《國有土地上房屋征收與補償條例》解讀

　　《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱條例)已經(jīng)2011年1月19日國務(wù)院第141次常務(wù)會議通過，于2011年1月21日公布，自公布之日起施行。為了準確把握該條例的主要內(nèi)容和精神，中國人民大學(xué)民商事法學(xué)會于4月3日—4日在重慶舉辦了《條例》專題研討班，有關(guān)專家學(xué)者分別就《條例》從不同的角度進行了講授。

　　一、立法背景、過程及意義

　　(一)我國房屋征收與拆遷制度主要經(jīng)歷四個階段：

　　1、第一階段：房屋拆遷制度完全依附于土地征用(收)制度的階段(新中國成立至20世紀50年代末)。

　　第一階段的特點：

　　(1)確立拆遷制度的憲法依據(jù)，明確拆遷行為的征用性質(zhì);

　　(2)立法上確立拆遷安置補償?shù)墓�平原則，特別注意被拆遷人的居住需要;

　　(3)特別強調(diào)節(jié)約用地，規(guī)定土地征用的必要性;

　　(4)強調(diào)被征用人的自覺履行，沒有規(guī)定強制性，而且規(guī)定可以用替代形式執(zhí)行;

　　(5)沒有設(shè)置行政復(fù)議、訴訟等救濟渠道。

　　2、第二階段：房屋拆遷制度相對獨立于土地征用(收)制度的階段 (20世紀60年代至80年代末)

　　主要特點：

　　(1)房屋拆遷均為地方立法，且憲法、法律依據(jù)從有到無，于1982年后走向缺位;

　　(2)房屋拆遷性質(zhì)不明、目的混亂;

　　(3)先安置后搬遷的原則逐漸弱化;

　　(4)沒有統(tǒng)一的拆遷補償標準及原則;

　　(5)普通規(guī)定了行政與司法途徑的強制拆遷;

　　(6)拆遷人與被拆遷人之間可就其拆遷爭議提起民事訴訟，行政訴訟救濟途徑初現(xiàn)端倪。

　　3、第三階段：房屋拆遷制度完全獨立于土地征用(收)制度的階段(20世紀90年代拆遷條例頒布至本世紀初期)

　　主要特點：

　　(1)缺乏憲法依據(jù);

　　(2)拆遷行為的性質(zhì)、目的依舊不明確;

　　(3)先安置后搬遷的原則在制度上被廢棄;

　　(4)搬遷補償遺漏重要的土地使用權(quán)部分;

　　(5)行政強制搬遷已漸成司法監(jiān)督空白地帶;

　　(6)既有的民事與行政訴訟救濟機制因制度缺陷不能真正發(fā)揮作用，大量的拆遷糾紛的解決依賴法外解決;

　　(7)新興的土地儲備制度，極大地影響了拆遷;

　　(8)商業(yè)資本的介入，拆遷的正當性受到普遍質(zhì)疑;

　　(9)拆遷方式在實踐中不斷突破。如拆遷改搬遷，圈地保護等。

　　4、第四階段：全新而又獨特的房屋征收階段(《國有土地上房屋征收與補償條例》頒布與實施)。主要特點在后面作重點介紹。

　　(二)條例制定的現(xiàn)實背景

　　1、土地需求與土地供應(yīng)之間矛盾加劇。

　　我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，也處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要時期，土地供求矛盾更加突出。據(jù)專家介紹，2010年，房地產(chǎn)占中國GDP的28%。根據(jù)我國現(xiàn)有土地法律制度，解決用地途徑主要有兩種：一種是增量供應(yīng)(征收農(nóng)村集體土地);二種是調(diào)量供應(yīng)(毛地變凈地)。

　　2、拆遷人與被拆遷人之間的矛盾加劇

　　目前的現(xiàn)狀可以歸納為“三個并存”：

　　★暴力拆遷與報復(fù)拆遷并存;

　　★暴力執(zhí)法與暴力抗法并存;

　　★侵害被征收人利益與個別被征收人漫天要價并存。

　　3、新出臺的法律與原有的房屋拆遷條例發(fā)生沖突，制定新的房屋征收與補償條件已成必然。2004年《憲法》第20條、2007年3月16日《物權(quán)法》第42條、第148條，對房屋征收均作出了新的規(guī)定。

　　(三)制定過程

　　2007年8月30日 十屆全國人大常委會29次會議通過《關(guān)于修改〈中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法〉的決定》，授權(quán)國務(wù)院就征收國有土地上房屋與拆遷補償制定行政法規(guī);

　　2007年8月31日 起草與制定《草案》;

　　2007年12月14日 國務(wù)院第200次常務(wù)會議審議該《草案》;

　　2010年1月29日、12月25日兩次向社會公開征求意見，分別收到意見和建議65601條和37898條;

　　2011年1月19日 國務(wù)院第141次常委會議審議并原則通過《草案》。1月21日，溫家寶總理簽署國務(wù)院第590號令，公布該條例。

　　該條例制定歷時三年半，召開45次座談會，三次國務(wù)院常委會議，二次公開向社會征求意見，創(chuàng)下了我國行政法規(guī)立法之先例。

　　二、新、舊條例的區(qū)別

　　1991年3月22日 國務(wù)院頒布《城市房屋拆遷管理條例》，六章四十四條，自1991年6月1日起實施。2001年6月13日進行修改，頒布《城市房屋拆遷管理條例》，共五章四十四條，自2001年11月1日實施。(舊條例)

　　2011年1月19日 國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補償條例》，共五章三十五條。(新條例)

　　(一)適用范圍不同

　　舊條例不分“公共利益”，只要是國有土地上房屋拆遷均適用拆遷條例(第2條);而新條例必須以“公共利益”為前提;

　　(二)征收主體不同

　　舊條例：取得拆遷許可的單位。

　　新條例：(1)市、縣人民政府(決定);(2)市、縣政府確定的房屋征收部門(實施主體);(3)房屋征收部門委托的房屋征收實施單位。

　　(三)法律關(guān)系不同

　　舊條例：拆遷人與房屋所有人、承租人的法律關(guān)系(第15、16、27條)。

　　新條例：征收人與被征收人即市、縣政府與房屋所有人之間的法律關(guān)系、不調(diào)整與承租人之間的法律關(guān)系。

　　(四)程序不同

　　舊條例：拆遷主要有五個程序：建設(shè)項目批準文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可、國有土地使用權(quán)批準、拆遷計劃與拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具拆遷補償安置資金證明。(第7條)

　　新條例：(20個步驟)(在后面詳細介紹)

　　(五)強制執(zhí)行的適用范圍、申請法院強制執(zhí)行的主體、前提條件不同

　　舊條例：市、縣人民政府責成有關(guān)部門強制拆遷或由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。前提條件是被拆遷人或者房屋承租人在裁決的搬遷期限內(nèi)未搬遷的。(第17條)

　　新條例：被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執(zhí)行。取消了行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定。(第28條)

　　三、《條例》的主要亮點

　　《條例》統(tǒng)籌兼顧工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)與土地房屋被征收群眾的利益，努力把公共利益同被征收個人利益統(tǒng)一起來，通過明確補償標準、補助和獎勵措施，保護被征收群眾的利益，使房屋被征收群眾的居住條件有改善，原有的生活水平不降低，同時通過完善征收程序，擴大公眾參與，禁止建設(shè)單位參與搬遷，取消行政機關(guān)自行強制拆遷的規(guī)定，加強和改進群眾工作，把強制減到最少。

　　《條例》五大亮點：

　　(一)公共利益明晰化

　　1、公共利益的內(nèi)涵及特征

　　(1)寬泛性;

　　(2)開放性;

　　(3)受益人群的不確定性;

　　(4)價值判斷的主觀性;

　　(5)內(nèi)在的沖突性。

　　2、界定公共利益應(yīng)把握的原則

　　(1)受益主體不特定原則;

　　(2)受益內(nèi)容公共性原則;

　　(3)價值優(yōu)先性原則;

　　(4)程序正當性原則。

　　3、公共利益爭議解決機制的構(gòu)建

　　四種模式：

　　(1)不管是否存在重大爭議，由政府直接決定(強勢政府);

　　(2)存在爭議的，不作出征收決定(弱勢政府);

　　(3)存在重大爭議的，由政府、專家、被征收人代表投票決定;

　　(4)存在重大爭議的，由第三方裁定或決定。(上級政府、本級人大、本級法院、專設(shè)行政裁決機構(gòu))

　　新條例采取法定主義標準。 (條例第九條)

　　4、《條例》第8條采取描述、列舉加兜底的模式，對公共利益進行了界定:

　　(1)國防和外交的需要;

　　(2)基礎(chǔ)設(shè)施的需要;

　　(3)公共事業(yè)的需要;

　　(4)由政府組織實施的保障性安居工程建設(shè)的需要;

　　(5)舊城區(qū)改建的需要;

　　(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

　　5、兩起典型公共利益之爭的案例

　　(1)美國輝瑞醫(yī)藥公司新倫敦市征收案

　　(2)日本成田機場跑道征收案

　　(二)強制征收司法化。

　　(三)補償標準市場化(第19、21條)

　　不低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。

　　(四)征收過程程序化(20個步驟)

　　1、依建設(shè)單位申請，啟動房屋征收程序。

　　2、發(fā)改、國土、城鄉(xiāng)規(guī)劃、行業(yè)主管部門分別就四個規(guī)劃(國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃)進行預(yù)審查。保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，應(yīng)納入市、縣國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

　　3、房屋征收部門入戶調(diào)查登記，并公布調(diào)查結(jié)果。

　　4、房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣人民政府。

　　5、市、縣政府組織有關(guān)部門就方案進行論證并公布，征求公眾意見，不少于30日。

　　6、市、縣級政府將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。其中，因舊城區(qū)改建多數(shù)人(50%以上為多數(shù)，2/3以上為大多數(shù)，3/4以上為絕大多數(shù))不同意的，市、縣政府應(yīng)組織聽證會，并修改方案。

　　7、市、縣級政府按規(guī)定進行社會風險評估;房屋征收涉及人數(shù)數(shù)量較多的，應(yīng)經(jīng)政府常委會議討論決定。

　　8、征收補償費用足額到位，專戶存儲、專款專用。

　　9、市、縣政府作出征收決定前，組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)的未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。

　　10、市、縣政府作出征收決定，并及時公告。同時收回土地使用權(quán)，進行宣傳、解釋。

　　11、被征收人對征收決定不服的，可議可訴。

　　12、征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等不當增加補償費用的行為;房屋征收部門書面通知有關(guān)部門暫行辦理相關(guān)手續(xù);暫停期限不超過1年。

　　13、被征收人協(xié)商選定房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)，協(xié)商不成的，通過多數(shù)決定，隨機選定等方式確定。

　　14、房產(chǎn)評估有異議的，可申請復(fù)核評估。仍有異議的，可向房地產(chǎn)價格評估專家委員會申請鑒定。

　　15、選擇補償方式(貨幣補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換)。

　　16、簽訂補償協(xié)議。支付搬遷費、安置費或提供臨時周轉(zhuǎn)房，造成停產(chǎn)停業(yè)損失的，支付補償費用。同時對被征收人給予補助或獎勵。

　　17、補償協(xié)議簽字后，一方當事人不履行的另一方可起訴。完成搬遷。

　　18、在簽約期限內(nèi)達不成協(xié)議，或所有權(quán)人不明確的，市、縣政府按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內(nèi)予以公告。

　　19、被征收人在法定期限內(nèi)既不復(fù)議也不訴訟，又不搬遷的，市、縣政府申請人民法院強制執(zhí)行。

　　20、建立房屋征收補償檔案，將分戶補償情況在房屋征收范圍內(nèi)公布，審計機關(guān)加強監(jiān)督，并公布審計結(jié)果。

　　(五)利益搏弈衡平化

　　以慢一點換取穩(wěn)一點

　　政府要有GDP下降兩個點的勇氣與房地產(chǎn)開發(fā)商進行搏弈

　　上海世博會征收經(jīng)驗

　　(1)政府通過修改規(guī)劃與被征收群眾搏弈;

　　(2)加大獎勵力度和補助力度;

　　(3)相信群眾，依靠群眾，靠制度推進;

　　(4)保障性住房建在先，早簽協(xié)議早挑房;

　　(5)陽光、公開、透明;

　　(6)提高被征收人的素質(zhì)。

　　四、實踐中重點把握的幾個環(huán)節(jié)

　　(一)房屋征收的六大要素

　　1、只有“為了公共利益的需要”，才能征收;

　　2、房屋征收必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行;

　　3、房屋征收的主體只能是政府(市、縣);

　　4、房屋征收應(yīng)當依法給被征收人補償;

　　5、被征收人的居住條件依法受保障;

　　6、征收補償費用應(yīng)當足額到位、專戶存儲、�？顚Ｓ�。

　　(二)公平補償

　　補償是《條例》的核心。老百姓最關(guān)心的是補償，而并不在是否公共利益。只要補償足額及時、公平公正，公共利益與被征收人的利益就不會對立。即使暫時對立，最終也會趨于統(tǒng)一。

　　1、征收補償費用包括：

　　(1)房屋補償費用，即被征收房屋的價值。搬遷、臨時安置費、停產(chǎn)停業(yè)損失;

　　(2)補助和獎勵。補助主要針對特殊困難群體(窮人)，獎勵主要針對配合政府搬遷的被征收人(聽話的人);

　　(3)政府用于建設(shè)產(chǎn)權(quán)調(diào)換房的建設(shè)成本;

　　(4)委托實施單位的工作經(jīng)費。

　　需特別注意的是：

　　(1)臨時安置費只限于被征收人選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋交付前，未安排周轉(zhuǎn)用房的情形;

　　(2)停產(chǎn)停業(yè)損失只限于非住宅因被征收不能用于生產(chǎn)、經(jīng)營所造成的損失，主要是直接經(jīng)濟損失。且被征收人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的情形;

　　(3)停產(chǎn)停業(yè)期限，是指從“用于經(jīng)營的非住宅因征收被拆除后”到“用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換的非住宅交付前”的期限;

　　(4)專戶存儲中的“專戶”，指建設(shè)單位的專戶。達成補償協(xié)議后，商業(yè)銀行經(jīng)房屋征收部門、建設(shè)單位和被征收人三方簽字后，將房屋補償費用劃轉(zhuǎn)到被征收人名下。

　　2、對公平補償?shù)睦斫狻?/p>

　　(1)房屋價值公平，不低于在二手房市場上自由交易的價值;

　　(2)同樣的項目，所有的被征收人，不論時間先后，補償標準應(yīng)當一致。只是允許在補助、獎勵上區(qū)別對待，但補助、獎勵政策在一個行政區(qū)劃范圍內(nèi)只能制定一個，也不能以項目為單位分別制定補助、獎勵政策。

　　(三)房屋征收和補償主體

　　1、房屋征收與補償?shù)闹黧w是市、縣級人民政府。這里的市包括地級市和縣級市，但不包括直轄市。經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會、高新技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會、街道辦事處不能作為主體;

　　國務(wù)院、省、自治區(qū)、直轄市政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府不能作為房屋征收與補償?shù)闹黧w。

　　2、房屋征收與補償?shù)慕M織實施主體是房屋征收部門，房屋征收部門由政府指定，可以是行政部門，也可以是具有行政管理職能的事業(yè)單位，但不能是企業(yè)或中介組織，且一定是常設(shè)機構(gòu)。

　　3、房屋征收部門可以委托實施單位。(1)這里的委托不是必須的，委托屬行政委托，可以書面形式作出委托書或簽訂委托協(xié)議。(2)被委托的實施單位既可以是政府部門及其下屬二級單位，也可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及管委會，還可以是非營利的中介組織，但不能委托給建設(shè)單位和與房屋拆遷有利害關(guān)系的部門以及以營利為目的的拆遷公司、企業(yè)等。(3)房屋征收實施單位不需要有專門的房屋征收資質(zhì);(4)不得以營利為目的;(5)征收部門對實施單位在委托范圍內(nèi)的行為負責監(jiān)督，并對其行為后果承擔責任。

　　4、禁止建設(shè)單位參與搬遷活動，并不意味著將建設(shè)單位排除在整個征收補償活動之外。建設(shè)單位在房屋征收與補償?shù)慕巧�定位：補償協(xié)議談判的參與者。

　　(四)司法強制執(zhí)行

　　1、申請條件：

　　(1)以被征收人在法定期限內(nèi)既不復(fù)議也不起訴又不搬遷為前提;

　　(2)申請的主體為市、縣人民政府;

　　(3)申請書應(yīng)當附具補償金額和專戶存儲的帳號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)房的地點和面積等材料;

　　(4)執(zhí)行的依據(jù)是補償決定，而非征收決定;

　　(5)司法強制搬遷是行為案件而非金錢給付案件，其執(zhí)行的對象是違法占有，即居留在已被依法征收房屋內(nèi)的人，而不是被征收的房屋本身。房屋拆遷行為，是一種施工行為，應(yīng)由具有資質(zhì)的施工單位來進行;

　　(6)申請執(zhí)行期限，應(yīng)在被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿之日起180日內(nèi)提出�！缎姓�訴訟法》司法解釋第88條。需指出《條例》第28條中搬遷期限應(yīng)不少于90日，即不能與復(fù)議期間和訴訟期間相沖突。

　　(五)對條例第16條“房屋征收范圍確定后”的界定

　　1、以規(guī)劃預(yù)審查納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃和征收補償方案征求公眾意見為時點開始計算;

　　2、地域上的“房屋征收范圍”以公告所載明的內(nèi)容為準。

　　(六)條例的適用范圍

　　1、集體土地征收不適用本條例，適用《土地管理法》;

　　2、條例不調(diào)整租賃房屋中對承租人的補償;

　　3、政府直管公有住房的征收不適用本條例。單位自管公有住房的征收適用本條例;

　　4、特殊房屋的征收，有關(guān)法律另有規(guī)定的，從其規(guī)定(文物保護、軍隊建設(shè));

　　5、非因公共利益的，不適用本條例，仍然適用《民法通則》和《合同法》;

　　6、因收地而征房與因征房而收地適用同樣的法律規(guī)則。

　　(七)新舊條例的銜接

　　《條例》自2011年1月21日起實施。舊條例同時廢舊。按照“法不溯及既往”的原則，本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目，繼續(xù)沿用原有的規(guī)定辦理，但政府不得責成有關(guān)部門強制拆遷。這里的“已依法取得拆遷許可的項目”不包括已受理申請，但尚未核發(fā)許可證的項目，也不包括分期建設(shè)項目中尚未采取房屋拆遷許可證的部分項目。

　　注：本文為原創(chuàng)作品，作者擁有全部版權(quán)，未經(jīng)明確書面許可，任何人不得復(fù)制、摘錄、鏡像、轉(zhuǎn)載

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