因違規(guī)使用危險化學(xué)品而發(fā)生的安全事故數(shù)量近年來增加較多，目前已經(jīng)占到全部危險化學(xué)品安全事故數(shù)量的1/4。為此，新《條例》專門設(shè)定了危險化學(xué)品安全使用許可制度，即使用危險化學(xué)品從事生產(chǎn)并且使用量達到規(guī)定數(shù)量的化工企業(yè)，應(yīng)當(dāng)取得危險化學(xué)品安全使用許可證。
這里有三層意思：一是使用危險化學(xué)品作為原料，但其產(chǎn)品并不是危險化學(xué)品的生產(chǎn)企業(yè)只需要取得危險化學(xué)品使用許可;二是原料和產(chǎn)品均為危險化學(xué)品的生產(chǎn)企業(yè)，不需要取得危險化學(xué)品安全使用許可證，只需要辦理安全生產(chǎn)許可;三是只有使用量達到規(guī)定數(shù)量的生產(chǎn)型化工企業(yè)才必須依法辦理危險化學(xué)品安全使用許可證。同時，從新《條例》第三十一條關(guān)于“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)將其頒發(fā)危險化學(xué)品安全使用許可證的情況及時向同級環(huán)境保護主管部門和公安機關(guān)通報”的規(guī)定可知，危險化學(xué)品安全使用許可不是危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)辦理營業(yè)執(zhí)照的前置許可，工商機關(guān)在登記時不需要審查，負責(zé)危險化學(xué)品安全使用許可及監(jiān)管的應(yīng)為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門。
5.新《條例》明確了危險化學(xué)品經(jīng)營許可的例外情形。
新《條例》與舊《條例》均規(guī)定了企業(yè)設(shè)立登記申請人須憑危險化學(xué)品經(jīng)營許可證向工商機關(guān)申請辦理登記手續(xù)。但新《條例》又作了一個例外規(guī)定，即依法設(shè)立的危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)在其廠區(qū)范圍內(nèi)銷售本企業(yè)生產(chǎn)的危險化學(xué)品，不需要取得經(jīng)營許可。這與《食品安全法》關(guān)于“取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場所銷售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通許可”的規(guī)定有相似之處。
此外，新《條例》還特別強調(diào)了“其他法律、行政法規(guī)規(guī)定經(jīng)營危險化學(xué)品還需要經(jīng)其他有關(guān)部門許可的，申請人向工商部門辦理登記時還應(yīng)當(dāng)持相應(yīng)的許可證件” 。比如，經(jīng)營成品油，除須申請獲得危險化學(xué)品經(jīng)營許可證之外，申請人還應(yīng)根據(jù)《成品油市場管理辦法》的規(guī)定，提交成品油經(jīng)營許可證(國務(wù)院令第412號保留的許可項目)。因此，工商機關(guān)在審查危險化學(xué)品經(jīng)營項目時，除審查經(jīng)營許可證之外，還應(yīng)當(dāng)注意該危險化學(xué)品項目是否涉及其他法律、法規(guī)的專門許可規(guī)定。
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日前，國務(wù)院公布了新的《危險化學(xué)品安全管理條例》，與2002版的《危險化學(xué)品安全管理條例》相比，無論是管理的范圍還是相關(guān)部門的職責(zé)分工，都有了很大的變化，自2008年2月國務(wù)院法制辦公室公布《條例》征求意見稿以來，歷時3年、數(shù)移其稿，其間，針對各地在危險化學(xué)品安全監(jiān)管過程中遇到的實際問題，充實了大量實質(zhì)性內(nèi)容，這足以說明危險化學(xué)品安全管理的`重要性、復(fù)雜性和艱巨性。縱觀我國危險化學(xué)品管理演化過程，其管理范圍和職能部門的監(jiān)管職責(zé)經(jīng)歷過三次大的變化：
有關(guān)危險化學(xué)品安全管理的法律法規(guī)，源于1961年1月經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)頒布、分別由國家經(jīng)委、化學(xué)工業(yè)部、鐵道部、商業(yè)部、公安部制訂試行的6個部門規(guī)章：《關(guān)于中、小型化工企轉(zhuǎn)業(yè)安全生產(chǎn)管理規(guī)定》、《化學(xué)危險物品儲存管理暫行辦法》、《化學(xué)危險物品憑證經(jīng)營、采購暫行辦法》、《鐵路危險物品運輸規(guī)則》、《化學(xué)危險物品防火管理運輸規(guī)則》、《關(guān)于違反爆炸、易燃物品管理規(guī)則處罰暫行辦法》。1987年2月17日國務(wù)院發(fā)布了《化學(xué)危險物品安全管理條例》，這是我國第一部專門針對危險化學(xué)品管理的行政法規(guī)，這一版本基于計劃經(jīng)濟體制，因而，整部法規(guī)充滿了計劃經(jīng)濟體制的特征。《條例》規(guī)定：國家對化學(xué)危險物品的生產(chǎn)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)格管理，對新建、擴建、改建生產(chǎn)劇毒化學(xué)危險物品企業(yè)實行嚴(yán)格控制，禁止鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道企業(yè)生產(chǎn)劇毒化學(xué)危險物品;新建、擴建、改建化學(xué)危險物品的企業(yè)，必須經(jīng)所在地省轄市以上(含省轄市)人民政府審查同意，并按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批手續(xù);地方新建、擴建、改建生產(chǎn)劇毒化學(xué)危險物品的企業(yè)，必須經(jīng)所在省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，并報化學(xué)工業(yè)部備案;新建、擴建、改建經(jīng)營化學(xué)危險物品企業(yè)，必須向所在地的縣級以上(含縣級)商業(yè)局提出申請，當(dāng)?shù)厣虡I(yè)局會同有關(guān)部門審查同意后，由省、自治區(qū)、直轄市商業(yè)廳(局)核發(fā)經(jīng)營許可證。在項目建設(shè)審查驗收環(huán)節(jié)，則采用了多部門聯(lián)合把關(guān)的管理機制�！稐l例》所定義的化學(xué)危險物品,是國家標(biāo)準(zhǔn)GB6944-86《危險貨物分類與品名編號》中規(guī)定的爆炸品、壓縮氣體和液化氣體、易燃液體、易燃固體、自燃物品和遇濕易燃物品、氧化劑和有機過氧化物、毒害品和腐蝕品七大類，但未明確具體的品種，爆炸品也未納入《條例》的管理范圍。這一版本的《條例》一個顯著的特征就是僅設(shè)置了兩條罰則，并且不涉及對企業(yè)的經(jīng)濟處罰。
2002年1月26日，國務(wù)院公布了《危險化學(xué)品安全管理條例》，從國務(wù)院第344號令的措詞來看，《危險化學(xué)品安全管理條例》并非1987年發(fā)布的《化學(xué)危險物品安全管理條例》的修訂版，其中的關(guān)鍵性名詞也由“化學(xué)危險物品”變?yōu)?ldquo;危險化學(xué)品”。這一版本的《條例》充分展現(xiàn)了市場經(jīng)濟體制的特征，同時也留有計劃經(jīng)濟體制的痕跡：《條例》為經(jīng)貿(mào)、公安、質(zhì)檢、環(huán)保、鐵路、民航、交通、衛(wèi)生、工商、郵政等十個職能部門在危險化學(xué)品安全管理方面的職責(zé)作了明確分工，對危險化學(xué)品從業(yè)單位的安全職責(zé)提出了嚴(yán)格的要求，就危險化學(xué)品從業(yè)單位的違法行為明晰了法律責(zé)任;與《化學(xué)危險物品安全管理條例》相同之處在于危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存企業(yè)及其新、改、擴建設(shè)項目仍然必須經(jīng)政府批準(zhǔn)，其中，劇毒化學(xué)品由省級人民政府批準(zhǔn)，其他危險化學(xué)品由設(shè)區(qū)的市級人民政府批準(zhǔn)。這一版本的《條例》所定義的危險化學(xué)品，包括爆炸品、壓縮氣體和液化氣體、易燃液體、易燃固體、自燃物品和遇濕易燃物品、氧化劑和有機過氧化物、有毒品和腐蝕品，共八大類，并明確“危險化學(xué)品”列入以國家標(biāo)準(zhǔn)公布的《危險貨物品名表》(GB12268)，劇毒化學(xué)品目錄和未列入《危險貨物品名表》的其他危險化學(xué)品由國務(wù)院經(jīng)濟貿(mào)易綜合管理部門會同國務(wù)院公安、環(huán)境保護、衛(wèi)生、質(zhì)檢、交通部門確定并公布，就總體而言，《條例》所指的“危險化學(xué)品”仍基于GB6944-86,不同之處在于以《危險貨物品名表》的形式規(guī)定了品種范圍。與《化學(xué)危險物品安全管理條例》相比，這一版本將處置廢棄危險化學(xué)品納入了監(jiān)管范圍。
2011年3月2日，國務(wù)院公布了經(jīng)修訂的《危險化學(xué)品安全管理條例》，與2002版的《條例》相比，這一版本的《條例》有了許多新的特色：第一，規(guī)定由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作，并對工業(yè)和信息化主管部門等職能部門的職責(zé)作了調(diào)整和充實;第二，取消了實行了幾十年的危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存企業(yè)及其新、改擴建設(shè)項目由政府批準(zhǔn)的規(guī)定;第三，對危險化學(xué)品的定義作了較大的調(diào)整，從《條例》第三條的內(nèi)容來看，應(yīng)當(dāng)基于GB 13690-2009 《化學(xué)品分類和危險性公示通則》，即源于GHS，而具體的范圍也將以“危險化學(xué)品目錄”的形式公布;第四，對農(nóng)藥的安全管理給出了更為科學(xué)的限定，即屬于危險化學(xué)品的農(nóng)藥的安全管理才適用本《條例》，從《條例》第三條的內(nèi)容來看，屬于危險化學(xué)品的農(nóng)藥將由農(nóng)業(yè)部門確認;第五，取消了2002版《條例》設(shè)置的從未實行過的“危險化學(xué)品生產(chǎn)許可證”行政許可事項，增加了《中華人民共和國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》規(guī)定的相應(yīng)許可事項;第六，融合了現(xiàn)行其他法規(guī)和規(guī)章中與危險化學(xué)品安全管理相關(guān)的內(nèi)容，特別是大量充實了�；愤\輸安全管理事項;第七，下放了行政許可權(quán)限，明確，危險化學(xué)品生產(chǎn)、使用、儲存和經(jīng)營環(huán)節(jié)的行政許可，分別由地市級和縣級安監(jiān)部門負責(zé)實施，同時，強化了行政許可環(huán)節(jié)的安全審查管理;第八，明確了與社會管理和公共安全密切相關(guān)的劇毒化學(xué)品、易制爆危險化學(xué)品管理的特定要求;第九，對從業(yè)單位適用《條例》的生產(chǎn)經(jīng)營活動范圍作了調(diào)整，增加了對危險化學(xué)品使用和儲存環(huán)節(jié)的管理要求，充實了�；翻h(huán)境管理和登記管理內(nèi)容，而廢棄危險化學(xué)品的處置則改由其它法律法規(guī)加以調(diào)節(jié);第十，加大了對從業(yè)單位違法行為的處罰力度，對實施行政處罰的部門作了更明確的規(guī)定。
筆者認為，將于2011年12月1日起施行的新的《危險化學(xué)品安全管理條例》，其調(diào)節(jié)的范圍更加清晰，從業(yè)單位和管理部門的職責(zé)更加明確，地市級和縣級安監(jiān)部門的責(zé)任更加重大，從業(yè)單位違法成本大幅度提高，與相關(guān)法律法規(guī)的銜接性大大增強。為了使《條例》得以更有效實施，無論是監(jiān)管部門還是危險化學(xué)品從業(yè)單位，都有必要精心準(zhǔn)備、從容應(yīng)對，將法定要求演化為保障生產(chǎn)經(jīng)營活動的具體措施，將法定職責(zé)落實到監(jiān)督管理的每一個具體環(huán)節(jié)。
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