預(yù)算管理制度影響解讀

　　預(yù)算體制是國家預(yù)算編制、執(zhí)行、決算以及實施預(yù)算監(jiān)督的制度依據(jù)和法律依據(jù)，是財政管理體制的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。一起來看看小編整理的預(yù)算管理制度影響解讀吧。

　　歷經(jīng)十余年的修法進程，素有“經(jīng)濟憲法”之稱的預(yù)算法終于于今年完成首次大修，并將于2015年1月1日開始施行。其后，國務(wù)院于2014年9月陸續(xù)發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》等配套制度，就加強地方政府性債務(wù)管理、改進預(yù)算管理，實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度作出了規(guī)定。

　　預(yù)算管理制度改革對非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的開發(fā)與設(shè)計將產(chǎn)生極為重大的影響，筆者擬在本文中對此進行初步的探討。

　　一、預(yù)算管理制度改革對非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的融資主體的影響

　　新《預(yù)算法》放寬了地方政府發(fā)行地方政府債券的限制，即經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。同時，新《預(yù)算法》也明確規(guī)定除法律另有規(guī)定之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù);地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。其后，在《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》中，國務(wù)院要求明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，同時，企業(yè)債務(wù)也不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風(fēng)險自擔(dān)。

　　長期以來，地方政府通過融資平臺公司舉借政府性債務(wù)來進行公益性事業(yè)的投資建設(shè)已經(jīng)成為一種通用的做法。在目前的非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品中，融資平臺公司也一直是主要的融資主體之一。根據(jù)審計署于2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》，由融資平臺公司舉借的政府負有償還責(zé)任的債務(wù)累計達到了40755.54億元。融資平臺公司主要承擔(dān)地方各項公益性項目的建設(shè)，其資產(chǎn)質(zhì)量與盈利性一般較差。金融機構(gòu)在設(shè)計非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的過程中，之所以愿意給融資平臺公司提供融資，往往不是基于融資平臺公司本身的信用與償債能力，而是基于融資平臺公司與地方財政之間所存在的一定的共通關(guān)系。在評價融資平臺公司的償債能力時，地方財政的收入狀況一般也作為重要的評價維度之一。

　　在地方政府通過融資平臺公司等各種方式舉借債務(wù)的情況下，對地方政府性債務(wù)進行管理的過程中實際存在“地方政府債務(wù)”和“地方政府性債務(wù)”兩個不同的概念，涉及的債務(wù)范疇并不相同。地方政府性債務(wù)除政府舉借的債務(wù)外，還包括事業(yè)單位、融資平臺公司等舉借的政府性質(zhì)債務(wù)。但是，根據(jù)新《預(yù)算法》及其配套制度，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。也就是說，以后地方政府性債務(wù)中只保留“政府債務(wù)”，不再有通過企事業(yè)單位舉借的政府性債務(wù)。在融資平臺公司與地方政府之間劃清界限之后，由于部分融資平臺公司的信用與償債能力比較弱，其作為非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的融資主體，協(xié)助地方政府融資進行公益性事業(yè)建設(shè)的方式將不再具有可行性。

　　根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》的.規(guī)定，對于存量的政府性債務(wù)，需要以2013年政府性債務(wù)審計結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務(wù)存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。對企事業(yè)單位舉借的債務(wù)，凡屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)。地方政府將甄別后的政府存量債務(wù)逐級匯總上報國務(wù)院批準后，分類納入預(yù)算管理。納入預(yù)算管理的債務(wù)原有債權(quán)債務(wù)關(guān)系不變，償債資金要按照預(yù)算管理要求規(guī)范管理。從意見的上述規(guī)定來看，存量的政府性債務(wù)將分類納入預(yù)算管理，實現(xiàn)公開化與透明化。金融機構(gòu)需要對此予以關(guān)注，并根據(jù)相關(guān)政府部門的要求及時處理存量債務(wù)相關(guān)事宜。

　　與此同時，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》規(guī)定：“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)�券、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。”就此，財政部還專門下發(fā)了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，就推廣運用政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，PPP)作出規(guī)定。由此來看，在未來的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，PPP模式將成為重要的建設(shè)模式之一。在PPP模式下，投資者的前期投資比較大，后續(xù)通過特許經(jīng)營權(quán)等方式回收投資的時間跨度比較長，對投資者的財務(wù)報表將產(chǎn)生極大的壓力。因此，在以PPP模式進行投資時，投資者必然需要通過資產(chǎn)證券化等方式將基礎(chǔ)設(shè)施收益權(quán)、應(yīng)收賬款等資產(chǎn)出讓給金融機構(gòu)進行融資，從而實現(xiàn)資金的高效利用。由此，PPP模式項下的投資者將逐步成為金融產(chǎn)品項下重要的融資主體之一，其融資方式也將更多地采用資產(chǎn)證券化等方式。

　　綜上所述，筆者認為，從城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的發(fā)展趨勢來看，以融資平臺公司作為融資主體進行融資建設(shè)的方式將逐步消滅，PPP模式將作為一種重要的替代方式得以發(fā)展。同時，PPP模式必然要與資產(chǎn)證券化等融資方式相結(jié)合，“PPP模式+資產(chǎn)證券化”將逐步成為城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要投融資模式之一。

　　在融資平臺公司被剝離政府融資職能之后，對以前主要通過融資平臺公司融資建設(shè)的項目，以后主要有三個渠道進行融資：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目完全市場化，逐步轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)業(yè)務(wù)，以各種企業(yè)融資方式進行融資;二是對供水、供氣、垃圾處理等具有一定收益、可以吸引社會資本參與的公益性事業(yè)積極推廣PPP模式，其債務(wù)由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定承擔(dān)特許經(jīng)營權(quán)給予、財政補貼、合理定價等責(zé)任，不承擔(dān)償債責(zé)任;三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性事業(yè)，由政府發(fā)行債券進行融資。

　　二、預(yù)算管理制度改革對非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的還款來源的影響

　　新《預(yù)算法》規(guī)定將“政府的全部收入和支出都納入預(yù)算”，并且，在收入端將一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算都納入到政府預(yù)算之中進行考核。

　　實踐中，部分非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品基于地方政府的土地財政鏈，以特定地塊的土地收入返還、特定地塊的土地收益分成作為主要還款來源之一。但是，在預(yù)算管理制度改革之后，政府的全部收入和支出都將納入預(yù)算;政府的全部收入應(yīng)當(dāng)先上繳國家金庫，再根據(jù)預(yù)算管理制度安排進行各項財政支出，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠。進行全口徑預(yù)算管理的情況下，財政收入的透明性將大大提高，土地出讓收入等納入政府性基金收入的款項需要全額進入國庫，并受到嚴格的預(yù)算管理。在此種情況下，以特定地塊的土地收入返還、特定地塊的土地收益分成等作為還款來源的非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品將面臨極大的政策風(fēng)險。

　　三、預(yù)算管理制度改革對非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的增信的影響

　　在部分需要以財政性資金作為還款來源的非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品中，采用由地方政府(或其所屬部門)或者地方人大常委會出具相應(yīng)的文件，承諾將項目的還款納入財政預(yù)算，安排財政性資金予以償還的方式或者采用由地方政府(或其所屬部門)出具承諾函，承諾對債務(wù)償還進行兜底或者提供保障的方式。由此，地方政府(或其所屬部門)或者地方人大常委會為非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的未來還款事宜提供了隱性的擔(dān)保，具有一定的增信作用。

　　本次預(yù)算管理制度改革對此種增信方式也具有直接的影響：

　　其一，新《預(yù)算法》及其配套制度再次明確與強調(diào)了預(yù)算的審查權(quán)和決定權(quán)均歸屬于各級人大，由此，地方政府(或其所屬部門)或者地方人大常委會均不具有預(yù)算的決定權(quán)，由其出具文件進行隱性擔(dān)保并不存在合理的權(quán)力基礎(chǔ)，僅具有安慰性質(zhì)。

　　其二，新《預(yù)算法》及其配套制度的一個主要的指導(dǎo)思想是“修明渠、堵暗道”。根據(jù)新《預(yù)算法》及其配套制度的規(guī)定，地方政府舉債將采取地方政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶�。在地方政府發(fā)行地方政府債券的情況下，地方政府對債務(wù)的擔(dān)保由隱性擔(dān)保走向顯性承擔(dān)。同時，新《預(yù)算法》及其配套制度明確規(guī)定地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，由此，地方政府(或其所屬部門)出具的承諾函如果涉及到為非標(biāo)債權(quán)類金融產(chǎn)品的未來還款事宜提供各種形式的擔(dān)保，并不具有法律效力。

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