旅游法第七章條文解讀

　　下面是對我國旅游法第七章的條文解讀，一起來看看。

　　第七章 旅游監(jiān)督管理

　　第八十三條 縣級以上人民政府旅游主管部門和有關部門依照本法和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)對旅游市場實施監(jiān)督管理。

　　縣級以上人民政府應當組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對相關旅游經(jīng)營行為實施監(jiān)督檢查。

　　【條文主旨】

　　本條是關于政府統(tǒng)一組織、部門各負其責的旅游市場綜合監(jiān)管機制的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游活動各環(huán)節(jié)涉及20多個部門，1 10多個行業(yè)，旅游監(jiān)管也因此涉及多個部門，需要形成合力，才能取得好的效果�，F(xiàn)實中，各部門職能交*帶來的相互推諉等問題，往往使旅游者權(quán)益得不到有效保障，也在一定程度上對旅游市場秩序帶來困擾。為此，《旅游法》在旅游監(jiān)督管理一章中，首先確立了政府統(tǒng)一組織下各部門各負其責的旅游市場綜合監(jiān)管機制。

　　【條文解讀】

　　一、部門各負其責對旅游市場進行監(jiān)管

　　目前，旅游市場監(jiān)管是多部門共同執(zhí)法，依法做好監(jiān)管工作，縣級以上人民政府應當依照本法第七條的規(guī)定加強對各部門執(zhí)法工作組織協(xié)調(diào)和領導，各有關部門應當依照法律、法規(guī)規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)對旅游市場實施監(jiān)督管理。同時，旅游、工商、質(zhì)監(jiān)、交通等與旅游市場監(jiān)管關系密切的部門應當在人民政府組織下開展經(jīng)常性的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作。

　　二、縣級以上人民政府應當組織各相關部門對旅游市場實施綜合監(jiān)管

　　旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游經(jīng)營涵蓋多種主體，因此，旅游監(jiān)管的對象比較多。目前，對旅游市場實施監(jiān)管是“多頭管理”，各部門各負其責，在監(jiān)管中難免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交*監(jiān)管的問題，必須采取聯(lián)合監(jiān)管的方式，形成監(jiān)管的合力。同時，為適應旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求，各地正在建設和形成統(tǒng)一的旅游大市場，跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的旅游監(jiān)管成為趨勢。因此，政府必須承擔起對旅游市場實施綜合監(jiān)管的組織和領導職責，主要是建立和完善綜合監(jiān)管方式、工作機制和程序，加強旅游投訴統(tǒng)一受理、統(tǒng)一處理等制度建設，監(jiān)督各部門依法履行職責和配合相關部門履行職責，落實責任追究等。

　　目前，各地政府組織相關部門對旅游市場進行聯(lián)合監(jiān)管的形式主要有：一是日常性的聯(lián)合執(zhí)法，其特點在于成立固定的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，由旅游主管部門和相關部門抽調(diào)工作人員共同組成，共同辦公。這種方式的好處在于將聯(lián)合執(zhí)法制度化，可以隨時解決問題，有利于提高執(zhí)法的效率，但由于操作中人員的流動性過大等原因，經(jīng)常導致形式大于內(nèi)容、執(zhí)法效果不確定等問題。二是臨時性的聯(lián)合執(zhí)法，即在重要時間段，如公眾節(jié)假日、重大旅游活動期間，或針對一些重點問題，如“一日游”問題，成立臨時性的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)，或雖無機構(gòu)，但由政府出面組織各相關部門進行定期或不定期的聯(lián)合執(zhí)法。

　　第八十四條 旅游主管部門履行監(jiān)督管理職責，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定向監(jiān)督管理對象收取費用。

　　旅游主管部門及其工作人員不得參與任何形式的旅游經(jīng)營活動。

　　【條文主旨】

　　本條是關于旅游主管部門及其工作人員履行監(jiān)管職責時的禁止性行為規(guī)定。

　　【立法背景】

　　目前，一些地方旅游主管部門及其工作人員，存在違法或違反規(guī)定向監(jiān)管對象亂收費、參與旅游經(jīng)營活動等行為，給旅游企業(yè)和旅游從業(yè)人員帶來困擾。這些現(xiàn)象不利于執(zhí)法公正，需要在立法中作出相應規(guī)定。

　　【條文解讀】

　　禁止向監(jiān)督管理對象亂收費、行政部門及其人員不得參與經(jīng)營活動等，在相關法律法規(guī)、規(guī)范性文件和黨紀政紀規(guī)定中都有明確的規(guī)定，有些還附有嚴格的法律責任。比如，《公務員法》、《關于加強預算外資金管理的決定》、《關于治理亂收費的規(guī)定》、《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，明令禁止對監(jiān)管對象亂收費;《公務員法》、《行政機關公務員處分條例》和黨政機關干部廉潔從政的有關規(guī)定中，明確將參與企業(yè)經(jīng)營活動定性為違法違規(guī)行為。為此，《旅游法》對此作出銜接性規(guī)定。

　　依據(jù)《價格法》第四十七條規(guī)定，“國家行政機關的收費，應當依法進行，嚴格控制收費項目，限定收費范圍、標準。收費的具體管理辦法由國務院另行制定”。目前，價格部門行使對行政事業(yè)性收費的監(jiān)督管理權(quán)。未經(jīng)價格部門核定的行政事業(yè)性收費，均應屬于本法規(guī)定的“亂收費”。行政事業(yè)性收費之外，我國與旅游相關的法律法規(guī)中，除部分規(guī)定可以收取工本費外，還沒有其他關于收費的規(guī)定。綜上，除以上兩種情形的收費，不論是旅游部門還是其他相關部門，都在“亂收費”之列，應當嚴格禁止。

　　第八十五條 縣級以上人民政府旅游主管部門有權(quán)對下列事項實施監(jiān)督檢查：

　　(一)經(jīng)營旅行社業(yè)務以及從事導游、領隊服務是否取得經(jīng)營、執(zhí)業(yè)許可;

　　(二)旅行社的經(jīng)營行為;

　　(三)導游和領隊等旅游從業(yè)人員的服務行為;

　　(四)法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項。

　　旅游主管部門依照前款規(guī)定實施監(jiān)督檢查，可以對涉嫌違法的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料進行查閱、復制。

　　【條文主旨】

　　本條是關于旅游主管部門執(zhí)法權(quán)的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游行政執(zhí)法權(quán)是旅游主管部門職權(quán)的重要方面，根據(jù)國務院辦公廳《關于印發(fā)國家旅游局主要職責內(nèi)設機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國辦發(fā)[2008]95號)的規(guī)定，國家旅游局負責旅游市場監(jiān)管工作。根據(jù)《旅行社條例》、《導游人員管理辦法》和《中國公民出國旅游管理辦法》三個國務院法規(guī)，以及國家旅游局部門規(guī)章《出境旅游領隊人員管理辦法》等規(guī)定，旅游主管部門對旅行社、導游和領隊具有監(jiān)督檢查權(quán)。本法做出相應規(guī)定是職權(quán)法定原則的具體體現(xiàn)。

　　【條文解讀】

　　一、監(jiān)督檢查事項的范圍

　　(一)經(jīng)營旅行社業(yè)務以及從事導游、領隊服務是否取得經(jīng)營、執(zhí)業(yè)許可

　　對旅行社，主要是經(jīng)營旅行社業(yè)務是否取得旅行社業(yè)務許可，以及從事出境游或邊境游經(jīng)營是否還取得了相應許可。實踐中又有兩種情況，一種是未取得任何許可即從事旅行社業(yè)務，即業(yè)界俗稱的“黑社”非法經(jīng)營;一種是取得了旅行社業(yè)務經(jīng)營許可，但未取得出境游或邊境游許可而從事出境游、邊境游業(yè)務，即通常所說的超范圍經(jīng)營。這兩種情形旅游主管部門都有監(jiān)督檢查權(quán)。對導游和領隊，主要是是否依法取得導游證和領隊證，未取得而從事相應業(yè)務的，即業(yè)界俗稱的“黑導”，本法嚴格禁止，旅游部門對其也有監(jiān)督檢查權(quán)。

　　(二)旅行社的經(jīng)營行為和導游、領隊的從業(yè)行為

　　對旅行社、導游、領隊的從業(yè)行為進行監(jiān)管，是國務院賦予旅游部門的職責，目的是防止違反《旅游法》、《旅行社條例》、《導游人員管理辦法》、《中國公民出國旅游管理辦法》和《出境旅游領隊人員管理辦法》有關禁止性規(guī)定等問題的發(fā)生。監(jiān)督檢查的方式包括日常檢查、抽查、根據(jù)投訴和舉報進行調(diào)查檢查等。

　　二、旅游主管部門在監(jiān)督檢查中的查閱、復制權(quán)

　　規(guī)定的查閱、復制權(quán)，是證據(jù)保全的需要。在規(guī)定這一權(quán)利的同時，《旅游法》也作出了必要的限定，即強調(diào)“對涉嫌違法”的“合同、票據(jù)、賬簿及其他資料”才能查閱、復制，主要是為防止旅游監(jiān)督檢查部門及其人員濫用職權(quán)，侵犯企業(yè)和個人的合法權(quán)益。

　　第八十六條 旅游主管部門和有關部門依法實施監(jiān)督檢查，其監(jiān)督檢查人員不得少于二人，并應當出示合法證件。監(jiān)督檢查人員少于二人或者未出示合法證件的，被檢查單位和個人有權(quán)拒絕。

　　監(jiān)督檢查人員對在監(jiān)督檢查中知悉的被檢查單位的商業(yè)秘密和個人信息應當依法保密。

　　【條文主旨】

　　本條是關于旅游主管部門和有關部門監(jiān)督檢查行為的約束性規(guī)定。

　　【立法背景】

　　本法規(guī)定，“縣級以上人民政府旅游主管部門和有關部門依照本法和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責范圍內(nèi)對旅游市場實施監(jiān)督管理”，國務院“三定”方案也賦予旅游部門對旅游市場的監(jiān)督檢查權(quán)。在賦予行政部門權(quán)力的同時，也應對權(quán)力的行使作出相應規(guī)范�！缎姓�處罰法》對行政機關的具體監(jiān)督檢查行為做出普遍性約束，涉及行政執(zhí)法的相關法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，也都對監(jiān)督檢查行為有具體的規(guī)定�！堵糜畏ā穼β糜伪O(jiān)督檢查行為做出相應規(guī)定，是對依法行政要求和《行政處罰法》等法律法規(guī)的具體落實，也是與上述法律法規(guī)的有效銜接。

　　【條文解讀】

　　一、約束的對象是旅游主管部門和有關主管部門監(jiān)督檢查人員的行為

　　旅游監(jiān)督檢查的對象是旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員，其中，按照《旅游法》第一百一十一條的規(guī)定“旅游經(jīng)營者，是指旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購物、娛樂等服務的經(jīng)營者”，而旅游從業(yè)人員，則包括導游、領隊、司機等面對旅游者提供直接或間接服務的所有人員。從管理權(quán)限上看，上述經(jīng)營者和從業(yè)人員分屬于不同部門管理，為此，實施旅游監(jiān)督檢查的主體就不局限于旅游主管部門，本法第八十三條規(guī)定：“縣級以上人民政府應當組織旅游主管部門、有關主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、交通等執(zhí)法部門對相關旅游經(jīng)營行為實施監(jiān)督檢查”，因此，依據(jù)有關法律、法規(guī)的規(guī)定對旅游市場進行監(jiān)督檢查，這些部門監(jiān)督檢查人員的行為均受本條規(guī)定的約束。

　　二、監(jiān)督檢查人員不得少于二人并應當出示合法證件

　　《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，“行政機關在調(diào)查或者進行檢查時，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件”，目的是防止監(jiān)督檢查人員獨立執(zhí)法可能出現(xiàn)的濫用權(quán)力，以保證監(jiān)督檢查行為及其獲取證據(jù)的合法性。本法對此進行了重申。需要說明的是，不是行政機關所有人員都有監(jiān)督檢查權(quán)，此處的合法證件，是指地方政府法制部門或國務院有關主管部門頒發(fā)的行政執(zhí)法證件，行政機關工作人員的工作證不在此列;“二人以上”和“出示合法證件”必須同時具備，才符合本條規(guī)定的要求。

　　三、監(jiān)督檢查對象的拒絕檢查權(quán)

　　“監(jiān)督檢查人員不得少于二人，并應當出示合法證件”，是法律對行政監(jiān)督檢查人員在實施行政監(jiān)督檢查時的強制性規(guī)定。違反上述規(guī)定進行檢查，法律賦予當事人拒絕的權(quán)利，目的是防止行政機關及其工作人員亂作為可能給行政相對人帶來利益上的損害。雖然在《行政處罰法》、《行政強制法》沒有這樣的規(guī)定，但許多單行法規(guī)在規(guī)范行政行為時有這樣的要求。《旅游法》對此做出規(guī)定，符合依法行政和法治政府建設的要求。事實上，監(jiān)督檢查機關及其工作人員的身份、工作程序、檢查內(nèi)容等的合法性，是監(jiān)督檢查對象接受監(jiān)督檢查的基本前提，從這個意義上講，依據(jù)本法第八十五條和依據(jù)《行政處罰法》等法律法規(guī)進行的監(jiān)督檢查，如其不具備上述合法性，監(jiān)督檢查對象都有拒絕權(quán)。
 

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