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解讀《長沙市城市管理條例》
1、《長沙市城市管理條例》的出臺具有怎樣的意義?
答：城市作為廣大市民生活、工作的主要空間，其管理水平不僅體現(xiàn)了一個城市的文明程度，也折射出廣大市民的生活質(zhì)量，更關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定。隨著城市化的進程不斷加快，城市管理中各種矛盾和問題日益凸現(xiàn)，涉及城市管理的法律法規(guī)政策也明顯滯后。在這個大背景下，我市在全國擁有地方立法權(quán)的城市中率先出臺《條例》，意義十分重大：一是將進一步提高城市管理水平，推動文明城市建設(shè)。《條例》通過疏理城市管理職能，用法律手段理順了我市城市管理體制，從源頭上解決了困擾我市多年的城市管理職能職責(zé)不清的問題，為我市城市管理水平的提高提供了法制保障。《條例》強調(diào)了“服務(wù)型”政府建設(shè)，明確提出政府的職責(zé)不再是單純的管制和支配，不再是簡單的審批和處罰，而是將著力點放在行政指導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)等服務(wù)性行政行為上，注重內(nèi)部監(jiān)督、責(zé)任追究等行政追責(zé)制度的建設(shè)�！稐l例》融入了“以人為本”的理念，摒棄了以往城市管理中“見物不見人”的做法，在追求城市整潔、設(shè)施完好、活動有序的同時，充分考慮了個人的生存需求、便捷要求和品質(zhì)追求，將我市城市管理水平推向新的、更高的層次。二是將進一步完善城市管理法規(guī)體系，推動“法治長沙”建設(shè)�！稐l例》作為我市城市管理的綜合性地方性法規(guī)，將我市城市管理領(lǐng)域一系列法規(guī)規(guī)章制度有機聯(lián)系起來，構(gòu)建了我市城市管理的法制框架，對市民在城市管理中文明守法提出了明確的法律要求，提供了清晰的維權(quán)途徑，為政府部門在城市管理中依法行政提供了有力的法律依據(jù)，強化監(jiān)督制約措施，進一步完善了我市城市管理的法規(guī)體系，是“法治長沙”建設(shè)取得的又一重大成果。三是將進一步有利于探索城市管理相關(guān)制度，體現(xiàn)“敢為人先”的長沙精神。我市在全國率先出臺《條例》，不僅有針對性的解決了我市城市管理的實際問題，體現(xiàn)了長沙特色，其許多創(chuàng)新也為國家和兄弟城市提供了可供借鑒的立法經(jīng)驗�？傊稐l例》的頒布實施是我市依法行政的重要體現(xiàn)，它強化了城市管理法律尺度，為城市的發(fā)展提供了制度保障，標(biāo)志著我市城市管理法制體系不斷完善，城市管理法制化水平不斷提高，“法治長沙”建設(shè)取得了新成果。
2、相對全國城市管理立法來說，《條例》具有哪些創(chuàng)新性?
答：一是《條例》將實施性規(guī)定和創(chuàng)制性規(guī)定有效結(jié)合起來，實現(xiàn)了我市立法技術(shù)上的新突破，為地方立法創(chuàng)新打開了新的思路。二是《條例》作為全國第一部關(guān)于城市管理的地方性法規(guī)，從一個較為合理的角度定義了“城市管理”的概念，既基本涵蓋當(dāng)前我市城市管理中普遍關(guān)注和相對緊迫的事務(wù)，又考慮了為未來的城市管理工作的創(chuàng)新、發(fā)展留下必要的空間。三是《條例》立足“拾遺補缺、解決突出問題”，在第二章“城市管理規(guī)定”中主要是針對我市當(dāng)前城市管理中的新問題或法律空白、上位法規(guī)定不具體事項等作出實體性規(guī)范，以求解決當(dāng)前我市城市管理活動中急需規(guī)范的一些具體問題，在第三章“城市管理綜合行政執(zhí)法”中主要是對城管綜合行政執(zhí)法的職責(zé)范圍、執(zhí)法體制、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作和執(zhí)法監(jiān)督方面的內(nèi)容進行了明確，著重解決了城管綜合行政執(zhí)法強制措施乏力、強制手段缺乏、著裝無法定依據(jù)等問題，使《條例》具有很強的針對性和可操作性。四是合理處理好了《條例》與現(xiàn)有城市管理領(lǐng)域法律、法規(guī)規(guī)定的關(guān)系。五是合理劃定《條例》的適用范圍，使《條例》確立的城市管理制度與我市經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實情況實現(xiàn)無縫對接，以充分發(fā)揮地方性法規(guī)的作用。
3、《條例》實施之后，將對長沙的城市管理帶來怎樣的改善?
答：一是使我市的城市管理體制得到理順，城市管理職權(quán)基本明確、城市管理責(zé)任基本清晰，有利于形成城市管理合力，提升城市管理水平。二是促進城市管理理念轉(zhuǎn)變，強調(diào)“服務(wù)型”政府建設(shè)，突出以人為本，明確政府的職責(zé)不再是單純的管制和支配，不再是簡單的審批和處罰，而是應(yīng)將著力點放在行政指導(dǎo)、行政協(xié)調(diào)等服務(wù)性行政行為上，要注重抓好內(nèi)部監(jiān)督、責(zé)任追究等行政追責(zé)制度的建設(shè)，有助于改善管理者和被管理者之間的關(guān)系，建設(shè)和諧社會。三是進一步規(guī)范城管綜合行政執(zhí)法，拓寬執(zhí)法領(lǐng)域，提高執(zhí)法效果，解決一些城市管理頑癥，加大執(zhí)法隊伍社會監(jiān)督力度，促進和諧執(zhí)法、文明執(zhí)法。
4、《條例》出臺的背景，制定《條例》的必要性?
答：2000年，我市制定了政府規(guī)章《長沙市城市管理綜合執(zhí)法試行辦法》(長沙市人民政府令第62號)�！对囆修k法》頒布實施以來，我市城市管理綜合行政執(zhí)法形成了具有地方特色的執(zhí)法模式，城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)相對集中行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、市政管理、園林綠化管理、環(huán)境保護管理、工商行政管理、公安交通管理等七個方面的全部或部分行政處罰權(quán);在執(zhí)法實踐中，認真落實行政執(zhí)法責(zé)任制，狠抓隊伍建設(shè)，嚴格依法執(zhí)法、文明執(zhí)法，大力開展城管執(zhí)法專項整治，各種違章現(xiàn)象得到了明顯遏制，解決了城市管理中一大批老大難問題，使我市的城市管理工作始終保持在一個較高的水平�！对囆修k法》的制定和實施，有力地促進和保障了我市城市管理相對集中行使行政處罰權(quán)工作的順利開展。但是，隨著城市管理綜合行政執(zhí)法工作的進一步推進和依法行政工作的不斷深化，《試行辦法》已明顯不適應(yīng)目前形勢的需要。制定《試行辦法》時，因為執(zhí)法隊伍剛剛組建，對眾多的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不能系統(tǒng)掌握，并且群眾對當(dāng)時一支隊伍統(tǒng)一行使多家行政管理部門的行政處罰權(quán)的認識不完全到位，所以按照“便于操作”的原則，在立法時將相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的條文直接移入《試行辦法》，作為《試行辦法》的主要內(nèi)容。《試行辦法》實施以來的10年，正是我國依法行政進程迅速推進、立法逐步完備并形成中國特色法律體系的10年，隨著時間的推移，城市管理相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定作了大量修改，《試行辦法》的規(guī)定有很大一部分已經(jīng)自動失效，不能再適用于執(zhí)法工作。同時，在執(zhí)法實踐中，需要以立法形式固定成功經(jīng)驗，解決新的問題，行政管理相對人、相關(guān)部門要求進一步提高地方立法效力層次。因此，根據(jù)長沙城市綜合行政執(zhí)法的實踐，采取新的立法思路，制定城市管理方面的地方性法規(guī)是十分必要的。
5、《條例》的制定過程?
答：2008年，長沙市城市管理局就新時期城市管理工作著手進行調(diào)研。2010年初，長沙市人民政府法制辦根據(jù)市人大常委會立法計劃，組織長沙市城市管理局(現(xiàn)已更名為長沙市城市管理和行政執(zhí)法局)等單位和部門開展《條例》的起草工作，市人大法制委、城環(huán)委提前介入。在市人民政府起草階段，廣泛征求了社會各界的意見，對《條例》草案進行了二十多次修改，特別是在2010年5月，市人民政府法制辦就《條例》草案中涉及的四個主要規(guī)定事項舉行了立法聽證會，公開聽取了18位聽證陳述人的陳述和辯論意見、建議。2010年6月，市十三屆人大常委會第二十二次會議初審了《條例》草案。會后，市人大法制委會同有關(guān)部門先后組織召開了一系列座談會和論證會，征求了各區(qū)(縣、市)人大、市政府有關(guān)行政管理部門、部分街道辦事處、社區(qū)居委會和物業(yè)管理單位、常委會不駐會委員、市人大機關(guān)縣級干部及部分市人大代表和市政協(xié)委員的意見，并在《長沙晚報》、長沙人大網(wǎng)等媒體上公開征求了社會各界意見，還多次邀請省人大法制委、環(huán)資委來長進行了指導(dǎo)。此輪征求意見收到的修改意見幾乎涉及條例草案的全部條文。2010年8月，市十三屆人大常委會第二十四次會議二審了《條例》草案。會后，市人大法制委會同城環(huán)委就草案的進一步完善與市文明辦等有關(guān)部門交換了意見，并到芙蓉區(qū)、岳麓區(qū)、雨花區(qū)和市渣土管理處進行了深入調(diào)研，并邀請省人大法制委和環(huán)資委再次來長指導(dǎo)。條例草案經(jīng)數(shù)十次修改和完善，2010年11月29日，市十三屆人大常委會第二十七次會議三審?fù)ㄟ^了該《條例》草案。2011年1月16日，湖南省第十一屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議審查批準了該《條例》�！稐l例》自2011年6月1日起施行。
6、《條例》確定的城市管理工作機制是什么?
答：《條例》按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負責(zé)、部門聯(lián)動、公眾參與、綜合管理”的原則，確定了城市管理的工作機制：“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”就是由市人民政府制定城市管理工作目標(biāo)，對全市城市管理工作進行監(jiān)督管理。“分級負責(zé)”就是在市人民政府領(lǐng)導(dǎo)下，由區(qū)人民政府負責(zé)組織實施轄區(qū)內(nèi)的城市管理工作;由街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責(zé)組織落實轄區(qū)內(nèi)城市管理的具體工作;由居(村)民委員會動員轄區(qū)單位和居(村)民參與相關(guān)城市管理活動，協(xié)助做好城市管理工作。“部門聯(lián)動”就是由規(guī)劃、住建、國土、環(huán)保、公安、交通、林業(yè)、衛(wèi)生、教育、文化廣播電視新聞出版、工商行政、水務(wù)、園林等管理部門按照各自職責(zé)，共同做好城市管理工作。“綜合管理”就是由市城市管理和行政執(zhí)法局依照市人民政府規(guī)定的職責(zé)做好相關(guān)的事務(wù)性工作，集中行使國家和省批準的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理等十個方面的相關(guān)行政處罰職權(quán)。
7、《條例》是如何界定“城市管理”概念的?
答：城市管理從廣義上理解涵蓋了一個城市的方方面面，所涉及的領(lǐng)域十分寬廣。從立法的角度看，目前國家還沒有權(quán)威的定義和解釋。作為全國第一部關(guān)于城市管理的地方性法規(guī)，《條例》從一個較為合理的角度定義了“城市管理”的概念，確定城市管理的目標(biāo)是為滿足廣大市民生活和工作需要，確定城市管理的范圍是城市公共設(shè)施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護、園林綠化等公共事務(wù)和秩序。
8、《條例》是如何確定適用范圍的?
答：《條例》第二條規(guī)定了適用范圍是本市市區(qū)，考慮到我市市區(qū)范圍內(nèi)的個別區(qū)域暫時還不能完全達到城市化管理的要求，因此，《條例》第五十三條進行了特別規(guī)定：本市市區(qū)內(nèi)不具備實施條件的區(qū)域，經(jīng)市人民政府批準可以暫不實施本條例。同時，我市市區(qū)外的一些區(qū)域，如長望瀏寧四個縣(市)的人民政府所在地，基本已經(jīng)達到城市化管理要求，因此，《條例》第五十三條還規(guī)定：本市市區(qū)以外具備實施條件的區(qū)域，經(jīng)依法批準后可以參照本條例執(zhí)行。
9、《條例》規(guī)定的城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)的具體職責(zé)是哪些?
答：《條例》第二十九條規(guī)定：城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)相對集中行使國務(wù)院、省人民政府有關(guān)決定確定的行政處罰權(quán)，具體職責(zé)是：(一)行使城鄉(xiāng)規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán);(二)行使市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)，依法強制拆除不符合城市容貌標(biāo)準、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準的違法建筑物或者設(shè)施;(三)行使城市園林綠化管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);(四)行使環(huán)境保護管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán)：(五)行使工商行政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的對無照商販的行政處罰權(quán);(六)行使公安交通管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的部分行政處罰權(quán);(七)行使市政管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);(八)行使土地管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的違法占用集體土地修建建筑物和設(shè)施的行政處罰權(quán);(九)行使戶外廣告設(shè)置管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán);(十)履行法律、法規(guī)、規(guī)章或者省、市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)。
10、《條例》規(guī)定城市管理綜合行政執(zhí)法人員調(diào)查取證時可以采取哪些措施?
答：《條例》第三十四條規(guī)定：城市管理綜合行政執(zhí)法人員查處違法行為時不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一著裝，主動出示執(zhí)法證件;查處違法行為可以采取以下措施：(一)要求有關(guān)單位和個人就執(zhí)法事項涉及的問題作出解釋和說明;(二)要求有關(guān)單位和個人提供與執(zhí)法事項有關(guān)的文件、資料及其他信息，并可依法進行查閱、復(fù)制;(三)進入涉嫌違法的場所實施現(xiàn)場檢查，采取錄音、錄像、拍照等方式調(diào)查取證;(四)法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。
11、《條例》是如何解決城市管理綜合行政執(zhí)法強制措施力度不大問題的?
答：為了解決城市管理綜合行政執(zhí)法實踐中強制措施乏力、強制手段缺乏的問題，《條例》第三十五條規(guī)定：城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有違法行為的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令立即改正或者限期改正;拒不改正的，可以查封、扣押與違法行為有關(guān)的工具和其他物品直至該案件處理完畢;同時本條還針對張貼“牛皮癬”、機動車不按規(guī)定停放、不按規(guī)定使用專用運輸車輛運輸散裝流體物品等三種特殊情形的違法行為，設(shè)定了相應(yīng)的措施。
12、如何對城市管理綜合行政執(zhí)法進行監(jiān)督?
答：《條例》規(guī)定的對城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)督分為社會監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩部分，第四十一條規(guī)定：城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)將職責(zé)范圍、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準、執(zhí)法程序等予以公開，接受社會公眾監(jiān)督。市城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立和完善內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督機制，實行行政執(zhí)法監(jiān)督檢查、評議考核、督辦督察、責(zé)任追究等監(jiān)督制度，保證和監(jiān)督城市管理綜合行政執(zhí)法人員依法履行職責(zé)。城市管理綜合行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時核實處理社會公眾對其執(zhí)法人員的檢舉、控告，并反饋處理結(jié)果。
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