我國旅游法第三章解讀

　　下面是我國旅游法的第三章解讀，一起來看看吧。

　　第三章 旅游規(guī)劃和促進

　　第十七條 國務(wù)院和縣級以上地方人民政府應(yīng)當將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。

　　國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設(shè)區(qū)的市和縣級人民政府，應(yīng)當按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的要求，組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃。對跨行政區(qū)域且適宜進行整體利用的旅游資源進行利用時，應(yīng)當由上級人民政府組織編制或由相關(guān)地方人民政府協(xié)商編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游產(chǎn)業(yè)定位和政府組織編制旅游發(fā)展規(guī)劃職責要求的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　旅游業(yè)經(jīng)過三十余年的發(fā)展，已經(jīng)成為國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)，也成為各地發(fā)展經(jīng)濟的引擎產(chǎn)業(yè)之一，有必要通過《旅游法》對旅游業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的定位作出法律確認。

　　經(jīng)過科學編制的旅游發(fā)展規(guī)劃可以對一個地區(qū)的旅游業(yè)發(fā)展做出全面的分析判斷，并提出未來的發(fā)展戰(zhàn)略和科學的實施舉措，保證旅游業(yè)健康、有序、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。進入21世紀以來，編制旅游規(guī)劃已經(jīng)成為國家、地方較為普遍的做法，規(guī)劃的類型包括旅游發(fā)展規(guī)劃、旅游區(qū)規(guī)劃和旅游項目規(guī)劃，規(guī)劃的周期有近期、中期和遠期等，逐步形成了較為完整的旅游規(guī)劃體系;同時，以《旅游資源分類、調(diào)查與評價》《旅游規(guī)劃通則》《旅游規(guī)劃設(shè)計單位資質(zhì)認定管理辦法》等為主的規(guī)劃標準體系也漸趨完善。

　　但實踐中，由于地位不明確，旅游發(fā)展規(guī)劃在與其他法定規(guī)劃銜接時存在一些問題;同時，一些旅游資源常�？缡锌h乃至省域，由于受地方保護等因素的影響，難免出現(xiàn)各自為政開發(fā)利用的情況，難以形成整體與集約化開發(fā)的局面，帶來了多方面的不利影響，需要通過立法予以解決。

　　【條文解讀】

　　一、將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中

　　國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是由政府制定的，統(tǒng)籌安排和指導全國或某一地區(qū)的社會、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等全面工作的總體綱要，是具有戰(zhàn)略意義的指導性文件。從“六五”開始，旅游業(yè)即已被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃(規(guī)劃)，旅游業(yè)在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位不斷提升、不斷明確。近年來，我國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，在保增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)方面發(fā)揮著越來越重要的作用，將旅游業(yè)發(fā)展納人國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)成為各地的普遍做法。

　　將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，其原因主要體現(xiàn)在三個方面：一是旅游業(yè)是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要組成部分，其在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中的地位日益凸顯，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是政府制定的涉及全局發(fā)展的指導性文件，旅游業(yè)發(fā)展在其中應(yīng)有明確地位;二是發(fā)展旅游的諸多職責，比如旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游公共服務(wù)的提供、旅游安全的統(tǒng)籌和保障等，均是政府職責，而國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容是政府在促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展方面的職能及導向，旅游業(yè)發(fā)展的基本保障不應(yīng)缺失;三是旅游業(yè)是綜合產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展牽涉諸多行業(yè)和部門，需要多部門協(xié)調(diào)，也需要多種產(chǎn)業(yè)政策的綜合運用，這些協(xié)調(diào)只有納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體布局才能真正得到落實。

　　二、確定政府是旅游發(fā)展規(guī)劃組織編制的主體

　　國家和各省、區(qū)、市編制旅游發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)是通行做法，需要在法律中予以確認。但到設(shè)區(qū)的市和縣級，做法并不一致，特別是有些地方?jīng)]有足夠豐富的旅游資源，旅游業(yè)發(fā)展需求有限，沒有編制旅游發(fā)展規(guī)劃的必要;旅游產(chǎn)業(yè)具有綜合性特征，編制旅游發(fā)展規(guī)劃，需要與一系列法定規(guī)劃相協(xié)調(diào)，在我國現(xiàn)行體制下，這種協(xié)調(diào)的任務(wù)通常由政府承擔。為此，本法將需要編制旅游發(fā)展規(guī)劃的范圍定位在“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及旅游資源豐富的設(shè)區(qū)的市和縣”。至于政府具體的組織方式，以及組織哪些部門編制，法律沒有做出具體規(guī)定，需要各級政府根據(jù)自身的實際情況確定。同時，按照現(xiàn)行的《旅游規(guī)劃通則》，旅游發(fā)展規(guī)劃分為近期發(fā)展規(guī)劃(3—5年)、中期發(fā)展規(guī)劃(5—10年)和遠期發(fā)展規(guī)劃(10一20年)，各地也可根據(jù)實際情況的變化對旅游發(fā)展規(guī)劃進行定期修編。

　　三、跨行政區(qū)域且適宜進行整體利用的旅游資源應(yīng)當編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃

　　跨行政區(qū)域且適宜進行整體利用的旅游資源，是指在地域上歸屬于兩個或兩個以上行政區(qū)域管轄，但在空間或歷史文化屬性上具有不可分割性，不能分割開發(fā)，或分割開發(fā)效益低于整體開發(fā)的資源。這類資源具有較強的整體性，分別開發(fā)不僅是對資源的浪費，也給旅游者的整體感受帶來負面影響。為此，本法對這類資源編制發(fā)展規(guī)劃做出特別規(guī)定，提出了需要編制統(tǒng)一的旅游發(fā)展規(guī)劃的要求。由于編制跨區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃涉及不同區(qū)域間的協(xié)調(diào)，《旅游法》規(guī)定，由所跨區(qū)域各人民政府協(xié)商組織編制或由其上級人民政府(共同的上級人民政府)組織編制，具體的編制主體，各地可視情況而定。

　　第十八條 旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當包括旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標。旅游資源保護和利用的要求和措施，以及旅游產(chǎn)品開發(fā)、旅游服務(wù)質(zhì)量提升、旅游文化建設(shè)、旅游形象宣傳和推廣、旅游基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的要求和促進措施等內(nèi)容。

　　根據(jù)旅游發(fā)展規(guī)劃，縣級以上地方人民政府可以編制重點旅游資源開發(fā)利用的專項規(guī)劃，對特定區(qū)域內(nèi)的旅游項目、設(shè)施和服務(wù)功能配套提出專門要求。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，以及根據(jù)旅游發(fā)展規(guī)劃可編制專項規(guī)劃的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　法定旅游發(fā)展規(guī)劃，就需要對其必備內(nèi)容作出明確規(guī)定，以達到規(guī)范的目的，更好地發(fā)揮其效用。本法在總結(jié)國務(wù)院和各地方編制旅游發(fā)展規(guī)劃實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對旅游發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容進行了詳細規(guī)定。同時，在立法過程中，有關(guān)方面也提出應(yīng)當通過編制旅游資源開發(fā)利用的專項規(guī)劃加強資源保護等意見和建議，本法也對這些內(nèi)容進行了必要的吸收。

　　【條文解讀】

　　一、旅游發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容

　　(一)旅游業(yè)發(fā)展的總體要求和發(fā)展目標

　　這是對國家或一個地區(qū)旅游業(yè)發(fā)展提出的戰(zhàn)略導向，包括旅游發(fā)展的指導思想、發(fā)展定位和發(fā)展目標。其中，發(fā)展定位主要包括總體定位、形象定位、產(chǎn)業(yè)定位及市場定位;發(fā)展目標主要指發(fā)展速度、質(zhì)量及具體指標，包括經(jīng)濟目標、社會目標、文化目標、環(huán)境目標，在有些地方還可以包括城鄉(xiāng)目標、產(chǎn)業(yè)的分項目標等。

　　(二)旅游資源保護和利用的要求和措施

　　旅游資源的保護是旅游活動順利進行、旅游資源永續(xù)利用的根本保證。旅游發(fā)展規(guī)劃中對旅游資源保護和利用的要求和措施，需要特別強調(diào)通過規(guī)劃予以協(xié)調(diào)，對旅游資源利用的全過程進行保護，主要包括對依法保護和合理利用提出具體的措施和要求，對保護和利用規(guī)劃科學銜接提出要求，合理劃定禁止開發(fā)、適度開發(fā)、適宜開發(fā)區(qū)域，對不同資源的利用方式和強度做出規(guī)范，建立保護和利用的效果評估機制等。

　　(三)旅游產(chǎn)品開發(fā)

　　旅游產(chǎn)品是旅游經(jīng)營者通過開發(fā)、利用旅游資源提供給旅游者的旅游吸引物與服務(wù)的組合。按屬性劃分，旅游產(chǎn)品包括觀光產(chǎn)品、度假產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品，紅色旅游、工業(yè)旅游、會展旅游、鄉(xiāng)村旅游等專項產(chǎn)品，隨著旅游新業(yè)態(tài)的發(fā)展，還會不斷涌現(xiàn)新的產(chǎn)品。旅游發(fā)展規(guī)劃中的旅游產(chǎn)品開發(fā)是對供給提出的要求，其核心是將旅游吸引物與服務(wù)進行組合，將吃、住、行、游、購、娛各要素進行組合，是在旅游資源條件和旅游市場調(diào)查、旅游產(chǎn)品現(xiàn)狀分析與問題總結(jié)的基礎(chǔ)上，對市場潛在旅游產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)、類型、項目等發(fā)展目標及其實施戰(zhàn)略和措施所進行的規(guī)劃，包括產(chǎn)品結(jié)構(gòu)規(guī)劃、產(chǎn)品系列化規(guī)劃和產(chǎn)品生命周期規(guī)劃等。

　　(四)旅游服務(wù)質(zhì)量提升

　　旅游服務(wù)質(zhì)量是旅游業(yè)發(fā)展品質(zhì)的集中表現(xiàn)，是提升旅游競爭力的重要方面。按照國家旅游局《旅游服務(wù)質(zhì)量提升計劃》，完善提升旅游服務(wù)質(zhì)量體系主要包括提升旅游目的地質(zhì)量、提升旅游企業(yè)服務(wù)質(zhì)量、提升旅游行業(yè)自律水平、提升國民旅游素質(zhì)等;提升旅游服務(wù)質(zhì)量工程主要包括旅游品牌創(chuàng)建工程、旅游標準化示范工程、旅游人才培訓工程、旅游服務(wù)質(zhì)量評價工程、旅游信息化工程、導游服務(wù)質(zhì)量提升工程等。

　　(五)旅游文化建設(shè)

　　旅游文化，是指旅游的文化性，即以吃、住、行、游、購、娛六大要素為依托，以其中的內(nèi)在文化價值為依據(jù)，在旅游活動過程中體現(xiàn)出的觀念形態(tài)及其外在表現(xiàn)的總和。旅游發(fā)展規(guī)劃對旅游文化建設(shè)提出要求，主要是結(jié)合本地實際，在保護和不改變文化原真性的前提下，打造能夠體現(xiàn)本地文化特色、符合社會主義價值觀的旅游產(chǎn)品、旅游商品，形成旅游文化品牌等，實現(xiàn)對文化的深入挖掘和有效利用，弘揚和傳播符合社會主義核心價值觀的優(yōu)秀文化。

　　(六)旅游形象推廣

　　旅游形象，是指旅游目的地在市場上展示的整體旅游面貌，強有力的旅游形象推廣對形成市場競爭力意義重大。旅游發(fā)展規(guī)劃中需要確定的旅游形象推廣內(nèi)容主要有：統(tǒng)一的旅游形象，對資金保障、推廣方式、推廣目標和績效評估等提出的要求，以及針對目標市場，區(qū)分重點市場、新興市場、潛在市場確定的營銷策略等。重點旅游項目的形象推廣，也可納人旅游發(fā)展規(guī)劃，其核心是策劃，重點是確定形象標志、明確資金來源、創(chuàng)新營銷方式等。

　　(七)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

　　旅游基礎(chǔ)設(shè)施，是指為適應(yīng)旅游者在旅行游覽中的需要和旅游經(jīng)營者從事旅游經(jīng)營必要的基礎(chǔ)保障而建設(shè)的各項設(shè)施的總稱，是旅游業(yè)存在與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，包括旅游飯店(賓館)、旅游交通、旅游運輸工具、供水、供電、供氣，以及各種文化娛樂、體育、療養(yǎng)等旅游休閑場所、設(shè)施與設(shè)備。旅游發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)明確旅游基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)量和質(zhì)量需求、布局安排等。

　　(八)旅游公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)

　　旅游公共服務(wù)，是指由政府或其他社會組織提供的，以滿足旅游者共同需求為核心，不以營利為目的，具有明顯公共性的產(chǎn)品和服務(wù)的總稱。旅游公共服務(wù)設(shè)施是為旅游者提供便利的重要方面，主要包括旅游信息網(wǎng)、旅游咨詢服務(wù)中心、移動旅游信息服務(wù)、旅游集散中心、觀光巴士、自駕車服務(wù)配套、公廁、無障礙旅游保障、標識、旅游安全救援系統(tǒng)、旅游投訴處理系統(tǒng)等。旅游發(fā)展規(guī)劃中應(yīng)明確其布局及安排等。

　　(九)旅游促進措施

　　旅游促進措施，包括資金促進、建設(shè)布局促進、要素配套促進、市場統(tǒng)籌促進、信息化促進、人才支撐促進等，方式主要是制定政策、完善體制機制等，都需要在旅游發(fā)展規(guī)劃中明確和細化。

　　二、重點旅游資源開發(fā)利用的專項規(guī)劃

　　重點旅游資源的開發(fā)利用，往往體量大、投人大、牽涉部門和產(chǎn)業(yè)多，在資源保護等方面的綜合性要求較高，與當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展密切相關(guān)。考慮到這類資源開發(fā)利用的特殊重要性，《旅游法》規(guī)定，對重點旅游資源，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)旅游發(fā)展規(guī)劃編制旅游專項規(guī)劃。專項規(guī)劃的作用在于提出旅游發(fā)展的特殊要求，以供有關(guān)部門在編制與實施其他建設(shè)規(guī)劃時有所遵循。

　　通過本法第十七條和第十八條的規(guī)定，形成了旅游發(fā)展規(guī)劃、跨區(qū)域旅游規(guī)劃和旅游專項規(guī)劃組成的旅游規(guī)劃體系。

　　第十九 條旅游發(fā)展規(guī)劃應(yīng)當與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃以及其他自然資源和文物等人文資源的保護和利用規(guī)劃相銜接。

　　【條文主旨】

　　本條是關(guān)于旅游發(fā)展規(guī)劃與其他法定規(guī)劃相銜接的規(guī)定。

　　【立法背景】

　　本法確立了旅游發(fā)展規(guī)劃法定地位，相應(yīng)地就需要對這一規(guī)劃與其他法定規(guī)劃的關(guān)系處理做出規(guī)定，以避免編制和執(zhí)行過程中相互沖突。

　　【條文解讀】

　　一、“相銜接”的含義

　　“相銜接”即是對工作的要求，也是對目標的描述，即要通過協(xié)調(diào)達到銜接的目的。因為都是法定規(guī)劃，且都由政府主導編制，故政府在組織編制和批準包括旅游發(fā)展規(guī)劃的各類法定規(guī)劃時，應(yīng)從土地、城鎮(zhèn)空間、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境、自然及文物資源、交通等多個方面進行協(xié)調(diào)平衡，特別是要處理好建設(shè)落地等內(nèi)容，確保同是政府編制和批準的各規(guī)劃間沒有矛盾，彼此協(xié)調(diào)，相互促進，有效執(zhí)行。

　　二、旅游發(fā)展規(guī)劃與其他法定規(guī)劃的銜接內(nèi)容

　　(一)與土地利用總體規(guī)劃的銜接

　　土地利用總體規(guī)劃屬于宏觀土地利用規(guī)劃，是各級人民政府依法組織對轄區(qū)內(nèi)全部土地的利用以及土地開發(fā)、整治、保護所作的綜合部署和統(tǒng)籌安排。作為指導土地管理的綱領(lǐng)性文件，土地利用總體規(guī)劃是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與旅游發(fā)展規(guī)劃的重要依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃將土地用途劃分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，其中，農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。旅游發(fā)展規(guī)劃與之銜接，主要體現(xiàn)在規(guī)劃原則的銜接、土地用途及建設(shè)用地總量的銜接等。這種銜接主要包括：土地利用總體規(guī)劃要適當增加旅游業(yè)發(fā)展用地;將涵養(yǎng)風景、適宜進行旅游利用的土地，應(yīng)當盡量劃定為旅游用地;旅游發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)當根據(jù)土地利用總體規(guī)劃合理確定旅游發(fā)展的目標和措施。

　　(二)與城鄉(xiāng)規(guī)劃的銜接

　　城鄉(xiāng)規(guī)劃是以促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展為根本任務(wù)、促進土地科學使用為基礎(chǔ)、促進人居環(huán)境根本改善為目的，涵蓋城鄉(xiāng)居民點的空間布局規(guī)劃。具體包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。其中，城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的內(nèi)容包括城市、鎮(zhèn)的發(fā)展布局，功能分區(qū)，用地布局，綜合交通體系，禁止、限制和適宜建設(shè)的地域范圍，各類專項規(guī)劃等;規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和用地、水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，是城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容。鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃的內(nèi)容包括規(guī)劃區(qū)范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養(yǎng)殖場所等農(nóng)村生產(chǎn)、生活服務(wù)設(shè)施、公益事業(yè)等各項建設(shè)的用地布局、建設(shè)要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產(chǎn)保護、防災(zāi)減災(zāi)等的具體安排，以及本行政區(qū)域內(nèi)的村莊發(fā)展布局。旅游發(fā)展規(guī)劃與之銜接，就是要將促進旅游業(yè)發(fā)展作為城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標之一，科學確定旅游功能分區(qū)、用地布局，合理配給和提供旅游基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、建設(shè)旅游景觀設(shè)施等，逐步完善城鄉(xiāng)的“游憩”功能。這一銜接具體體現(xiàn)在旅游業(yè)空間發(fā)展格局與區(qū)域城鎮(zhèn)體系空間及產(chǎn)業(yè)布局的銜接、旅游城鎮(zhèn)及景區(qū)與區(qū)域交通格局的銜接、特定旅游區(qū)域與區(qū)域建設(shè)布局的銜接、重點旅游項目的落地銜接等方面。

　　(三)與環(huán)境保護規(guī)劃的銜接

　　環(huán)境保護規(guī)劃是指為解決現(xiàn)實的或潛在的環(huán)境問題，協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系，保障經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，防止人類生存環(huán)境遭受非科學和非理性開發(fā)而編制的規(guī)劃。旅游發(fā)展規(guī)劃與其銜接，主要體現(xiàn)在其內(nèi)容，特別是旅游項目和設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)要體現(xiàn)有關(guān)法律法規(guī)關(guān)于環(huán)境保護的要求，不違反有關(guān)環(huán)境保護的禁止性規(guī)定。

　　(四)與其他自然資源、文物等保護和利用規(guī)劃的銜接

　　除上述規(guī)劃外，目前，我國關(guān)于自然資源、文物保護和利用的規(guī)劃主要還有主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃、風景名勝區(qū)規(guī)劃、林地濕地草原森林公園保護利用規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護規(guī)劃等。與這些規(guī)劃的銜接原則可以歸納為：不違反禁止性規(guī)定，通過對資源合法、合理的利用，發(fā)揮其最大效用，實現(xiàn)各產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展，促進經(jīng)濟、環(huán)境、社會、文化效益和諧統(tǒng)一。有適度的前瞻性，同時，應(yīng)特別注重解決現(xiàn)實中存在的突出問題，接，避免低水平重復(fù)建設(shè)、浪費資源、破壞資源等問題的發(fā)生。
 

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