旅游法第七章條文解讀

　　下面是對(duì)我國(guó)旅游法第七章的條文解讀，一起來(lái)看看。

　　第七章 旅游監(jiān)督管理

　　第八十三條 縣級(jí)以上人民政府旅游主管部門和有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理。

　　縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監(jiān)督檢查。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于政府統(tǒng)一組織、部門各負(fù)其責(zé)的旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游活動(dòng)各環(huán)節(jié)涉及20多個(gè)部門，1 10多個(gè)行業(yè)，旅游監(jiān)管也因此涉及多個(gè)部門，需要形成合力，才能取得好的效果。現(xiàn)實(shí)中，各部門職能交*帶來(lái)的相互推諉等問(wèn)題，往往使旅游者權(quán)益得不到有效保障，也在一定程度上對(duì)旅游市場(chǎng)秩序帶來(lái)困擾。為此，《旅游法》在旅游監(jiān)督管理一章中，首先確立了政府統(tǒng)一組織下各部門各負(fù)其責(zé)的旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制。

　　【條文解讀】

　　一、部門各負(fù)其責(zé)對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)管

　　目前，旅游市場(chǎng)監(jiān)管是多部門共同執(zhí)法，依法做好監(jiān)管工作，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依照本法第七條的規(guī)定加強(qiáng)對(duì)各部門執(zhí)法工作組織協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理。同時(shí)，旅游、工商、質(zhì)監(jiān)、交通等與旅游市場(chǎng)監(jiān)管關(guān)系密切的部門應(yīng)當(dāng)在人民政府組織下開(kāi)展經(jīng)常性的聯(lián)合監(jiān)督檢查工作。

　　二、縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織各相關(guān)部門對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施綜合監(jiān)管

　　旅游業(yè)是綜合性產(chǎn)業(yè)，旅游經(jīng)營(yíng)涵蓋多種主體，因此，旅游監(jiān)管的對(duì)象比較多。目前，對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)管是“多頭管理”，各部門各負(fù)其責(zé)，在監(jiān)管中難免出現(xiàn)監(jiān)管真空或交*監(jiān)管的問(wèn)題，必須采取聯(lián)合監(jiān)管的方式，形成監(jiān)管的合力。同時(shí)，為適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展的客觀要求，各地正在建設(shè)和形成統(tǒng)一的旅游大市場(chǎng)，跨行業(yè)、跨部門、跨區(qū)域的旅游監(jiān)管成為趨勢(shì)。因此，政府必須承擔(dān)起對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施綜合監(jiān)管的組織和領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，主要是建立和完善綜合監(jiān)管方式、工作機(jī)制和程序，加強(qiáng)旅游投訴統(tǒng)一受理、統(tǒng)一處理等制度建設(shè)，監(jiān)督各部門依法履行職責(zé)和配合相關(guān)部門履行職責(zé)，落實(shí)責(zé)任追究等。

　　目前，各地政府組織相關(guān)部門對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管的形式主要有：一是日常性的聯(lián)合執(zhí)法，其特點(diǎn)在于成立固定的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，由旅游主管部門和相關(guān)部門抽調(diào)工作人員共同組成，共同辦公。這種方式的好處在于將聯(lián)合執(zhí)法制度化，可以隨時(shí)解決問(wèn)題，有利于提高執(zhí)法的效率，但由于操作中人員的流動(dòng)性過(guò)大等原因，經(jīng)常導(dǎo)致形式大于內(nèi)容、執(zhí)法效果不確定等問(wèn)題。二是臨時(shí)性的聯(lián)合執(zhí)法，即在重要時(shí)間段，如公眾節(jié)假日、重大旅游活動(dòng)期間，或針對(duì)一些重點(diǎn)問(wèn)題，如“一日游”問(wèn)題，成立臨時(shí)性的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，或雖無(wú)機(jī)構(gòu)，但由政府出面組織各相關(guān)部門進(jìn)行定期或不定期的聯(lián)合執(zhí)法。

　　第八十四條 旅游主管部門履行監(jiān)督管理職責(zé)，不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定向監(jiān)督管理對(duì)象收取費(fèi)用。

　　旅游主管部門及其工作人員不得參與任何形式的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游主管部門及其工作人員履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)的禁止性行為規(guī)定。

　　【立法背景】

　　目前，一些地方旅游主管部門及其工作人員，存在違法或違反規(guī)定向監(jiān)管對(duì)象亂收費(fèi)、參與旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等行為，給旅游企業(yè)和旅游從業(yè)人員帶來(lái)困擾。這些現(xiàn)象不利于執(zhí)法公正，需要在立法中作出相應(yīng)規(guī)定。

　　【條文解讀】

　　禁止向監(jiān)督管理對(duì)象亂收費(fèi)、行政部門及其人員不得參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，在相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件和黨紀(jì)政紀(jì)規(guī)定中都有明確的規(guī)定，有些還附有嚴(yán)格的法律責(zé)任。比如，《公務(wù)員法》、《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》、《關(guān)于治理亂收費(fèi)的規(guī)定》、《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》，明令禁止對(duì)監(jiān)管對(duì)象亂收費(fèi);《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和黨政機(jī)關(guān)干部廉潔從政的有關(guān)規(guī)定中，明確將參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)定性為違法違規(guī)行為。為此，《旅游法》對(duì)此作出銜接性規(guī)定。

　　依據(jù)《價(jià)格法》第四十七條規(guī)定，“國(guó)家行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，嚴(yán)格控制收費(fèi)項(xiàng)目，限定收費(fèi)范圍、標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)的具體管理辦法由國(guó)務(wù)院另行制定”。目前，價(jià)格部門行使對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)的監(jiān)督管理權(quán)。未經(jīng)價(jià)格部門核定的行政事業(yè)性收費(fèi)，均應(yīng)屬于本法規(guī)定的“亂收費(fèi)”。行政事業(yè)性收費(fèi)之外，我國(guó)與旅游相關(guān)的法律法規(guī)中，除部分規(guī)定可以收取工本費(fèi)外，還沒(méi)有其他關(guān)于收費(fèi)的規(guī)定。綜上，除以上兩種情形的收費(fèi)，不論是旅游部門還是其他相關(guān)部門，都在“亂收費(fèi)”之列，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格禁止。

　　第八十五條 縣級(jí)以上人民政府旅游主管部門有權(quán)對(duì)下列事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督檢查：

　　(一)經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)以及從事導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)服務(wù)是否取得經(jīng)營(yíng)、執(zhí)業(yè)許可;

　　(二)旅行社的經(jīng)營(yíng)行為;

　　(三)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)等旅游從業(yè)人員的服務(wù)行為;

　　(四)法律、法規(guī)規(guī)定的其他事項(xiàng)。

　　旅游主管部門依照前款規(guī)定實(shí)施監(jiān)督檢查，可以對(duì)涉嫌違法的合同、票據(jù)、賬簿以及其他資料進(jìn)行查閱、復(fù)制。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游主管部門執(zhí)法權(quán)的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游行政執(zhí)法權(quán)是旅游主管部門職權(quán)的重要方面，根據(jù)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)國(guó)家旅游局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2008]95號(hào))的規(guī)定，國(guó)家旅游局負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)監(jiān)管工作。根據(jù)《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理辦法》和《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》三個(gè)國(guó)務(wù)院法規(guī)，以及國(guó)家旅游局部門規(guī)章《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》等規(guī)定，旅游主管部門對(duì)旅行社、導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)具有監(jiān)督檢查權(quán)。本法做出相應(yīng)規(guī)定是職權(quán)法定原則的具體體現(xiàn)。

　　【條文解讀】

　　一、監(jiān)督檢查事項(xiàng)的范圍

　　(一)經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)以及從事導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)服務(wù)是否取得經(jīng)營(yíng)、執(zhí)業(yè)許可

　　對(duì)旅行社，主要是經(jīng)營(yíng)旅行社業(yè)務(wù)是否取得旅行社業(yè)務(wù)許可，以及從事出境游或邊境游經(jīng)營(yíng)是否還取得了相應(yīng)許可。實(shí)踐中又有兩種情況，一種是未取得任何許可即從事旅行社業(yè)務(wù)，即業(yè)界俗稱的“黑社”非法經(jīng)營(yíng);一種是取得了旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可，但未取得出境游或邊境游許可而從事出境游、邊境游業(yè)務(wù)，即通常所說(shuō)的超范圍經(jīng)營(yíng)。這兩種情形旅游主管部門都有監(jiān)督檢查權(quán)。對(duì)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)，主要是是否依法取得導(dǎo)游證和領(lǐng)隊(duì)證，未取得而從事相應(yīng)業(yè)務(wù)的，即業(yè)界俗稱的“黑導(dǎo)”，本法嚴(yán)格禁止，旅游部門對(duì)其也有監(jiān)督檢查權(quán)。

　　(二)旅行社的經(jīng)營(yíng)行為和導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的從業(yè)行為

　　對(duì)旅行社、導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)的從業(yè)行為進(jìn)行監(jiān)管，是國(guó)務(wù)院賦予旅游部門的職責(zé)，目的是防止違反《旅游法》、《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理辦法》、《中國(guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》和《出境旅游領(lǐng)隊(duì)人員管理辦法》有關(guān)禁止性規(guī)定等問(wèn)題的發(fā)生。監(jiān)督檢查的方式包括日常檢查、抽查、根據(jù)投訴和舉報(bào)進(jìn)行調(diào)查檢查等。

　　二、旅游主管部門在監(jiān)督檢查中的查閱、復(fù)制權(quán)

　　規(guī)定的查閱、復(fù)制權(quán)，是證據(jù)保全的需要。在規(guī)定這一權(quán)利的同時(shí)，《旅游法》也作出了必要的限定，即強(qiáng)調(diào)“對(duì)涉嫌違法”的“合同、票據(jù)、賬簿及其他資料”才能查閱、復(fù)制，主要是為防止旅游監(jiān)督檢查部門及其人員濫用職權(quán)，侵犯企業(yè)和個(gè)人的合法權(quán)益。

　　第八十六條 旅游主管部門和有關(guān)部門依法實(shí)施監(jiān)督檢查，其監(jiān)督檢查人員不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示合法證件。監(jiān)督檢查人員少于二人或者未出示合法證件的，被檢查單位和個(gè)人有權(quán)拒絕。

　　監(jiān)督檢查人員對(duì)在監(jiān)督檢查中知悉的被檢查單位的商業(yè)秘密和個(gè)人信息應(yīng)當(dāng)依法保密。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游主管部門和有關(guān)部門監(jiān)督檢查行為的約束性規(guī)定。

　　【立法背景】

　　本法規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府旅游主管部門和有關(guān)部門依照本法和有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理”，國(guó)務(wù)院“三定”方案也賦予旅游部門對(duì)旅游市場(chǎng)的監(jiān)督檢查權(quán)。在賦予行政部門權(quán)力的同時(shí)，也應(yīng)對(duì)權(quán)力的行使作出相應(yīng)規(guī)范。《行政處罰法》對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體監(jiān)督檢查行為做出普遍性約束，涉及行政執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件，也都對(duì)監(jiān)督檢查行為有具體的規(guī)定。《旅游法》對(duì)旅游監(jiān)督檢查行為做出相應(yīng)規(guī)定，是對(duì)依法行政要求和《行政處罰法》等法律法規(guī)的具體落實(shí)，也是與上述法律法規(guī)的有效銜接。

　　【條文解讀】

　　一、約束的對(duì)象是旅游主管部門和有關(guān)主管部門監(jiān)督檢查人員的行為

　　旅游監(jiān)督檢查的對(duì)象是旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員，其中，按照《旅游法》第一百一十一條的規(guī)定“旅游經(jīng)營(yíng)者，是指旅行社、景區(qū)以及為旅游者提供交通、住宿、餐飲、購(gòu)物、娛樂(lè)等服務(wù)的經(jīng)營(yíng)者”，而旅游從業(yè)人員，則包括導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)、司機(jī)等面對(duì)旅游者提供直接或間接服務(wù)的所有人員。從管理權(quán)限上看，上述經(jīng)營(yíng)者和從業(yè)人員分屬于不同部門管理，為此，實(shí)施旅游監(jiān)督檢查的主體就不局限于旅游主管部門，本法第八十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管、交通等執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)旅游經(jīng)營(yíng)行為實(shí)施監(jiān)督檢查”，因此，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，這些部門監(jiān)督檢查人員的行為均受本條規(guī)定的約束。

　　二、監(jiān)督檢查人員不得少于二人并應(yīng)當(dāng)出示合法證件

　　《行政處罰法》第三十七條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件”，目的是防止監(jiān)督檢查人員獨(dú)立執(zhí)法可能出現(xiàn)的濫用權(quán)力，以保證監(jiān)督檢查行為及其獲取證據(jù)的合法性。本法對(duì)此進(jìn)行了重申。需要說(shuō)明的是，不是行政機(jī)關(guān)所有人員都有監(jiān)督檢查權(quán)，此處的合法證件，是指地方政府法制部門或國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門頒發(fā)的行政執(zhí)法證件，行政機(jī)關(guān)工作人員的工作證不在此列;“二人以上”和“出示合法證件”必須同時(shí)具備，才符合本條規(guī)定的要求。

　　三、監(jiān)督檢查對(duì)象的拒絕檢查權(quán)

　　“監(jiān)督檢查人員不得少于二人，并應(yīng)當(dāng)出示合法證件”，是法律對(duì)行政監(jiān)督檢查人員在實(shí)施行政監(jiān)督檢查時(shí)的強(qiáng)制性規(guī)定。違反上述規(guī)定進(jìn)行檢查，法律賦予當(dāng)事人拒絕的權(quán)利，目的是防止行政機(jī)關(guān)及其工作人員亂作為可能給行政相對(duì)人帶來(lái)利益上的損害。雖然在《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》沒(méi)有這樣的規(guī)定，但許多單行法規(guī)在規(guī)范行政行為時(shí)有這樣的要求。《旅游法》對(duì)此做出規(guī)定，符合依法行政和法治政府建設(shè)的要求。事實(shí)上，監(jiān)督檢查機(jī)關(guān)及其工作人員的身份、工作程序、檢查內(nèi)容等的合法性，是監(jiān)督檢查對(duì)象接受監(jiān)督檢查的基本前提，從這個(gè)意義上講，依據(jù)本法第八十五條和依據(jù)《行政處罰法》等法律法規(guī)進(jìn)行的監(jiān)督檢查，如其不具備上述合法性，監(jiān)督檢查對(duì)象都有拒絕權(quán)。
 

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