旅游法第一章解讀
《中華人民共和國旅游法》第一章解讀
第一章 總 則
第一條 為保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益。規(guī)范旅游市場秩序，保護和合理利用旅游資源，促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，制定本法。
【條文主旨】
本條是關(guān)于旅游法立法目的的規(guī)定。
【立法背景】
改革開放以來，我國旅游業(yè)快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，產(chǎn)業(yè)體系日趨完善。當前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化快速發(fā)展時期，日益增長的大眾化、多樣化消費需求為旅游業(yè)發(fā)展提供了新的機遇。目前，全國星級飯店總數(shù)達1.4萬家，其中，外商投資的星級飯店共有470家，四星級以上299家;旅行社達2.5萬家;各類旅游景區(qū)景點達2萬多家，其中，5A級旅游景區(qū)153家;全國旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1350萬，帶動相關(guān)行業(yè)就業(yè)超過8000萬;休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游在全國9萬個村鎮(zhèn)開展，農(nóng)家樂達155萬家，2800萬農(nóng)民從中受益。國內(nèi)旅游人數(shù)超過26億人次，接待入境旅游超過1.35億人次，公民出境旅游超過7000萬人次，國內(nèi)旅游市場規(guī)模居世界第一位，接待入境旅游人數(shù)和公民出境旅游消費居全球第三位;148個國家和地區(qū)成為中國公民出境旅游目的地。預(yù)計到2015年，旅游業(yè)增加值占全國GDP的比重將提高到4.5%，占服務(wù)業(yè)增加值的比重將達到12%，每年可新增旅游直接就業(yè)50萬人左右，旅游業(yè)對于保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的積極作用將越來越明顯。近年來，國家高度重視旅游業(yè)發(fā)展�！秶鴦�(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》提出了把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的目標，將發(fā)展旅游業(yè)作為推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，豐富人民群眾精神文化生活，促進社會和諧進步的重要舉措。隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長、居民收入和生活水平的不斷提高、全面建設(shè)小康社會的步伐加快，人民群眾對旅游及與之相關(guān)的精神文化需求不斷增長，對旅游業(yè)發(fā)展提出了更多希望、更高要求;同時，我國旅游業(yè)的發(fā)展還存在服務(wù)質(zhì)量不高、資源保護不力、產(chǎn)品不夠豐富以及市場不規(guī)范等突出問題，社會各方面迫切希望制定旅游法，全國人大代表也多次提出這方面的議案、建議。目前，我國對旅游活動的規(guī)范主要是國務(wù)院制定的一些行政法規(guī)、各省(區(qū)、市)制定的地方性法規(guī)以及有關(guān)部門和地方政府制定的規(guī)章、規(guī)范性文件等�？傮w看，法律層級不高，權(quán)威性不夠，系統(tǒng)性不強，一些基本民事制度和規(guī)范欠缺，難以適應(yīng)當前旅游業(yè)快速發(fā)展的需要。制定旅游法，提升法律層級，增強法律規(guī)范的權(quán)威性、系統(tǒng)性，對完善我國旅游法律制度、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展意義重大。
【條文解讀】
立法目的，是指制定法律所要達到的目標。立法目的作為法律存在之原因貫穿于法律條文始終，并指引法律的適用，一部法律中每一具體條款都應(yīng)當圍繞該法律的立法目的展開，并為實現(xiàn)立法目的服務(wù)。本條根據(jù)我國旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀和目標，總結(jié)旅游業(yè)發(fā)展的實踐經(jīng)驗和存在的突出問題，確定了以下立法目的：
一、保障旅游者和旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益，規(guī)范旅游市場秩序
目前，我國旅游市場的經(jīng)營規(guī)則還不健全，競爭秩序還不夠規(guī)范，旅游者的合法權(quán)益受到損害的情況時有發(fā)生，特別是“零負團費”經(jīng)營模式引發(fā)的惡意低價競爭、強迫購物、欺客宰客等問題屢禁不止，產(chǎn)生的惡劣影響在社會上引起很大反響，迫切需要順應(yīng)人民群眾過上更加美好生活的新期待，通過立法明確旅游行業(yè)的經(jīng)營規(guī)范，切實維護旅游者的合法權(quán)益，創(chuàng)造旅游業(yè)發(fā)展的良好法制環(huán)境。“零負團費”等破壞旅游市場經(jīng)營秩序的行為，不僅損害了旅游者的合法權(quán)益，也給旅游經(jīng)營者的正當經(jīng)營行為帶來嚴重沖擊，在旅游業(yè)內(nèi)甚至出現(xiàn)了“守法者吃虧，違法者生意興隆”的錯誤認識，為實現(xiàn)旅游業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展，也亟須通過規(guī)范旅游市場經(jīng)營秩序來維護旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益。
二、保護和合理利用旅游資源
旅游業(yè)的發(fā)展，很大程度上依賴于自然資源和人文資源，旅游資源的開發(fā)利用是把這些資源建設(shè)成可供人游覽、參觀、療養(yǎng)、娛樂的風景區(qū)或旅游地。旅游資源是旅游者進行旅游活動的基礎(chǔ)和前提條件，一些自然景觀、文物古跡一旦被破壞，便無法再生，從某種意義上說，旅游資源具有不可替代性。因此，保護資源是旅游開發(fā)利用的前提，合理利用是實現(xiàn)資源保護的有效途徑。近年來，一些地方旅游項目存在盲目建設(shè)、過度開發(fā)、忽視資源的自然價值和人文內(nèi)涵等問題，破壞了旅游資源的區(qū)域整體性、文化代表性、地域特殊性，影響到旅游資源的永續(xù)利用和旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。對此，本法強調(diào)在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源，實現(xiàn)保護和合理利用旅游資源的有機統(tǒng)一。
三、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展
旅游業(yè)涉及的領(lǐng)域廣、產(chǎn)業(yè)帶動力強、創(chuàng)造就業(yè)多、資源消耗低、綜合效益好。發(fā)展旅游業(yè)，可以有效拉動居民消費和社會投資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大勞動就業(yè)，增加居民收入，推動科學發(fā)展，促進社會和諧。制定旅游法，是促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動作用的需要。
第二條 在中華人民共和國境內(nèi)的和在中華人民共和國境內(nèi)組織到境外的游覽、度假、休閑等形式的旅游活動以及為旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營活動，適用本法。
【條文主旨】
本條是關(guān)于旅游法適用范圍的規(guī)定。
【立法背景】
法律的適用范圍，也稱法律的效力范圍，包括法律適用的地域范圍，又稱法律的空間效力;法律適用的主體、行為范圍，即法律對什么人和什么行為適用。本條旨在通過具體闡述以明確旅游法的適用范圍。
【條文解讀】
一、本法適用的地域范圍
本條對旅游法適用的地域范圍作出了明確表述。旅游法作為國內(nèi)法，其效力僅限于我國境內(nèi)的旅游活動和旅游經(jīng)營活動。一是在我國境內(nèi)的旅游活動，主要包括我國公民在境內(nèi)的旅游活動和外國旅游者的入境旅游活動;二是在我國境內(nèi)，通過旅行社等經(jīng)營者組織的，由我國境內(nèi)赴境外的團隊旅游活動，即旅行社組織的出境旅游活動的全程，包括對派出領(lǐng)隊的管理、對境外導游和旅游者活動的監(jiān)督、勸阻、旅游活動的內(nèi)容安排都適用本法。對于個人出境旅游活動，則主要適用《中華人民共和國出境入境管理法》等相關(guān)法律。需要指出的是，旅游者在境外旅游活動應(yīng)當遵守相關(guān)國家或地區(qū)的法律，同時，按照屬人管轄原則，本法對中國公民在境外的一些旅游活動及行為也提出了要遵守我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，旅游者也應(yīng)當遵守。對于出境和入境的含義，《出境入境管理法》第八十九條作出了具體規(guī)定，即：出境，是指由中國內(nèi)地前往其他國家或者地區(qū)，由中國內(nèi)地前往香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)，由中國大陸前往臺灣地區(qū);入境，是指由其他國家或者地區(qū)進入中國內(nèi)地，由香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)進人中國內(nèi)地，由臺灣地區(qū)進入中國大陸。
二、本法適用的主體行為范圍
根據(jù)本條規(guī)定，旅游法規(guī)范和調(diào)整的對象主要包括兩類：一類是從事游覽、度假、休閑等形式的旅游活動;一類是為這些旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的經(jīng)營活動。從主體范圍來說，本條未對本法的適用主體作出具體限定，因此凡從事上述活動的單位和個人都應(yīng)遵守本法。對于行為范圍，除了觀光、休閑、度假等有特定目的的旅游活動和經(jīng)營行為外，由于旅游涉及面廣，包含了吃、住、行、游、購、娛各個環(huán)節(jié)，本法規(guī)定，旅游活動提供相關(guān)服務(wù)的其他行業(yè)的經(jīng)營行為也納入本法調(diào)整范圍。雖然上述適用范圍較寬，但在旅游經(jīng)營行為和旅游服務(wù)合同的適用方面更側(cè)重于對招徠、組織、接待等組織旅游活動的行為進行規(guī)范。這樣規(guī)定主要是考慮到目前我國旅游市場不正當競爭問題較為嚴重，特別是“零負團費”、強迫購物等嚴重損害旅游者權(quán)益等問題也主要出現(xiàn)在組織團隊旅游活動中，因此本法對此作出了更具針對性的規(guī)定。對于個體旅游者參加的自助游、自駕游等旅游活動，其相關(guān)法律關(guān)系可通過消費者權(quán)益保護法、合同法、侵權(quán)責任法等相關(guān)民事法律進行調(diào)整，同時本法對旅游者權(quán)利義務(wù)和旅游者安全保障的規(guī)定也適用個體旅游者在旅游活動中的相關(guān)法律關(guān)系。
此外，需要說明的是，本法對什么是旅游未作界定。主要考慮是：旅游的形式多樣，各方面對如何定義難以形成比較一致的意見。世界各國立法對于旅游也沒有準確的定義，只有世界旅游組織對旅游者作出定義，但由于其屬于統(tǒng)計科學范疇，與普通公眾對旅游的認知和理解有一定差距，直接將其作為旅游的定義而體現(xiàn)在法律中不太適合。
第三條 國家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)，依法保護旅游者在旅游活動中的權(quán)利。
【條文主旨】
本條是關(guān)于對國家發(fā)展旅游事業(yè)，完善旅游公共服務(wù)的職責要求和保護旅游者權(quán)利的規(guī)定。
【立法背景】
近年來，國家高度重視旅游業(yè)的發(fā)展，提出要把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。2009年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》對旅游業(yè)的發(fā)展目標提出了明確要求：到2015年，旅游市場規(guī)模進一步擴大，國內(nèi)旅游人數(shù)達33億人次，年均增長10%;入境過夜游客人數(shù)達9000萬人次，年均增長8%;出境旅游人數(shù)達8300萬人次，年均增長9%。旅游消費穩(wěn)步增長，城鄉(xiāng)居民年均出游超過2次，旅游消費相當于居民消費總量的10%。經(jīng)濟社會效益更加明顯，旅游業(yè)總收入年均增長12%以上，旅游業(yè)增加值占全國GDP的比重提高到4.5%，占服務(wù)業(yè)增加值的比重達到12%。每年新增旅游就業(yè)50萬人。旅游服務(wù)質(zhì)量明顯提高，市場秩序明顯好轉(zhuǎn)，可持續(xù)發(fā)展能力明顯增強，力爭到2020年我國旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模、質(zhì)量、效益基本達到世界旅游強國水平。為實現(xiàn)上述目標，滿足人民群眾日益增長的旅游需求，需要國家將旅游業(yè)擺在更加突出的位置，提升其戰(zhàn)略地位，從加大政策支持、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提高財政投入水平和完善公共服務(wù)等方面進一步促進旅游業(yè)的發(fā)展。
【條文解讀】
一、國家發(fā)展旅游事業(yè)
隨著收入水平的提高，旅游將成為城鄉(xiāng)居民生活的基本內(nèi)容和主要的消費需求，同時也對旅游業(yè)的發(fā)展提出了更高要求。近年來，國家就加快旅游業(yè)發(fā)展做出了一系列重大部署，出臺了一系列支持政策，推動了我國旅游業(yè)快速發(fā)展：一是將發(fā)展旅游業(yè)納入國家戰(zhàn)略體系。為把發(fā)展旅游業(yè)作為促進我國經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的戰(zhàn)略舉措之一，國務(wù)院于2001年和2009年先后出臺了《國務(wù)院關(guān)于加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》和《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》，提出要把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。同時，發(fā)展旅游業(yè)也被納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》把旅游業(yè)確立為服務(wù)業(yè)發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)，將加快發(fā)展旅游業(yè)作為促進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要措施，并列出專門段落進行部署。二是優(yōu)化旅游業(yè)發(fā)展環(huán)境。近年來，中央財政不斷加大對旅游業(yè)的投入，用于旅游宣傳促銷、旅游景區(qū)服務(wù)設(shè)施開發(fā)補助和支持中西部地區(qū)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在不斷加大財政支持力度的同時，國家也出臺了促進旅游發(fā)展的制度安排，如通過實行長假制度和落實職工帶薪休假制度，促進居民旅游休閑消費，并加大了對旅游企業(yè)的支持力度。這些政策和措施，極大的推動了我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，但也應(yīng)當看到，目前旅游產(chǎn)品供給和需求的結(jié)構(gòu)性矛盾在旅游業(yè)發(fā)展的過程中依然突出，觀光旅游熱點產(chǎn)品仍集中在少數(shù)知名旅游景區(qū)，新的旅游景區(qū)開發(fā)建設(shè)還有待進一步加強;休閑度假產(chǎn)品仍處于發(fā)展的初級階段，數(shù)量和質(zhì)量與人民群眾急劇上升的需求存在較大差距;中西部部分旅游目的地交通不便、可進進入性差的問題依然突出;旅游安全保障體系還不健全。為早日把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，需要國家承擔更多的責任，將旅游業(yè)放在國家整體戰(zhàn)略和國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體布局中更加積極地予以支持，充分發(fā)揮旅游業(yè)在促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大內(nèi)需等方面的積極作用。對此，本條也對國家在發(fā)展旅游業(yè)方面的職責提出了原則要求。各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當按照本法的要求，大力提升旅游產(chǎn)品的供給能力，加快完善以交通、旅游配套服務(wù)設(shè)施為重點的旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強旅游市場監(jiān)管，提高旅游業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。
二、國家完善旅游公共服務(wù)
我國旅游業(yè)已進入向大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，旅游者更加注重旅游的品質(zhì)和安全，特別是近年來興起的自助游、自駕游等新興旅游方式，其自主、靈活的特點對目的地信息服務(wù)、交通便捷服務(wù)、安全保障服務(wù)等旅游公共服務(wù)的需求更加強烈、要求更高。完善旅游公共服務(wù)已經(jīng)成為適應(yīng)旅游業(yè)發(fā)展新形勢的必然選擇，這也要求國家應(yīng)進一步健全和完善旅游公共服務(wù)體系。目前，我國旅游業(yè)正處在由低層次的單一事業(yè)向綜合事業(yè)的發(fā)展過程中，政府提供的旅游公共服務(wù)正在逐步加強和完善中。按照國家旅游局《關(guān)于進一步做好旅游公共服務(wù)工作的意見》，旅游公共服務(wù)包括五大體系，即旅游信息咨詢服務(wù)體系、旅游安全保障服務(wù)體系、旅游交通便捷服務(wù)體系、旅游便民惠民服務(wù)體系、旅游行政服務(wù)體系。根據(jù)世界旅游業(yè)發(fā)達國家的經(jīng)驗，政府提供的旅游公共服務(wù)最終會向普遍的社會公共福利方向發(fā)展。本法在第三章“旅游規(guī)劃和促進”中，也對國家提供旅游公共服務(wù)提出了一系列具體要求，是對本條規(guī)定的具體細化。
三、國家依法保護旅游者在旅游活動中的權(quán)利
旅游者權(quán)益的保護，是衡量一個地區(qū)或國家旅游業(yè)發(fā)展水平的標志。隨著我國旅游業(yè)的快速發(fā)展，旅游市場暴露出的問題也呈上升趨勢，其中發(fā)生頻率最高、社會反映最為強烈的就是“零負團費”、強迫購物等嚴重侵害旅游者合法權(quán)益的問題，這在很大程度上也制約了我國旅游業(yè)的發(fā)展。針對這些問題，旅游法確立了以人為本，突出保護旅游者合法權(quán)益的宗旨，并始終貫穿于本法之中。除本條對依法保護旅游者在旅游活動中的權(quán)利作出原則規(guī)定外，本法第一條的立法目的就將保障旅游者的合法權(quán)益放在首要位置，還專設(shè)了“旅游者”一章，明確了旅游者對旅游產(chǎn)品和服務(wù)的自主選擇權(quán)、拒絕交易權(quán)、知情權(quán)及請求救助和保護權(quán)等基本權(quán)利，在規(guī)范旅游經(jīng)營行為方面著重對“零負團費”的治理、旅行社和導游行為作出規(guī)范，通過對旅游合同明確各方當事人的權(quán)利義務(wù)，同時在加強旅游安全保障工作、糾紛投訴受理機制等方面都體現(xiàn)了保護旅游者合法權(quán)益這一宗旨。各級人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當建立和完善相關(guān)制度，通過完善旅游公共服務(wù)、加強旅游市場監(jiān)管、推動旅游誠信體系建設(shè)、強化旅游安全管理等方面切實做到保護旅游者的合法權(quán)利。
第四條 旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當遵循社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源。利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當體現(xiàn)公益性質(zhì)。
【條文主旨】
本條是關(guān)于發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當遵循的原則的規(guī)定。
【立法背景】
旅游業(yè)資源消耗低、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)多、帶動作用大。從我國旅游業(yè)的發(fā)展過程看，其對經(jīng)濟拉動作用十分突出：一是拉動了經(jīng)濟增長。1978年到2010年，國際旅游外匯收入增長173倍，年均增速17.5%;1994年到2010年，國內(nèi)旅游收入增長11.3倍，年均增速16.4%。“十一五”時期，旅游業(yè)接待總量93.68億人次，旅游總收入6.01萬億元，旅游總收人年均增長15.3%。據(jù)測算，目前我國旅游業(yè)增加值已占到GDP的4%以上，與旅游相關(guān)的行業(yè)超過110個，旅游業(yè)發(fā)展帶動了社會投資，促進了相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，旅游業(yè)對住宿業(yè)的貢獻率超過90%，對民航和鐵路客運業(yè)的貢獻率超過80%。二是促進了社會消費。2012年，我國居民國內(nèi)旅游消費達到2.3萬億元，占社會消費品零售總額的比例突破了10%。同時，旅游業(yè)對社會效益、生態(tài)效益的綜合帶動作用也十分明顯：一是促進了社會就業(yè)。“十一五”時期新增旅游直接就業(yè)約300萬人，帶動間接就業(yè)約1700萬人。目前，我國旅游直接從業(yè)人數(shù)超過1350萬人，與旅游相關(guān)的就業(yè)人數(shù)約8000萬人。二是促進了社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有5.3萬個村莊開展鄉(xiāng)村旅游，農(nóng)家樂超過150萬家，帶動1500萬農(nóng)民受益。2010年鄉(xiāng)村旅游接待游客超過4億人次，旅游收入達1200多億元。三是促進了先進文化傳播。旅游業(yè)發(fā)展促進了中華傳統(tǒng)文化的保護和傳承，一些地方開展的紅色旅游已經(jīng)成為國民接受愛國主義教育和革命傳統(tǒng)教育的大課堂。四是促進了生態(tài)文明建設(shè)。旅游增強了人民群眾生態(tài)保護意識，生態(tài)旅游、低碳旅游正在成為旅游消費者的自覺行為。一些荒山、荒地、荒坡、沙漠、鹽堿地、資源枯竭礦山等通過發(fā)展
旅游業(yè)得到綜合利用。五是為國家對外交往作出了貢獻。作為我國與世界各國交流的重要橋梁和紐帶，增進了中國人民與世界各國人民的相互了解，促進了我國與其他國家的政治互信和經(jīng)濟共贏。經(jīng)過多年發(fā)展，我國旅游業(yè)的總體規(guī)模已經(jīng)不小，關(guān)鍵是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效益、節(jié)約資源、保護環(huán)境，要走質(zhì)量型、效益型的旅游發(fā)展之路。
【條文解讀】
一、旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當遵循社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則
經(jīng)過30多年發(fā)展，我國旅游業(yè)從小到大、由弱到強，實現(xiàn)了歷史性跨越，成為國民經(jīng)濟的重要產(chǎn)業(yè)。“十一五”時期，我國國內(nèi)旅游、入境旅游、出境旅游三大市場全面繁榮，成為世界第三大入境旅游接待國和出境旅游消費國，并形成全球最大的國內(nèi)旅游市場，旅游業(yè)已進入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段。“十二五”時期，我國將以科學發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線，更加注重擴大內(nèi)需特別是消費需求，更加注重保障和改善民生，更加注重服務(wù)業(yè)發(fā)展，更加注重生態(tài)環(huán)境保護。旅游業(yè)作為擴大消費需求的重要領(lǐng)域，作為發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要內(nèi)容，作為建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的重要產(chǎn)業(yè)，將在這些重大的戰(zhàn)略性調(diào)整中，進一步凸顯自身的優(yōu)勢與地位。應(yīng)當看到，在當前和今后一段時期，是我國旅游業(yè)的黃金發(fā)展期和轉(zhuǎn)型升級期，也將面臨更多的機遇和挑戰(zhàn)，在加快發(fā)展的同時，必須按照科學發(fā)展觀的要求，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面提升旅游業(yè)的發(fā)展質(zhì)量和水平，把旅游業(yè)培育成國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。為促進旅游業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，充分發(fā)揮旅游業(yè)對經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合推動作用，本條專門對旅游業(yè)發(fā)展的原則作出了規(guī)定，即旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當遵循社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。
二、國家鼓勵各類市場主體在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源
旅游資源開發(fā)與保護的問題在審議過程中一直備受關(guān)注。從目前旅游資源利用的實際情況看，一部分地區(qū)存在重開發(fā)、輕保護，重硬件、輕軟件等問題，景點低水平重復建設(shè)現(xiàn)象較多，一些地方熱衷于拆舊建新，自然、歷史文化遺產(chǎn)遭到破壞，生態(tài)環(huán)境保護不容樂觀。對此，本條對各類市場主體提出了在有效保護旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源的`要求，目的是引導各類市場主體在遵守法律法規(guī)的前提下，更多地參與到旅游發(fā)展中來，承擔應(yīng)有的社會責任。本法還在旅游發(fā)展規(guī)劃、景區(qū)開放條件等方面對保護旅游資源作出了相應(yīng)的規(guī)定，如要求旅游發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容中應(yīng)當包含旅游資源保護和利用的要求和措施;對自然資源和文物等人文資源進行旅游利用，必須嚴格遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，符合資源、生態(tài)保護和文物安全的要求，維護資源的區(qū)域整體性、文化代表性和地域特殊性;將環(huán)境保護設(shè)施和生態(tài)保護措施作為景區(qū)開放的必要條件。此外，目前我國已經(jīng)制定了土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法、文物保護法、環(huán)境保護法、森林法、草原法、風景名勝區(qū)管理條例、自然保護區(qū)條例等20多部法律和法規(guī)，對自然、人文的資源保護分別作出了詳細、具體的規(guī)定，各類主體在旅游活動中也應(yīng)當遵守這些法律法規(guī)，履行相應(yīng)的保護義務(wù)。
三、利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當體現(xiàn)公益性質(zhì)
按照社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當更多地考慮社會效益，這是旅游業(yè)發(fā)展到現(xiàn)階段的必然要求。但目前一些地方的旅游發(fā)展仍停留在“門票經(jīng)濟”階段，人民群眾對一些利用公共資源建設(shè)的景區(qū)隨意漲價等問題反應(yīng)強烈。對此，本條也對利用公共資源建設(shè)的游覽場所應(yīng)當體現(xiàn)公益性質(zhì)作出了原則要求。同時，本法相關(guān)條文也根據(jù)這一要求作出了更加具體的規(guī)定，如本法第十一條中規(guī)定，殘疾人、老年人、未成年人等旅游者可依照法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定享受便利和優(yōu)惠;第四十三條和第四十四條對景區(qū)門票及另行收費項目的價格管理作出了具體規(guī)范，并對公益性的城市公園、博物館、紀念館等，應(yīng)當逐步免費開放提出了要求。
第五條 國家倡導健康、文明、環(huán)保的旅游方式。支持和鼓勵各類社會機構(gòu)開展旅游公益宣傳，對促進旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵。
【條文主旨】
本條是關(guān)于國家支持社會參與旅游業(yè)發(fā)展的規(guī)定。
【立法背景】
在旅游日益成為廣大人民群眾一種生活方式的今天，發(fā)展旅游不僅是政府、有關(guān)部門和旅游行業(yè)自身的職責，更需要全社會的共同參與。
【條文解讀】
旅游業(yè)成為更高層次、有多種目標的廣義事業(yè)后，國家就要從社會效益目標出發(fā)，對社會、對公民參與旅游活動進行必要的引導，以更好地發(fā)揮旅游業(yè)的事業(yè)功用。本法在這一問題上突出強調(diào)了三個導向：
一、國家倡導健康、文明、環(huán)保的旅游方式
健康就是要從事符合社會主義核心價值觀要求、有利于身心愉悅的旅游活動;文明就是要在旅游活動中遵守社會公共秩序，尊重社會公德，遵守文明行為規(guī)范;環(huán)保就是要在旅游活動中節(jié)約能源資源，保護生態(tài)環(huán)境。國家應(yīng)當通過各種方式，加強宣傳教育，引導人們從自我做起，從小事做起，共同參與，形成健康、文明、環(huán)保旅游的氛圍，使健康、文明、環(huán)保旅游成為社會公眾的習慣和風尚。
二、國家支持和鼓勵各類社會機構(gòu)開展旅游公益宣傳
為倡導健康、文明、環(huán)保的旅游方式，普及旅游知識，向社會提供旅游信息，發(fā)展旅游事業(yè)，有必要加強旅游宣傳，特別是旅游公益宣傳。目前，一些新聞媒體、公益組織及一些企業(yè)等在旅游公益宣傳方面做了很多工作，國家應(yīng)當給予必要的支持和鼓勵，提高各類社會機構(gòu)參與旅游公益宣傳的積極性，發(fā)揮各類社會機構(gòu)在促進旅游業(yè)發(fā)展方面的作用。
三、國家對促進旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻的單位和個人給予獎勵
國家鼓勵有關(guān)單位和個人投身旅游事業(yè)，對在這方面做出突出貢獻的單位和個人給予必要的獎勵，表彰其成績，支持其工作，有利于推動旅游業(yè)更好更快發(fā)展。目前，旅游行業(yè)的獎勵主要包括全國旅游系統(tǒng)先進集體、勞動模范和先進工作者表彰、中國優(yōu)秀旅游城市目的地表彰、質(zhì)檢總局和國家旅游局開展的旅游服務(wù)質(zhì)量對比提升活動、人力資源和社會保障部批準的全國旅游飯店服務(wù)技能大賽、國家旅游局和全國婦聯(lián)、團中央開展的全國導游大賽、全國紅色導游員電視網(wǎng)絡(luò)大賽等。一些地方近年也開展了形式多樣的獎勵活動，比如對當?shù)厝刖陈糜巫龀鐾怀鲐暙I的單位和個人給予獎金、促銷資金補貼、授予榮譽稱號，將模范旅游從業(yè)人員樹立為行業(yè)典型，對遵守健康、文明、環(huán)保旅游的單位和個人給予鼓勵等。本條規(guī)定體現(xiàn)了國家對促進旅游業(yè)發(fā)展、充分發(fā)揮旅游業(yè)綜合效益、實現(xiàn)旅游業(yè)綜合目標的導向。獎勵的主體可以是國家及有關(guān)部門，也可以是地方及有關(guān)部門;獎勵的對象包括對促進旅游業(yè)發(fā)展做出突出貢獻的單位和個人;獎勵的方式可以是給予通報表揚、頒發(fā)獎狀或獎?wù)碌染癃剟钜约拔镔|(zhì)獎勵。
第六條 國家建立健全旅游服務(wù)標準和市場規(guī)則，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷。旅游經(jīng)營者應(yīng)當誠信經(jīng)營，公平競爭，承擔社會責任，為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)。
【條文主旨】
本條是關(guān)于旅游市場規(guī)范的原則規(guī)定。
【立法背景】
發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，就要按照經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律，以市場機制為導向，建立健全市場規(guī)則和經(jīng)營規(guī)范，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，形成公平、有序的市場競爭秩序。旅游經(jīng)營者應(yīng)當遵守國家制定的標準和規(guī)則，維護公平、有序的市場競爭秩序，為旅游者提供高質(zhì)量的旅游服務(wù)。
【條文解讀】
一、國家建立健全旅游服務(wù)標準和市場規(guī)則，禁止行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷
國家對經(jīng)濟發(fā)展的責任，主要體現(xiàn)在政府對市場規(guī)則的完善和市場失靈時的干預(yù)。按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論，政府的經(jīng)濟職能主要有宏觀調(diào)控職能、提供公共產(chǎn)品、服務(wù)職能和市場監(jiān)管等，而制定規(guī)范并監(jiān)督規(guī)范的執(zhí)行正是政府市場監(jiān)管職能的具體體現(xiàn);而在旅游業(yè)，則主要體現(xiàn)在服務(wù)標準和市場規(guī)則兩個方面。旅游業(yè)是服務(wù)業(yè)，通過制定和推行標準提升產(chǎn)業(yè)質(zhì)量，是規(guī)范服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要手段。促進旅游服務(wù)的標準化、規(guī)范化，有利于提高旅游服務(wù)的質(zhì)量和透明度，更好地滿足人們?nèi)找嬖鲩L的旅游需求。目前，國務(wù)院有關(guān)部門已制定了一些旅游行業(yè)的服務(wù)標準。由于旅游行業(yè)的特點，這些標準大多是非強制性的，由相關(guān)旅游經(jīng)營者自愿根據(jù)這些服務(wù)標準申請取得相關(guān)質(zhì)量標準等級，并可在經(jīng)營活動中使用相應(yīng)的質(zhì)量標準等級標識，以標明其提供的服務(wù)質(zhì)量等級并方便公眾辨識。同時，國務(wù)院及其有關(guān)部門還制定了一些旅游市場管理的行政法規(guī)、部門規(guī)章，明確旅游市場規(guī)則，規(guī)范旅游市場秩序，維護旅游者權(quán)益。有關(guān)部門應(yīng)當依照本法和旅游業(yè)快速發(fā)展的需要，建立健全旅游服務(wù)標準和市場規(guī)則。
此外，國家應(yīng)當采取措施禁止旅游經(jīng)營中的行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，以保護市場公平競爭，提高旅游市場效率，維護旅游者、旅游經(jīng)營者的合法權(quán)益和社會公共利益。所謂行業(yè)壟斷是指行政機關(guān)、有關(guān)組織濫用行政權(quán)力或者有關(guān)行業(yè)通過協(xié)議等限制、排斥某一行業(yè)之外的企業(yè)、組織和個人進入本行業(yè)，或者實行歧視待遇，以排除或者限制競爭的行為;所謂地區(qū)壟斷是指行政機關(guān)、有關(guān)組織濫用行政權(quán)力或者有關(guān)行業(yè)通過協(xié)議限制本地區(qū)之外的企業(yè)、組織和個人進入本地區(qū)，或者實行歧視待遇，妨礙商品或者服務(wù)在地區(qū)之間自由流通的行為。在反不正當競爭法、反壟斷法、國務(wù)院關(guān)于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定及相關(guān)法律法規(guī)中，對禁止行業(yè)和地區(qū)壟斷都有明確規(guī)定，本條規(guī)定，一方面是對上述法律法規(guī)的銜接，另一方面也是為解決當前旅游市場中存在的個別地區(qū)、行業(yè)壟斷問題的原則性規(guī)定。
二、旅游經(jīng)營者應(yīng)當誠信經(jīng)營，公平競爭，承擔社會責任，為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)。
這是對旅游經(jīng)營者遵守旅游服務(wù)標準和市場規(guī)則提出的具體要求。主要包括：一是誠信經(jīng)營，即在經(jīng)營活動中應(yīng)以誠為本，公平確定與交易對方的權(quán)利義務(wù)，講求信用，嚴格履行合同;二是公平競爭，即在經(jīng)營活動中應(yīng)當公平對待競爭對手，不得以虛假宣傳、假冒他人標識、進行賄賂等不正當手段參與市場競爭，損害競爭對手的合法權(quán)益，破壞市場競爭秩序;三是承擔社會責任，即旅游經(jīng)營者在履行法律、行政法規(guī)規(guī)定的強制性義務(wù)的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)自身和社會可持續(xù)發(fā)展，在道德規(guī)范、商業(yè)倫理方面應(yīng)承擔包括防止環(huán)境污染、保護生態(tài)、維護職工權(quán)益以及參與社會公益事業(yè)等社會責任;四是為旅游者提供安全、健康、衛(wèi)生、方便的旅游服務(wù)，滿足旅游者參與旅游活動的基本需求和保障。
第七條 國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制，對旅游業(yè)發(fā)展進行綜合協(xié)調(diào)。
縣級以上地方人民政府應(yīng)當加強對旅游工作的組織和領(lǐng)導，明確相關(guān)部門或者機構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
【條文主旨】
本條是關(guān)于旅游綜合協(xié)調(diào)機制的規(guī)定。
【立法背景】
旅游活動涉及多個行業(yè)，其監(jiān)管涉及多個部門的職責。為了加強對旅游業(yè)發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，保障旅游業(yè)與有關(guān)行業(yè)工作的協(xié)調(diào)，需要在總結(jié)旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)管經(jīng)營的基礎(chǔ)上，建立健全國務(wù)院和縣級以上地方人民政府的旅游綜合協(xié)調(diào)機制。
【條文解讀】
一、國務(wù)院建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制，對旅游業(yè)發(fā)展進行綜合協(xié)調(diào)。
旅游業(yè)是綜合產(chǎn)業(yè)，從規(guī)劃到建設(shè)、從產(chǎn)品開發(fā)到線路組織、從市場規(guī)則制定到市場監(jiān)管，都涉及諸多行業(yè)和部門。改革開放以來，國務(wù)院一直建有旅游綜合協(xié)調(diào)機制。旅游綜合協(xié)調(diào)機制通常由國務(wù)院相關(guān)領(lǐng)導同志任組長，由多個部門組成，如1978年成立“旅游工作領(lǐng)導小組”、1986年成立“旅游協(xié)調(diào)小組”、1988年成立“國家旅游事業(yè)委員會”。2000年，國務(wù)院成立了由14個部委組成的“假日旅游部級協(xié)調(diào)會議”，協(xié)調(diào)和處理節(jié)假日期間游客集中出游帶來的問題;為加強紅色旅游工作，又于2005年成立了由14個中央部門組成的“全國紅色旅游工作協(xié)調(diào)小組”。這些綜合協(xié)調(diào)機制對當時旅游業(yè)的發(fā)展都起到了不可替代的促進作用。近年來，隨著旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)化、大眾化發(fā)展的方向逐步明朗，旅游市場規(guī)模迅速擴大，旅游產(chǎn)品日益豐富和多樣化，市場主體數(shù)量日益龐大、組成日益復雜，旅游開發(fā)行為和市場監(jiān)管等方面的問題日益突出，按照建設(shè)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和發(fā)展旅游事業(yè)的要求，建立健全旅游綜合協(xié)調(diào)機制的緊迫性更加凸顯。按照本法的規(guī)定，國務(wù)院旅游綜合協(xié)調(diào)機制的主要任務(wù)是對旅游發(fā)展進行綜合協(xié)調(diào)，如制定國家旅游發(fā)展戰(zhàn)略，組織編制全國旅游發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)和部署旅游發(fā)展的近期、中期、遠期重點工作;協(xié)調(diào)全國或跨區(qū)域、跨行業(yè)的旅游規(guī)劃和建設(shè);協(xié)調(diào)旅游與文化、體育、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展;協(xié)調(diào)全國旅游市場的綜合監(jiān)管、執(zhí)法工作等。這一機制由與旅游業(yè)相關(guān)的多個部門組成，有明確的落實機構(gòu)，有比較完善的工作機制和議事規(guī)則，對各部門在促進旅游業(yè)發(fā)展和規(guī)范旅游市場中的職責進行細化和明確。
二、縣級以上地方人民政府應(yīng)當加強對旅游工作的組織和領(lǐng)導，明確相關(guān)部門或者機構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
近年來，各地方對旅游業(yè)推動經(jīng)濟社會發(fā)展的綜合作用越來越重視，許多省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地區(qū)實際，建立了相應(yīng)的旅游協(xié)調(diào)機制，北京、海南及杭州等一些地方將旅游局升格為旅游委員會，作為政府組成部門，加強對旅游工作的組織領(lǐng)導和協(xié)調(diào)力度，解決旅游業(yè)發(fā)展和管理中的重大問題，發(fā)揮了較好的作用。本條在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，要
求縣級以上地方人民政府加強對旅游工作的組織和領(lǐng)導，明確相關(guān)部門或者機構(gòu)，對本行政區(qū)域的旅游業(yè)發(fā)展和監(jiān)督管理進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。各地方可以根據(jù)本地旅游資源和旅游業(yè)發(fā)展的實際情況和需要，指定或設(shè)立相應(yīng)的部門、機構(gòu)，加強對旅游工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這些部門、機構(gòu)可以是獨立的，也可以是由相關(guān)部門組成的協(xié)調(diào)機構(gòu)。
第八條 依法成立的旅游行業(yè)組織，實行自律管理。
【條文主旨】
本條是關(guān)于旅游行業(yè)組織自律管理的原則規(guī)定。
【立法背景】
行業(yè)組織，是依法成立，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照法律及其章程開展活動的非營利性社會組織。充分發(fā)揮旅游行業(yè)組織的橋梁、紐帶和服務(wù)、管理作用，是轉(zhuǎn)變政府職能、提高旅游服務(wù)質(zhì)量和水平、促進旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的必然要求。國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案中也提出：要改革社會組織管理制度。加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制。逐步推進行業(yè)協(xié)會商會與行政機關(guān)脫鉤，強化行業(yè)自律，使其真正成為提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的主體。目前，我國旅游行業(yè)的有關(guān)企事業(yè)單位和有關(guān)社團組織已聯(lián)合成立了中國旅游協(xié)會，是綜合性的全國旅游行業(yè)組織。同時，還成立了中國旅行社協(xié)會、中國旅游飯店業(yè)協(xié)會、中國旅游車船協(xié)會和旅游景區(qū)協(xié)會四個全國性行業(yè)組織以及十余個專業(yè)分會。此外，各地方還成立了相應(yīng)的地方旅游行業(yè)組織。本法按照旅游業(yè)的市場特征和進一步培育市場主體的要求，鼓勵發(fā)展旅游行業(yè)組織，確定其地位，明確其職能，充分發(fā)揮其在加強行業(yè)管理、促進旅游業(yè)發(fā)展方面的重要作用。各級人民政府和旅游部門應(yīng)當積極引導旅游行業(yè)組織開展自律管理，探索旅游行業(yè)組織改革，特別是按照本法的規(guī)定，在實踐的基礎(chǔ)上，積極探索成立導游協(xié)會，切實承擔起行業(yè)自律管理的職能。
【條文解讀】
一、旅游行業(yè)組織應(yīng)依法成立。
依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，設(shè)立旅游行業(yè)組織主要應(yīng)具備下列條件：有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費;有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所;能夠獨立承擔民事責任;依法辦理登記。目前，行業(yè)組織的設(shè)立主要是依據(jù)國務(wù)院頒布的社會團體登記管理條例。該條例中明確：成立社會團體應(yīng)當經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，同時還對成立行業(yè)組織的條件、程序等作出了具體規(guī)定。各類旅游行業(yè)組織的設(shè)立應(yīng)當遵循上述規(guī)定。
二、行業(yè)自律組織實行自律管理。
旅游行業(yè)組織除代表本行業(yè)利益，反映本行業(yè)要求，為會員提供相關(guān)服務(wù)外，其一項重要職能是對會員實行自律管理。行業(yè)組織的自律管理主要包括，制定會員共同遵守的規(guī)則和經(jīng)營規(guī)范、協(xié)調(diào)會員相互間利益、建立會員信用制度、開展會員教育培訓，以及對會員進行獎勵和懲戒等。本法第九十條對旅游行業(yè)組織的自律管理作了具體規(guī)定。依法成立的旅游行業(yè)組織應(yīng)當依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)，以及本行業(yè)組織的章程，履行自律管理的職責。