包頭市制定地方性法規(guī)條例（修改草案）的說明
《包頭市人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)條例》(以下簡稱條例)自2001年頒布實施以來對規(guī)范我市地方立法活動、完善立法程序、提高立法質量、推進民主法制建設發(fā)揮了重要作用。隨著我市經濟社會的不斷發(fā)展和民主法治建設的不斷推進，立法工作也面臨著如何適應改革發(fā)展的需要，在推進我市民主法治建設中更好地發(fā)揮立法的引領推動作用，發(fā)揮人大在立法工作中的主導作用。黨的十八大和十八屆三中、四中全會對完善立法體制，推進科學立法、民主立法作出了全面部署。2015年3月，十二屆全國人民代表大會第三次會議通過的《全國人民代表大會關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，對立法法進行了修改，對提高立法質量做出了新的規(guī)定。為適應我市貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會及自治區(qū)黨委、市委有關決策要求，依照新立法法，總結條例施行以來的實踐經驗，結合我市立法工作實際，及時修改條例是十分必要的。這對于進一步推進科學立法、民主立法，提高立法質量，發(fā)揮人大及其常委會在地方立法工作中的主導作用，具有重要意義。
2016年初，市人大常委會將修改條例列入常委會2016年立法計劃。4月，常委會法制工作委員會成立了修改條例工作小組。之后，完成了修改草案起草、征求意見、立法調研和論證等工作。常委會主任會議根據立法調研、論證和各方面意見、建議，形成了修改草案，6月28日提請包頭市第十四屆人大常委會第二十九次會議進行了初次審議。
一、關于立法權限
根據新立法法的規(guī)定，一是在修改草案第三條中明確規(guī)定，制定地方性法規(guī)限于城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面。二是按照黨的十八屆四中全會提出的“要實現立法和改革決策相銜接，立法要主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權”的要求，為了使立法主動適應改革發(fā)展的需要，做到立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，妥善解決修改法規(guī)條件尚不成熟，但市政府根據改革發(fā)展的要求，需要先行先試，暫時停止或者調整本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定，參照新立法法和南寧市立法條例，增加了第五條“市人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發(fā)展的需要，決定在一定期限內暫時調整或者暫時停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定，報自治區(qū)人民代表大會常務委員會備案。超出規(guī)定期限需要繼續(xù)調整或者停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定的，應當修改相應的地方性法規(guī)”。
二、關于發(fā)揮立法的“兩個”作用
黨的十八屆四中全會提出，要發(fā)揮立法的引領和推動作用，健全有立法權的人大主導立法工作體制機制。新立法法圍繞發(fā)揮人大及其常務委員會在立法中的主導作用，規(guī)定了許多新的制度和措施。根據新立法法和自治區(qū)立法條例，在第一條增加了發(fā)揮立法的引領和推動作用，全面推進依法治市;在第八條中規(guī)定，市人民代表大會及其常務委員會應當加強對立法工作的組織協調，發(fā)揮在立法工作中的主導作用。此外，關于立法活動應當遵循的原則，在第六條中增加規(guī)定，堅持立法公開及從實際出發(fā)，突出地方特點。增加了第七條，地方性法規(guī)規(guī)范應當明確、具體，具有針對性和可執(zhí)行性，制定地方性法規(guī)，對上位法已經明確規(guī)定的內容，一般不作重復性規(guī)定。
三、關于立法規(guī)劃和立法計劃
編制立法規(guī)劃和立法計劃是做好立法工作的前提，也是提高立法質量的重要抓手，立法項目確定的正確與否直接決定著法規(guī)的成敗。為了提高立法項目質量，在條例中重點增加了以下幾項內容，一是在第九條中規(guī)定，常務委員會通過立法規(guī)劃和立法計劃等形式，加強對立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的及時性和針對性;二是為了確保立法規(guī)劃和計劃的'有效實施，在第十條中規(guī)定，常委會法制工作機構負責編制立法規(guī)劃和立法計劃的具體工作，并按照常務委員會的要求，督促立法規(guī)劃和立法計劃的落實;三是第十一條對立法建議項目征集的對象、方式等作出了具體規(guī)定;四是第十二條規(guī)定，有關機關、社會團體或者組織提出立法建議項目時應當進行充分論證;五是為了使立法項目的征集、論證成為立法工作的一項常規(guī)性的工作，努力做到經常研究、反復論證，提高立項工作的科學性、針對性，在第十三條中規(guī)定，建立立法項目庫制度，將征集到的立法建議項目列入立法項目庫，對立法項目庫實行動態(tài)管理，并要求通過多種方式對立法建議項目進行充分論證。第十四條規(guī)定，常委會法制工作機構根據立法建議項目論證情況，提出立法規(guī)劃和立法計劃草案。
四、關于地方性法規(guī)草案起草工作
起草地方性法規(guī)草案是立法工作的一個重要環(huán)節(jié)，也是影響地方性法規(guī)質量的關鍵所在。按照目前的常規(guī)做法，地方性法規(guī)草案一般都是由法規(guī)案提案人負責起草。為了提高地方性法規(guī)草案質量，按照十八屆四中全會有關精神，在起草環(huán)節(jié)主要增加的內容：一是在第十七條中增加了第五項、第六項，對綜合性、全局性、基礎性和專業(yè)性較強的地方性法規(guī)起草的主體做出了相應的規(guī)定;二是在第十八條中明確規(guī)定了要成立法規(guī)起草領導小組，并且規(guī)定了人大有關專門委員會和法制委員會應當提前參與有關方面的地方性法規(guī)草案起草工作。
五、關于立法程序
為了更好地貫徹落實黨的十八屆四中全會對立法工作提出的有關要求，根據新立法法的規(guī)定，在推進科學立法、民主立法方面主要增加了以下內容：一是完善立法論證、聽證機制。根據新立法法及自治區(qū)立法條例，總結立法論證、聽證實踐經驗，在第四十條中對立法論證、聽證、引入第三方評估以及廣泛征求各方面意見等作出了具體的規(guī)定;二是為了提高地方性法規(guī)案審議質量，根據新立法法和自治區(qū)立法條例，增加了第三十一條，要求提案人應當在常委會會議舉行的一個月前提出法規(guī)案，對未能按時提出法規(guī)案的，主任會議可以決定取消或者延期審議;三是第四十七條對地方性法規(guī)個別條款進行單獨表決作出了規(guī)定;第四十八條對多部地方性法規(guī)中涉及同類事項的個別條款進行修改，可以合并表決作出了規(guī)定。
六、關于拓寬征求意見渠道
為進一步加強立法過程的公開透明，廣泛聽取各方面意見，進一步拓寬公民有序參與立法的渠道，根據新立法法和自治區(qū)立法條例，修改草案作了相應修改完善：一是第十一條規(guī)定，公民可以向市人民代表大會常務委員會提出制定、修改、廢止地方性法規(guī)的建議;二是第十九條規(guī)定，起草地方性法規(guī)應當廣泛聽取有關機關、社會團體、組織和公眾等各方面的意見;三是第四十條第五款規(guī)定，常務委員會有關工作機構應當將地方性法規(guī)草案發(fā)送相關領域的市人民代表大會代表、常務委員會基層立法聯系點、旗縣區(qū)人民代表大會常務委員會以及有關部門、組織和專家征求意見;四是第四十一條第一款規(guī)定，地方性法規(guī)草案要向社會公開征求意見，并要求向社會征求意見時間不得少于一個月;五是按照自治區(qū)人大常委會的要求，第四十一條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)案在常委會第一次會議審議前一個月和審議通過前一個月，分別由有關專門委員會和法制委員會書面征求自治區(qū)人大常委會有關工作委員會的意見。
七、關于充分發(fā)揮市人大代表在立法中的作用
人大代表是國家權力機關的組成人員，應當充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。結合新立法法規(guī)定，修改草案主要在以下幾個方面規(guī)定了人大代表參與立法工作的程序：第十一條規(guī)定要向市人大代表征集立法建議項目;第二十二條規(guī)定，常務委員會審議地方性法規(guī)案，應當通過多種形式征求市人大代表的意見，并將有關情況予以反饋;專門委員會和常務委員會工作機構進行立法調研，可以邀請有關的市人大代表參加;第三十三條規(guī)定，常務委員會會議審議地方性法規(guī)案時，應當邀請有關的市人大代表列席會議;第四十條規(guī)定，對地方性法規(guī)召開聽證會或者論證會時，應當聽取人大代表的意見，常務委員會有關工作機構應當將地方性法規(guī)草案發(fā)送相關領域的市人大代表征求意見。
八、關于完善立法評估機制
根據新立法法和自治區(qū)立法條例，修改草案對建立立法評估制度作出了規(guī)定：一是第四十三條規(guī)定地方性法規(guī)案通過前可以進行評估;二是明確了引入第三方評估的事項，第四十條第四款規(guī)定，地方性法規(guī)有關問題部門間爭議較大的，可以引入第三方開展評估，充分聽取各方面的意見;三是根據立法法的規(guī)定，第六十五條規(guī)定，市人大有關專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關的地方性法規(guī)開展立法后評估。
此外，根據新立法法和自治區(qū)立法條例，結合我市立法工作實踐，修改草案還對條例的其他一些條款進行了修改完善。
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