包頭市制定地方性法規(guī)條例（修改草案）的說(shuō)明
《包頭市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)自2001年頒布實(shí)施以來(lái)對(duì)規(guī)范我市地方立法活動(dòng)、完善立法程序、提高立法質(zhì)量、推進(jìn)民主法制建設(shè)發(fā)揮了重要作用。隨著我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和民主法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，立法工作也面臨著如何適應(yīng)改革發(fā)展的需要，在推進(jìn)我市民主法治建設(shè)中更好地發(fā)揮立法的引領(lǐng)推動(dòng)作用，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用。黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)完善立法體制，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法作出了全面部署。2015年3月，十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)立法法〉的決定》，對(duì)立法法進(jìn)行了修改，對(duì)提高立法質(zhì)量做出了新的規(guī)定。為適應(yīng)我市貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)及自治區(qū)黨委、市委有關(guān)決策要求，依照新立法法，總結(jié)條例施行以來(lái)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市立法工作實(shí)際，及時(shí)修改條例是十分必要的。這對(duì)于進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，具有重要意義。
2016年初，市人大常委會(huì)將修改條例列入常委會(huì)2016年立法計(jì)劃。4月，常委會(huì)法制工作委員會(huì)成立了修改條例工作小組。之后，完成了修改草案起草、征求意見(jiàn)、立法調(diào)研和論證等工作。常委會(huì)主任會(huì)議根據(jù)立法調(diào)研、論證和各方面意見(jiàn)、建議，形成了修改草案，6月28日提請(qǐng)包頭市第十四屆人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議進(jìn)行了初次審議。
一、關(guān)于立法權(quán)限
根據(jù)新立法法的規(guī)定，一是在修改草案第三條中明確規(guī)定，制定地方性法規(guī)限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面。二是按照黨的十八屆四中全會(huì)提出的“要實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”的要求，為了使立法主動(dòng)適應(yīng)改革發(fā)展的需要，做到立法和改革決策相統(tǒng)一、相銜接，妥善解決修改法規(guī)條件尚不成熟，但市政府根據(jù)改革發(fā)展的要求，需要先行先試，暫時(shí)停止或者調(diào)整本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定，參照新立法法和南寧市立法條例，增加了第五條“市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定在一定期限內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定，報(bào)自治區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。超出規(guī)定期限需要繼續(xù)調(diào)整或者停止適用本市地方性法規(guī)的部分規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)修改相應(yīng)的地方性法規(guī)”。
二、關(guān)于發(fā)揮立法的“兩個(gè)”作用
黨的十八屆四中全會(huì)提出，要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作體制機(jī)制。新立法法圍繞發(fā)揮人大及其常務(wù)委員會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用，規(guī)定了許多新的制度和措施。根據(jù)新立法法和自治區(qū)立法條例，在第一條增加了發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，全面推進(jìn)依法治市;在第八條中規(guī)定，市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用。此外，關(guān)于立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循的原則，在第六條中增加規(guī)定，堅(jiān)持立法公開(kāi)及從實(shí)際出發(fā)，突出地方特點(diǎn)。增加了第七條，地方性法規(guī)規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性，制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。
三、關(guān)于立法規(guī)劃和立法計(jì)劃
編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃是做好立法工作的前提，也是提高立法質(zhì)量的重要抓手，立法項(xiàng)目確定的正確與否直接決定著法規(guī)的成敗。為了提高立法項(xiàng)目質(zhì)量，在條例中重點(diǎn)增加了以下幾項(xiàng)內(nèi)容，一是在第九條中規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)通過(guò)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃等形式，加強(qiáng)對(duì)立法工作的統(tǒng)籌安排，提高立法的及時(shí)性和針對(duì)性;二是為了確保立法規(guī)劃和計(jì)劃的'有效實(shí)施，在第十條中規(guī)定，常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的具體工作，并按照常務(wù)委員會(huì)的要求，督促立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的落實(shí);三是第十一條對(duì)立法建議項(xiàng)目征集的對(duì)象、方式等作出了具體規(guī)定;四是第十二條規(guī)定，有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或者組織提出立法建議項(xiàng)目時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分論證;五是為了使立法項(xiàng)目的征集、論證成為立法工作的一項(xiàng)常規(guī)性的工作，努力做到經(jīng)常研究、反復(fù)論證，提高立項(xiàng)工作的科學(xué)性、針對(duì)性，在第十三條中規(guī)定，建立立法項(xiàng)目庫(kù)制度，將征集到的立法建議項(xiàng)目列入立法項(xiàng)目庫(kù)，對(duì)立法項(xiàng)目庫(kù)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并要求通過(guò)多種方式對(duì)立法建議項(xiàng)目進(jìn)行充分論證。第十四條規(guī)定，常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)立法建議項(xiàng)目論證情況，提出立法規(guī)劃和立法計(jì)劃草案。
四、關(guān)于地方性法規(guī)草案起草工作
起草地方性法規(guī)草案是立法工作的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是影響地方性法規(guī)質(zhì)量的關(guān)鍵所在。按照目前的常規(guī)做法，地方性法規(guī)草案一般都是由法規(guī)案提案人負(fù)責(zé)起草。為了提高地方性法規(guī)草案質(zhì)量，按照十八屆四中全會(huì)有關(guān)精神，在起草環(huán)節(jié)主要增加的內(nèi)容：一是在第十七條中增加了第五項(xiàng)、第六項(xiàng)，對(duì)綜合性、全局性、基礎(chǔ)性和專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的地方性法規(guī)起草的主體做出了相應(yīng)的規(guī)定;二是在第十八條中明確規(guī)定了要成立法規(guī)起草領(lǐng)導(dǎo)小組，并且規(guī)定了人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法制委員會(huì)應(yīng)當(dāng)提前參與有關(guān)方面的地方性法規(guī)草案起草工作。
五、關(guān)于立法程序
為了更好地貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)立法工作提出的有關(guān)要求，根據(jù)新立法法的規(guī)定，在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法方面主要增加了以下內(nèi)容：一是完善立法論證、聽(tīng)證機(jī)制。根據(jù)新立法法及自治區(qū)立法條例，總結(jié)立法論證、聽(tīng)證實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在第四十條中對(duì)立法論證、聽(tīng)證、引入第三方評(píng)估以及廣泛征求各方面意見(jiàn)等作出了具體的規(guī)定;二是為了提高地方性法規(guī)案審議質(zhì)量，根據(jù)新立法法和自治區(qū)立法條例，增加了第三十一條，要求提案人應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)會(huì)議舉行的一個(gè)月前提出法規(guī)案，對(duì)未能按時(shí)提出法規(guī)案的，主任會(huì)議可以決定取消或者延期審議;三是第四十七條對(duì)地方性法規(guī)個(gè)別條款進(jìn)行單獨(dú)表決作出了規(guī)定;第四十八條對(duì)多部地方性法規(guī)中涉及同類(lèi)事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，可以合并表決作出了規(guī)定。
六、關(guān)于拓寬征求意見(jiàn)渠道
為進(jìn)一步加強(qiáng)立法過(guò)程的公開(kāi)透明，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，進(jìn)一步拓寬公民有序參與立法的渠道，根據(jù)新立法法和自治區(qū)立法條例，修改草案作了相應(yīng)修改完善：一是第十一條規(guī)定，公民可以向市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出制定、修改、廢止地方性法規(guī)的建議;二是第十九條規(guī)定，起草地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、組織和公眾等各方面的意見(jiàn);三是第四十條第五款規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將地方性法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的市人民代表大會(huì)代表、常務(wù)委員會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)、旗縣區(qū)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及有關(guān)部門(mén)、組織和專(zhuān)家征求意見(jiàn);四是第四十一條第一款規(guī)定，地方性法規(guī)草案要向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，并要求向社會(huì)征求意見(jiàn)時(shí)間不得少于一個(gè)月;五是按照自治區(qū)人大常委會(huì)的要求，第四十一條第二款規(guī)定，地方性法規(guī)案在常委會(huì)第一次會(huì)議審議前一個(gè)月和審議通過(guò)前一個(gè)月，分別由有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法制委員會(huì)書(shū)面征求自治區(qū)人大常委會(huì)有關(guān)工作委員會(huì)的意見(jiàn)。
七、關(guān)于充分發(fā)揮市人大代表在立法中的作用
人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用。結(jié)合新立法法規(guī)定，修改草案主要在以下幾個(gè)方面規(guī)定了人大代表參與立法工作的程序：第十一條規(guī)定要向市人大代表征集立法建議項(xiàng)目;第二十二條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)審議地方性法規(guī)案，應(yīng)當(dāng)通過(guò)多種形式征求市人大代表的意見(jiàn)，并將有關(guān)情況予以反饋;專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法調(diào)研，可以邀請(qǐng)有關(guān)的市人大代表參加;第三十三條規(guī)定，常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議地方性法規(guī)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的市人大代表列席會(huì)議;第四十條規(guī)定，對(duì)地方性法規(guī)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或者論證會(huì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)，常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將地方性法規(guī)草案發(fā)送相關(guān)領(lǐng)域的市人大代表征求意見(jiàn)。
八、關(guān)于完善立法評(píng)估機(jī)制
根據(jù)新立法法和自治區(qū)立法條例，修改草案對(duì)建立立法評(píng)估制度作出了規(guī)定：一是第四十三條規(guī)定地方性法規(guī)案通過(guò)前可以進(jìn)行評(píng)估;二是明確了引入第三方評(píng)估的事項(xiàng)，第四十條第四款規(guī)定，地方性法規(guī)有關(guān)問(wèn)題部門(mén)間爭(zhēng)議較大的，可以引入第三方開(kāi)展評(píng)估，充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn);三是根據(jù)立法法的規(guī)定，第六十五條規(guī)定，市人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以組織對(duì)有關(guān)的地方性法規(guī)開(kāi)展立法后評(píng)估。
此外，根據(jù)新立法法和自治區(qū)立法條例，結(jié)合我市立法工作實(shí)踐，修改草案還對(duì)條例的其他一些條款進(jìn)行了修改完善。
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