專家解讀國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例
房屋征收涉及群眾根本利益，事關(guān)全局，為此立法，當(dāng)慎之又慎。近年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，而房?jī)r(jià)更是遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，飛速上漲。《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《拆遷條例》)所確立的制度的種種弊端盡顯，廢止《拆遷條例》已成社會(huì)共識(shí)，故為此立法，急之又急�！秶�(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱新條例)創(chuàng)歷史地兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)，足見(jiàn)各方請(qǐng)?jiān)V求分歧之巨，博弈之劇烈。筆者以為制定新條例要充分考慮三個(gè)方面因素，即民主政治因素、經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素、操作層面因素，從正式公布的條文來(lái)看，新條例充分考慮了這些因素，是一部得到主流媒體高度評(píng)價(jià)的行政法規(guī)。筆者結(jié)合從事拆遷法律工作十多年的實(shí)踐，對(duì)新條例進(jìn)行逐條解讀，以期拋磚引玉。
第一章總則
第一條為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。
解讀：本條講的是立法宗旨。
與《拆遷條例》相比較，變化有四：
一是將《拆遷條例》第一條中“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理”改為“規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)”，從強(qiáng)化行政管理到規(guī)范行政行為，充分體現(xiàn)了立法者執(zhí)政理念的重大轉(zhuǎn)變，同時(shí)表明“拆遷”將逐步淡出。
二是增加了“維護(hù)公共利益”，這與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定是一致的，說(shuō)明只有為了維護(hù)公共利益，才能進(jìn)行征收。
三是將《拆遷條例》第一條中的“拆遷當(dāng)事人”修改為“被征收房屋所有權(quán)人”，在兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)稿中表述均為被征收人，而此次明確為被征收房屋所有權(quán)人，說(shuō)明征收的當(dāng)事人只有政府及房屋所有權(quán)人雙方，房屋承租人不再被列為征收當(dāng)事人，對(duì)其合法權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題，不屬于本條例解決的范圍。
四是刪除了《拆遷條例》第一條中的“保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”的表述，將征收房屋與征收后的建設(shè)分開(kāi)，更加特出房屋征收，有利于緩和與化解矛盾。
需要注意的是本條沒(méi)有關(guān)于立法依據(jù)的表述，在首次征求意見(jiàn)時(shí)，還有“根據(jù)《物權(quán)法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》”的表述，但該表述并不準(zhǔn)確。制定新條例的依據(jù)是《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》及《立法法》的相關(guān)規(guī)定�？紤]到立法時(shí)一般不引用《立法法》的貫例，故可不引用《立法法》的相關(guān)規(guī)定。另外，由于征收房屋的前提條件之一是規(guī)劃的調(diào)整，而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》統(tǒng)一了城鄉(xiāng)規(guī)劃，雖然本條例暫不考慮集體土地的征收搬遷，但由于“條例和土地管理法在公共利益的界定和對(duì)被征收人給予公平補(bǔ)償，保證其利益不受損害并有所改善，不使為公共利益作出貢獻(xiàn)的被征收人比自愿在市場(chǎng)上進(jìn)行房屋交易的人吃虧等原則應(yīng)當(dāng)是一致的。”故城鄉(xiāng)的征收搬遷制度今后也應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，從立法技術(shù)角度看，對(duì)此應(yīng)予留空間，即不必拘泥于《城市房地產(chǎn)管理法》的授權(quán)。
第二條為了公共利益的需要，征收國(guó)有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收人)給予公平補(bǔ)償。
解讀：本條講的是適用范圍及補(bǔ)償?shù)幕疽蟆?/p>
關(guān)于適用范圍的問(wèn)題，與《拆遷條例》第二條相比較，有了很大的變化：
一是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了為公共利益需要方可征收，即非公共利益需要，不得征收單位及個(gè)人的房屋。
二是將適用的區(qū)域范圍明確為國(guó)有土地上的房屋，而《拆遷條例》的適用范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的房屋，對(duì)城市規(guī)劃區(qū)外國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，是參照《拆遷條例》執(zhí)行的，這就導(dǎo)致了同為國(guó)有土地上的房屋的拆遷安置補(bǔ)償制度存在較大差異。此次將城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有土地上的房屋征收一并納入了新條例的范圍，從制度上解決了這一問(wèn)題。
三是明確了補(bǔ)償?shù)幕疽�，即公平補(bǔ)償原則。這充分體現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系下對(duì)被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的尊重和保護(hù)。
第三條房屋征收與補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)遵循決策民主、程序正當(dāng)、結(jié)果公開(kāi)的原則。
解讀：本條講的是征收與補(bǔ)償?shù)脑瓌t。
該條是新條例的主要亮點(diǎn)之一，民主決策、程序正當(dāng)、公開(kāi)透明是民主法治國(guó)家的重要體現(xiàn)。從操作層面看，亂決策、暗箱操作、結(jié)果不公開(kāi)等正是引發(fā)拆遷之亂的主要根源，新條例規(guī)定了此三項(xiàng)原則，有利于從源頭上控制搬遷之亂。
第四條市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。
市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門(以下稱房屋征收部門)組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。
市、縣級(jí)人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依照本條例的規(guī)定和本級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，互相配合，保障房屋征收與補(bǔ)償工作的順利進(jìn)行。
解讀：該條講的是政府及相關(guān)部門的職責(zé)劃分，包含下面幾層含義
一是征收補(bǔ)償?shù)墓ぷ髦黧w為市、縣級(jí)人民政府，將《拆遷條例》中賦予房屋拆遷管理部門的行政管理權(quán)上收到市、縣級(jí)人民政府，為新條例第三條所確定的各項(xiàng)原則的實(shí)施提供了制度保障。同時(shí)，新條例在文字表述上更為規(guī)范，統(tǒng)一使用了“市、縣級(jí)以上人民政府”的表述方法，而在《拆遷條例》中既使用了“縣級(jí)以上人民政府”一詞，又使用了“市、縣人民政府”一詞，以致在實(shí)踐中，對(duì)區(qū)人民政府(縣級(jí))的主體資格及權(quán)限產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議。
二是征收補(bǔ)償?shù)膶?shí)施主體為房屋征收部門。由于各地的機(jī)構(gòu)設(shè)置并不完全相同，承擔(dān)的職責(zé)有較大差異，所以新條例授權(quán)市、縣級(jí)人民政府自行確定承擔(dān)該職責(zé)的部門。
三是配合部門的職責(zé)。由于房屋征收與補(bǔ)償涉及到多個(gè)部門，只有這些部門緊密配合，才能保障征收補(bǔ)償工作的順利開(kāi)展。
第五條房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施單位不得以營(yíng)利為目的。
房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍內(nèi)實(shí)施的房屋征收與補(bǔ)償行為負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。
解讀：本條講的是房屋征收實(shí)施單位及其法律責(zé)任。
不以營(yíng)利為目的單位除了國(guó)家機(jī)關(guān)外主要表現(xiàn)為事業(yè)單位及民辦非企業(yè)法人，房屋征收實(shí)施單位究竟是屬于事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)法人，抑或兩者兼而有之，有待配套制度進(jìn)一步明確。但可以確定的是，目前的拆遷公司領(lǐng)取的是企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照，是以營(yíng)利為目的的單位，不符合新條例所規(guī)定的條件。
對(duì)于本條還需注意兩點(diǎn)：
一是房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)具體工作，也可以自行承擔(dān)征收補(bǔ)償?shù)木唧w工作。
二是房屋征收實(shí)施單位行為后果的法律責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題。若房屋征收實(shí)施單位在委托的范圍內(nèi)實(shí)施的行為，其法律責(zé)任的承擔(dān)沒(méi)有爭(zhēng)議。但若房屋征收實(shí)施單位超越委托范圍實(shí)施的行為，其法律責(zé)任如何承擔(dān)?按民法原理，應(yīng)由房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)。據(jù)此，房屋征收實(shí)施單位應(yīng)為能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人單位，但若房屋征收實(shí)施單位的財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償責(zé)任時(shí)，應(yīng)如何處理，新條例并未明確。筆者對(duì)此曾提出修改意見(jiàn)，建議對(duì)房屋征收實(shí)施單位的相關(guān)法律責(zé)任予以明確。但非常遺憾，立法機(jī)關(guān)并未采納筆者的建議。筆者以為，在法律、行政法規(guī)未明確規(guī)定時(shí)，應(yīng)從保護(hù)被征收人合法權(quán)益的角度出發(fā)，當(dāng)房屋征收實(shí)施單位在委托范圍外實(shí)施的與征收補(bǔ)償有關(guān)聯(lián)的行為侵犯了被征收人合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任時(shí)，由房屋征收實(shí)施單位承擔(dān)民事賠償責(zé)任;若房屋征收實(shí)施單位的財(cái)產(chǎn)不足以承擔(dān)民事賠償份額時(shí)，由房屋征收部門承擔(dān)賠償責(zé)任。
第六條上級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)人民政府房屋征收與補(bǔ)償工作的監(jiān)督。
國(guó)務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同同級(jí)財(cái)政、國(guó)土資源、發(fā)展改革等有關(guān)部門，加強(qiáng)對(duì)房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施工作的指導(dǎo)。
解讀：本條講的層級(jí)監(jiān)督與行業(yè)主管部門的指導(dǎo)。
由于市、縣級(jí)人民政府既是征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，又是征收補(bǔ)償活動(dòng)的管理者，因此應(yīng)當(dāng)加大對(duì)其監(jiān)督力度，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督是最為有效措施之一，同時(shí)明確行業(yè)主管部門的指導(dǎo)職責(zé)，有利于條塊結(jié)合，為市、縣級(jí)人民政府正確履行征收補(bǔ)償職責(zé)提供制度保障。
第七條任何組織和個(gè)人對(duì)違反本條例規(guī)定的行為，都有權(quán)向有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門舉報(bào)。接到舉報(bào)的有關(guān)人民政府、房屋征收部門和其他有關(guān)部門對(duì)舉報(bào)應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。
監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)參與房屋征收與補(bǔ)償工作的政府和有關(guān)部門或者單位及其工作人員的監(jiān)察。
解讀：本條講的是社會(huì)監(jiān)督及專門行政監(jiān)督。
由于房屋征收補(bǔ)償事關(guān)群眾的根本利益，必須加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和專門行政監(jiān)督。在本條中需要注意兩個(gè)問(wèn)題：一是對(duì)群眾的匿名舉報(bào)，行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時(shí)核實(shí)、處理。二是行政監(jiān)察的對(duì)象為參與房屋征收補(bǔ)償?shù)恼畽C(jī)關(guān)、部門及相關(guān)單位，即房屋征收實(shí)施單位及其工作人員也是行政監(jiān)察的對(duì)象。
第二章征收決定
第八條為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：
(一)國(guó)防和外交的需要;
(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要;
(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;
(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要;
(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要;
(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。
解讀：本條主要講了兩個(gè)問(wèn)題，一是作出征收決定的主體，二是公共利益的具體表現(xiàn)形式。
關(guān)于征收主體問(wèn)題，新條例明確為市、縣級(jí)人民政府。根據(jù)職權(quán)法定的原則，省級(jí)人民政府是無(wú)權(quán)作出房屋征收決定的，這與《土地管理法》所規(guī)定的省級(jí)人民政府享有土地征收決定權(quán)是有區(qū)別的，故今后在制定集體土地上房屋征收與補(bǔ)償制度時(shí)，應(yīng)注意銜接。
關(guān)于公共利益的界定，可以說(shuō)是此次立法的主要焦點(diǎn)及難點(diǎn)所在。在制定《物權(quán)法》時(shí)，立法機(jī)關(guān)就意識(shí)到公共利益在不同的領(lǐng)域會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，從所有的具體現(xiàn)實(shí)的生活中抽象歸納出一個(gè)明確的公共利益，在立法技術(shù)上是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，因此只能在《物權(quán)法》中作出原則性規(guī)定。其實(shí)，公共利益不僅在不同的領(lǐng)域會(huì)有不同的表現(xiàn)形式，在不同的地域、不同的時(shí)間段也會(huì)有不同的表現(xiàn)形式。新條例關(guān)于公共利益的表述，是各方博弈與妥協(xié)的產(chǎn)物。在本條中，首先對(duì)公共利益作了總體限制，即只能是為保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等。其次，在具體表述形式上了采用了列舉式與概括式相結(jié)合的表述方式，即列舉了五種情形：國(guó)防、外交需要;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要;公用事業(yè)需要;保障性安居工程建設(shè)需要;舊城區(qū)改建需要;在兜底條款上更為嚴(yán)格，明確為法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益，即只有法律、行政法規(guī)才能規(guī)定公共利益的情形。
第九條依照本條例第八條規(guī)定，確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。
制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)，經(jīng)過(guò)科學(xué)論證。
解讀：本條講的是征收與規(guī)劃的關(guān)系及規(guī)劃的制定方式。
規(guī)劃特別是城市詳細(xì)規(guī)劃不透明、朝令夕改是拆遷之亂的源頭，要治拆遷之亂，當(dāng)從規(guī)劃之亂治起。政府及政府部門應(yīng)將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等作為公開(kāi)行政的重點(diǎn)領(lǐng)域，把公眾參與、專家論證作為制定詳細(xì)規(guī)劃的必經(jīng)程序。地方人大在審議相關(guān)規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)嚴(yán)格審查，切實(shí)履行人大的監(jiān)督職責(zé)。
第十條房屋征收部門擬定征收補(bǔ)償方案，報(bào)市、縣級(jí)人民政府。
市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期限不得少于30日。
解讀：本條講的是征收補(bǔ)償方案的制定程序