2016年山東省地方金融條例新變化
2016年3月末，經(jīng)過充分論證的《山東省地方金融條例》(以下簡稱《條例》)正式亮相，首度提出了“機構(gòu)監(jiān)管”和“業(yè)務監(jiān)管”相協(xié)調(diào)的地方金融管理架構(gòu)，實現(xiàn)了地方與中央監(jiān)管無縫對接，充分保護金融消費者權(quán)益。這也是我國涉及地方金融監(jiān)管內(nèi)容的首部省級地方性法規(guī)，法規(guī)將于7月1日起施行。
對此，山東省金融辦主任李永健在濟南接受上海證券報專訪時表示：“地方金融監(jiān)管的本質(zhì)是促進經(jīng)濟金融健康發(fā)展，控制其中的風險因素，在現(xiàn)階段最為迫切的便是解決地方監(jiān)管有法可依問題。”
在過去幾年中，中國金融創(chuàng)新不斷，新金融業(yè)態(tài)層出不窮，風險也如影隨形。特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)金融蓬勃發(fā)展，出現(xiàn)了跨地域、跨行業(yè)的風險。如何在與“一行三會”等中央監(jiān)管體系保持同步之時，促進金融支持實體經(jīng)濟發(fā)展，控制風險，成為地方金融監(jiān)管當務之急。
不斷探索金融改革的山東省，正在地方金融監(jiān)管上邁出重要一步。
金融創(chuàng)新背后風險暗藏
“沒有約束的創(chuàng)新，在發(fā)展到一定規(guī)模后，必然會帶來負外部性。類似P2P之類的金融創(chuàng)新，如果沒有法律規(guī)范，不但不能解決好服務三農(nóng)和小微企業(yè)的問題，反而會拖累經(jīng)濟健康發(fā)展。”李永健對于諸多金融創(chuàng)新所帶來的負面性頗感憂慮。
事實上，隨著山東金融改革深入推進，各類地方金融組織和新興金融業(yè)態(tài)，如小額貸款公司、融資性擔保公司、民間融資機構(gòu)、農(nóng)村合作金融及具有金融屬性的交易市場等發(fā)展迅猛，有效緩解了實體經(jīng)濟特別是“三農(nóng)”和小微企業(yè)融資困難，但也普遍存在經(jīng)營不規(guī)范、監(jiān)管缺失等問題。
“特別是在當前工商登記制度改革的背景下，一些投資咨詢公司、P2P網(wǎng)絡借貸平臺等非常規(guī)的類金融組織在工商注冊登記后即可開業(yè)運營，游離于監(jiān)管之外，產(chǎn)生了大量非法集資、信用詐騙等問題，機構(gòu)‘跑路’現(xiàn)象頻發(fā)。一年來，全國范圍內(nèi)已引爆多起涉及人數(shù)眾多、金額巨大的案件，嚴重影響了正常的經(jīng)濟金融秩序和社會穩(wěn)定。”李永健表示。
但從現(xiàn)有的《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》和《證券法》等金融法律法規(guī)看，其主要內(nèi)容是規(guī)范銀行、證券和保險等機構(gòu)，并為國家金融監(jiān)管部門提供相應的執(zhí)法依據(jù)，而對地方金融組織的制度規(guī)范較少，不少領(lǐng)域尚屬于立法上的`空白。
2013年山東省率先對地方監(jiān)管體制進行改革。當年12月，山東出臺了《山東省人民政府關(guān)于建立健全地方金融監(jiān)管體制的意見》，在全國率先建立省、市、縣三級地方金融監(jiān)管機構(gòu)，對“一行三局”監(jiān)管職責之外的地方金融組織和金融活動進行監(jiān)管。
但從現(xiàn)實情況看，目前地方金融監(jiān)管工作，只能依托國家、省有關(guān)規(guī)范性文件或試點政策來進行，在諸如審批、檢查、處罰等環(huán)節(jié)缺乏法律支撐。特別是在當前轉(zhuǎn)變政府職能、減少行政審批的形勢下，這些規(guī)范性文件和部門規(guī)章因缺乏法律支持，其效力已大打折扣，地方金融監(jiān)管面臨“無法可依”的瓶頸制約。因此，需要通過地方立法來明確地方金融監(jiān)管的機構(gòu)、職責、范圍、措施和法律責任，在法律上解決“誰來管、管什么、如何管”的問題。
“從全國范圍看，僅有溫州出臺了相關(guān)監(jiān)管條例，但只針對于民間融資業(yè)務，缺乏完整性。而此次山東出臺的《條例》填補了這一空白。”李永健表示。
規(guī)范與發(fā)展仍是主旋律
《條例》圍繞落實國家關(guān)于界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置責任的要求，《條例》第二條第一款對適用范圍作了規(guī)定：“在本省行政區(qū)域內(nèi)從事金融服務、金融發(fā)展和金融監(jiān)管活動的地方金融組織、地方金融監(jiān)管機構(gòu)以及相關(guān)單位和個人，應當遵守本條例”。從而將“一行三局”監(jiān)管之外的地方金融組織納入調(diào)整范圍，為實現(xiàn)地方金融發(fā)展和金融風險監(jiān)管全覆蓋提供了法律保障。
其中，地方金融組織包括了從事相關(guān)地方金融活動的小額貸款公司、融資擔保公司、民間金融機構(gòu)、開展權(quán)益類交易和介于現(xiàn)貨與期貨之間的大宗商品交易場所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、私募投資管理機構(gòu)等。
《條例》將此前監(jiān)管空白的地方金融組織基本納入其中，不過并沒有包括P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融組織。
根據(jù)十部委發(fā)布的《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融健康發(fā)展的指導意見》，目前P2P仍屬于銀監(jiān)會監(jiān)管，央行負責第三方支付等方面的監(jiān)管。
“目前省級人大立法不能突破上位法，也就是必須在不違背‘一行三會’相關(guān)法規(guī)的情況下，完善地方監(jiān)管制度。”李永健表示。
不過，李永健表示，《條例》對化解此類金融風險、規(guī)范發(fā)展的意圖在條文中也留有鋪墊。其中，第三十七條規(guī)定，任何單位和個人不得非法吸收公眾存款、擅自發(fā)行有價證券，或者以其他方式從事非法集資活動。
同時，在《條例》第四十四條要求，建立金融信息共享、風險處置和金融消費者權(quán)益保護等方面的協(xié)調(diào)機制，打擊處置金融欺詐、非法集資等違法行為，化解金融風險。
“未來如果P2P等互聯(lián)網(wǎng)金融領(lǐng)域，一旦國家授權(quán)地方監(jiān)管，也將適用于本條例。”李永健補充道。
《條例》也重點對地方金融組織作出了規(guī)范，如借鑒傳統(tǒng)金融機構(gòu)的監(jiān)管方式，對地方金融組織從事金融活動的條件和程序作了規(guī)定，以從源頭上遏制和控制金融風險。
《條例》明確了地方金融組織的經(jīng)營行為規(guī)范，要求其必須按照審慎經(jīng)營的要求，嚴格遵守相關(guān)業(yè)務規(guī)則和管理制度，并及時向地方金融監(jiān)管機構(gòu)報送相關(guān)財務會計報告和各類重大事項，為規(guī)范地方金融市場秩序提供了制度保障。
李永健認為：“機構(gòu)監(jiān)管和業(yè)務監(jiān)管的結(jié)合也是《條例》的看點之一。”
條例對于涉及金融領(lǐng)域的公司申請注冊，要求必須備案或者利用聯(lián)網(wǎng)制度，共享注冊公司信息。同時設計了專門的金融監(jiān)管平臺，可以實現(xiàn)對地方金融組織的全流程業(yè)務監(jiān)控。
山東金改向縱深推進
《條例》在規(guī)范之外，更多是促進地方金融組織的發(fā)展。比如支持區(qū)域金融中心、財富管理中心、基金管理中心等金融聚集區(qū)建設;支持民間資本進入金融業(yè)，對于新興互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)態(tài)也是鼓勵發(fā)展。而備受關(guān)注的民營銀行籌建工作也在推進之中。
“山東省金融改革以來，每年都有重大舉措落地，今年則是《條例》的落地與執(zhí)行。由于《條例》涵蓋內(nèi)容很多，相關(guān)監(jiān)管條款只能作出原則性、框架性規(guī)定，下一步，將盡快制定配套政策措施和監(jiān)管細則，推動法規(guī)有效落實。”李永健表示。
不過他認為，更重要的是改進監(jiān)管方法。要根據(jù)金融行業(yè)的特點和簡政放權(quán)的要求，將地方金融監(jiān)管范圍轉(zhuǎn)變到全方位、全過程監(jiān)管上來，將監(jiān)管程序轉(zhuǎn)變到以事前、事中預警防范為(博客,微博)主上來，在加強事前審核的同時，著重建立健全非現(xiàn)場檢查、年度審查、分類評級、高管約談、行業(yè)自律等事中事后監(jiān)管制度，細化監(jiān)管措施和工作流程，推進行業(yè)標識、合同文本、服務標準、會計核算等行業(yè)標準一體化建設，通過監(jiān)管方式的創(chuàng)新，不斷提高監(jiān)管水平。
“《條例》的出臺，為山東金融改革提供了一個法制化和標準化的保障。將有力地支持山東經(jīng)濟發(fā)展，服務好實體經(jīng)濟，特別是服務好‘小微’和三農(nóng)。未來也正在探討包括打擊非法集資等方面的條例。”李永健表示。
同時，《條例》還強調(diào)了對金融消費者權(quán)益的保護。“全國總體形勢提醒我們，金融消費者權(quán)益保護距離民眾需求還有距離，至少還差一公里。”李永健表示。
目前，山東金融改革步伐仍在穩(wěn)步推進。一季度，全省社會融資規(guī)模增加4460.6億元，同比多增1375.5億元;占全國的比重達到6.8%，比去年全年提高1.9個百分點。此外，多項指標已經(jīng)達到或者超越山東金改“22條”的目標。
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