被稱為“水十條”的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》有望在下月出臺(tái)，將在多方面進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管并啟動(dòng)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制，鐵腕治污將進(jìn)入新常態(tài)。近年來(lái)，我國(guó)跨界水污染沖突屢屢發(fā)生，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛，特別是流域跨界水污染糾紛問(wèn)題一直難以解決到位。
被稱為“水十條”的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》已在年前獲得國(guó)務(wù)院常委會(huì)通過(guò)，有望在下月出臺(tái)。
權(quán)威人士透露，即將出臺(tái)的“水十條”主要包括：全面控制污染物排放;專項(xiàng)整治造紙、印染、化工等重點(diǎn)行業(yè);加快水價(jià)改革，完善污水處理費(fèi)、排污費(fèi)和水資源費(fèi)等收費(fèi)政策;健全稅收政策;加大政府和社會(huì)投入，促進(jìn)多元投資等。
經(jīng)過(guò)多輪修改的“水十條”，將在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)管并啟動(dòng)嚴(yán)格問(wèn)責(zé)制，鐵腕治污將進(jìn)入新常態(tài)。“環(huán)境違法和環(huán)境執(zhí)法方面啟動(dòng)強(qiáng)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，使其受到應(yīng)有的處罰。”
“相比已經(jīng)得到足夠重視的空氣污染問(wèn)題，從長(zhǎng)期危害性和治理難度等方面看，水污染和土壤污染問(wèn)題更值得關(guān)注。”權(quán)威人士表示，下一步環(huán)保部將全面落實(shí)“水十條”，源頭治理將成為重點(diǎn)，并實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)等制度，全面推進(jìn)山水林田湖保護(hù)、治理和修復(fù)。
據(jù)悉，全國(guó)城鎮(zhèn)中，飲用水水源地水質(zhì)不安全涉及的人口約1.4億人。水利部近期公布數(shù)據(jù)顯示，目前我國(guó)水庫(kù)水源地水質(zhì)有11%不達(dá)標(biāo)，湖泊水源地水質(zhì)約70%不達(dá)標(biāo)，地下水水源地水質(zhì)約60%不達(dá)標(biāo)。
據(jù)測(cè)算，“水十條”投資將達(dá)兩萬(wàn)億元。
近年來(lái)，我國(guó)跨界水污染沖突屢屢發(fā)生，僅僅是流域跨省界污染糾紛就不在少數(shù)。省級(jí)以下行政區(qū)域因跨界污染導(dǎo)致的糾紛也是層出不窮。但長(zhǎng)期以來(lái)，各行政區(qū)域之間跨界污染糾紛，特別是流域跨界水污染糾紛問(wèn)題一直難以解決到位。
跨界污染糾紛解決不好，不僅影響生產(chǎn)，還影響群眾生活尤其是身體健康，引發(fā)上下游之間的矛盾，影響社會(huì)穩(wěn)定。
跨界污染成為水污染治理的一項(xiàng)制度痼疾
近年來(lái)，跨界污染糾紛層出不窮。2001年江浙交界水污染引發(fā)的筑壩事件，2003年山東薛新河污染導(dǎo)致江蘇徐州市停水，2005年松花江重大跨界水污染事故，浙江慶元和福建松溪之間的水污染糾紛，河北承德、張家口和天津之間的水污染糾紛，海河流域漳衛(wèi)南運(yùn)河地區(qū)污染糾紛，2013年山西長(zhǎng)治苯胺泄漏事故導(dǎo)致河北邯鄲市污染的糾紛，2011年和2013年發(fā)生廣西賀江污染廣東用水的糾紛等。
流域水環(huán)境具有不可分割的整體性，但是人為行政區(qū)劃卻使這種整體性被打破，由此引發(fā)一系列弊端和糾紛，這幾乎成了中國(guó)水污染治理的一項(xiàng)制度痼疾。
多年前，山東省無(wú)棣縣姜家村村民劉世博蓋起了5間寬敞的大屋子。但是他卻感嘆，“裝修得再好，生活在這樣的地方又有什么用?”
劉世博家住在漳衛(wèi)新河邊，此河流經(jīng)河南、山西、河北、山東4省。村里的人說(shuō)，10年前，漳衛(wèi)新河的水，人畜都可直接飲用。而10年后，自渤海里的水注入無(wú)棣縣，用這里的水進(jìn)行灌溉就會(huì)毒死莊稼，鴨鵝也不敢下水。
根據(jù)原國(guó)家環(huán)�？偩终{(diào)查，漳衛(wèi)新河的污染主要來(lái)自河南、河北和山東的部分城市。其中，省外的污染占82%左右。
山東省飽受上游污染之苦，但同時(shí)也給下游的江蘇省帶來(lái)麻煩。
江蘇省沭陽(yáng)縣北部隔江蘇省新沂市與山東省郯城縣相望，一條較大的河流——沂沭河與數(shù)條小河從郯城境內(nèi)流出，向南穿過(guò)新沂后匯入沭陽(yáng)境內(nèi)的新沂河。
2007年7月2日，沭陽(yáng)縣政府以及自來(lái)水公司了解到自來(lái)水中有腥臭味，且水的顏色呈淡黃色，已無(wú)法飲用。當(dāng)晚，沭陽(yáng)縣政府向居民發(fā)出通知，縣里已緊急切斷污染源，并開啟了備用水井。直到4日上午，沭陽(yáng)城區(qū)才全面恢復(fù)正常供水。這座人口20萬(wàn)的縣城中，至少有半數(shù)居民的飲用水受到影響，許多居民斷水超過(guò)40小時(shí)。
有媒體援引沭陽(yáng)環(huán)保局官員的話說(shuō)，引起水危機(jī)的污水團(tuán)可能是上游山東省境內(nèi)的化工企業(yè)排污所致。沭陽(yáng)縣政府召開新聞發(fā)布會(huì)正式確認(rèn)，引起這次水危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)壮醪讲槊魇撬捱w市上游境外的污染所致。
而受到上游污水污染的江蘇省同樣在污染著下游的浙江省。
2005年6月27日，浙江省嘉興市新塍鎮(zhèn)發(fā)生水污染事件，3萬(wàn)人的飲用水廠被迫停止供水，初步估計(jì)損失約在2000萬(wàn)元以上。通過(guò)江浙兩省環(huán)保部門的共同調(diào)查認(rèn)為，江蘇省吳江縣恒祥酒精有限公司是造成此次污染事故的重點(diǎn)懷疑對(duì)象。然而，此次污染事件僅是江浙兩省邊界長(zhǎng)達(dá)10余年的水污染糾紛中的又一次摩擦。
由此，流域跨界水污染的弊端可見(jiàn)一斑——幾乎每個(gè)地區(qū)都作為下游受到上游的污染，每個(gè)地區(qū)又都作為上游污染著下游。
跨界污染糾紛和地方保護(hù)主義關(guān)系密切
跨界污染必然在流域上下游之間產(chǎn)生污染糾紛。有專家指出，這是由于，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家的環(huán)境法律制度符合國(guó)家利益，但可能傷害地方經(jīng)濟(jì)利益，地方政府往往會(huì)背叛國(guó)家利益代表和維護(hù)者的身份而倒向地方利益。
就其根源，中國(guó)政法大學(xué)副教授胡靜表示，地方保護(hù)主義往往被認(rèn)為是我國(guó)環(huán)境惡化的罪魁禍?zhǔn)�。此外，我�?guó)目前“分灶吃飯”的財(cái)政體制或者分成辦法加劇和放大了地方保護(hù)主義傾向。
據(jù)介紹，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于政府間流域跨界污染糾紛的調(diào)處機(jī)制僅局限在行政體系內(nèi)部，排斥法律手段。實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)有的政府間流域跨界污染糾紛調(diào)處機(jī)制運(yùn)作效果并不理想。有專家分析，流域跨界污染發(fā)生以后，流域管理機(jī)構(gòu)缺乏足夠的權(quán)威對(duì)上游政府進(jìn)行懲罰，下游政府只能通過(guò)協(xié)調(diào)的方式要求上游政府降低污染水平。這并不符合上游政府最大化其居民福利的目標(biāo)，協(xié)調(diào)往往以失敗告終。
跨界污染糾紛案件取證難、鑒定難
缺少鑒定機(jī)構(gòu)
過(guò)去，昆明市中級(jí)人民法院的環(huán)保法庭以及無(wú)錫市中級(jí)人民法院的環(huán)保法庭，其設(shè)立也都考慮到了和滇池流域、太湖流域所存在著的地域聯(lián)系，包含了對(duì)跨行政區(qū)域的環(huán)境案件統(tǒng)一管轄的考慮，但由于遭遇“零公益訴訟”的尷尬，其中跨區(qū)域特色未能彰顯。
中國(guó)政法大學(xué)副教授胡靜說(shuō)，糾紛當(dāng)事人如果僅僅是作為普通民事主體的污染者和受害者，適用環(huán)境侵權(quán)法規(guī)則即可解決，解決這類糾紛的前提是需要足夠證據(jù)證明誰(shuí)是污染者，有多少污染者，每個(gè)污染者對(duì)于污染后果的貢獻(xiàn)各自是多大，不論是由下一行政區(qū)域的受害者還是被告甚或是政府、法院來(lái)加以證明上述事實(shí)也根本不可能。
全國(guó)人大代表、北京市金杜(廣州)律師事務(wù)所合伙人吳青介紹，目前，我國(guó)已經(jīng)有地區(qū)開始試點(diǎn)工作。貴州省是全國(guó)最早試點(diǎn)建設(shè)環(huán)保法庭的省份，據(jù)我所知，目前也在受理跨界環(huán)境污染案件，但面臨的問(wèn)題也很明顯。那就是調(diào)查取證和鑒定的相對(duì)比較困難。
據(jù)了解，2007 年11 月20日，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭正式揭牌。根據(jù)上級(jí)法院的指定管轄，清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境法庭集中管轄貴陽(yáng)市境內(nèi)的生態(tài)環(huán)保案件，后來(lái)又跨出行政區(qū)域，增加管轄另一個(gè)地級(jí)市安順市和一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)(貴安新區(qū))。
吳青認(rèn)為，跨界的污染問(wèn)題主要是河流污染，主要污染物的排放是否影響了跨界的河流?沿途其他企業(yè)有無(wú)貢獻(xiàn)，損害結(jié)果和污染行為之間的因果關(guān)系能否建立，是司法程序中取證能否得到認(rèn)可的一個(gè)重要因素。
“這方面的難度相對(duì)較大。我們鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)損害結(jié)果進(jìn)行鑒定和評(píng)價(jià)，但是這種機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)需要一個(gè)過(guò)程，目前，在業(yè)內(nèi)很有實(shí)力、并且很有權(quán)威的機(jī)構(gòu)還不算太多。”吳青說(shuō)。
在今年兩會(huì)上，有人大代表認(rèn)為，在處理跨區(qū)域的污染糾紛問(wèn)題上，最大的難點(diǎn)是取證困難，不管跨省還是分行政區(qū)的都是取證比較困難。往往跨界污染一種是突發(fā)事件，比如企業(yè)出現(xiàn)排污事故，另一種是季節(jié)性的，比如雨季的洪水團(tuán)下泄可能導(dǎo)致流域的水體污染問(wèn)題。
這位代表直言，取證困難體現(xiàn)在兩個(gè)方面，當(dāng)?shù)氐膱?zhí)法部門取證時(shí)，這個(gè)污染已經(jīng)過(guò)去了，或是下游濃度已經(jīng)降低了。污染流經(jīng)一個(gè)河流有很多企業(yè)，不一定是哪一個(gè)企業(yè)。
法律執(zhí)行不力是問(wèn)題癥結(jié)
一位人大代表說(shuō)，在執(zhí)法方面，執(zhí)法人員不可能跨區(qū)域執(zhí)法，也是取證困難的一個(gè)原因。
據(jù)了解，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法除了對(duì)點(diǎn)源的環(huán)境污染進(jìn)行了嚴(yán)格的法律規(guī)制外，對(duì)跨界污染問(wèn)題也有針對(duì)性的立法和規(guī)定。但我國(guó)跨界污染的法律控制不力，糾紛時(shí)有發(fā)生。分析其法律原因，主要問(wèn)題不在立法，而在于對(duì)現(xiàn)有法律的執(zhí)行不力。
一方面，就地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法本身存在嚴(yán)重不足。我國(guó)環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)提供了一系列的環(huán)境管制措施，如建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、“三同時(shí)”制度、排污濃度控制和總量控制、排污治理義務(wù)、排污登記和自覺(jué)監(jiān)測(cè)義務(wù)等，但企業(yè)不環(huán)評(píng)就進(jìn)行建設(shè)生產(chǎn)和排放，污染物未經(jīng)處理就排入江河、大氣污染情況屢屢不絕。因此，工業(yè)點(diǎn)源污染源就地控制不嚴(yán)是跨界污染發(fā)生的首要原因。
另一方面，跨區(qū)域環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法不夠。在追求GDP增長(zhǎng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)之下，在缺乏環(huán)境質(zhì)量考核的政府追責(zé)之下，跨區(qū)域的環(huán)境和資源往往成為“公地悲劇”的產(chǎn)物。環(huán)境違法企業(yè)往往在跨行政區(qū)域地帶與執(zhí)法人員玩起時(shí)間差、“游擊戰(zhàn)”，致使環(huán)境違法行為屢查不止。交界處污染企業(yè)管理歸屬問(wèn)題一直是跨行政區(qū)域環(huán)保部門頭疼的對(duì)象。