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規(guī)劃管理體制改革
城市總體規(guī)劃是我國法定規(guī)劃編制體系的重要組成部分，在城市發(fā)展和建設中發(fā)揮著不可替代的作用。隨著社會經濟的快速發(fā)展，我國現有的規(guī)劃管理體制出現了諸多與實際發(fā)展不相適應的問題，亟待改革。2014中國城市規(guī)劃年會的“規(guī)劃管理體制改革向何處去”自由論壇邀請各地規(guī)劃建設主管部門領導和規(guī)劃專家，就此展開激烈討論。本期聚焦圍繞我國總規(guī)管理體制改革主題，摘錄整理年會專家觀點以及規(guī)劃行業(yè)相關學者意見，以資借鑒。
◎ 問題剖析
隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，城市功能和利益主體日益多元化，傳統(tǒng)的“總規(guī)”編制和審批制度越來越不能適應城市發(fā)展的客觀需求。這一看似全面客觀、科學合理的“法定”規(guī)劃，在實際操作過程中往往不能實現其初衷。在城市總體規(guī)劃的編制、審批中現實存在著以下一些突出問題：
1、 審批周期過長
由于目前城市總體規(guī)劃的審批時間過長，在現實中一些城市只能變通為“省政府同意過的總規(guī)就被視為有效”。如蘇州的總規(guī)，在6年前就已經報送，但至今沒有批復，而在未批復的情況下，城市的空間拓展和開發(fā)建設實際一直在進行。
2、“修編”頻繁
總規(guī)編制時間長、審批難，但規(guī)劃獲得批準后卻往往“短命”，一個規(guī)劃做了幾年獲批后，新的領導來了以后要重新做;或是規(guī)劃還沒批下來很多條件發(fā)生變化，不得不再次修編。
3、事權劃分不合理
目前“總規(guī)”由上一級(或上二級)政府審批，但其中大部分內容屬于地方政府的事權。由于總體規(guī)劃是上一級政府或者是再上一級政府批準的，規(guī)劃的批準似乎意味著規(guī)劃中所有內容都得到了批準，而非僅是核心內容得到了批準。然而，在規(guī)劃實施過程中經常出現改變，例如一個污水處理廠的位置較原規(guī)劃挪動了1公里，從法律上來講都應由原審批機關審批，但在實際操作中顯然不可行。
4、編制內容太多、表達過于技術化
現行的規(guī)劃編制追求內容“全而又全”，表達形式過于技術化，既不利于高效審批，也不利于公眾參與。
上述情況表明，既有的“總規(guī)”編制和審批制度在很大程度上與發(fā)展實際脫節(jié)。“總規(guī)”的 “法定性”或“權威性”難以體現。
◎ 原因分析
造成“總規(guī)”編制、審批及實施中出現種種不利局面的原因是多方面的。一是外部環(huán)境，因為我國的城鎮(zhèn)化與城市建設正處于快速發(fā)展期，規(guī)劃難免會顯得滯后;二是某些地方政府對科學發(fā)展觀認識不深、貫徹不力，加之行政法治觀念不強，從而對規(guī)劃的科學編制和實施造成了困擾;三是規(guī)劃管理部門和規(guī)劃業(yè)界在規(guī)劃理念、編制體系和方法以及審批機制等方面與變化了的外部環(huán)境及制度背景不相適應。
1、規(guī)劃體系中不同層級規(guī)劃的關系未能理順
我國的“總規(guī)”制度是在計劃經濟下形成的，至今仍延續(xù)著很強的計劃經濟特征，集中體現為欲在一個規(guī)劃中解決從戰(zhàn)略性到策略性甚至操作性層面的所有問題。從“總規(guī)”的編制內容來看，既包括宏觀尺度的市域行政轄區(qū)的全域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，也包括中觀和微觀尺度的中心城區(qū)用地規(guī)劃。由于“總規(guī)”包含的規(guī)劃層面較多且相互關系難以得到清晰界定，所以在實際編制過程中，“總規(guī)”往往拘泥于細節(jié)問題及“可批性”。由于內容繁多、時間冗長，且以“可批”為首要追求，“總規(guī)”對戰(zhàn)略性問題的關注難免會弱化。因而，過多的內容疊加和功用期望，使得“總規(guī)”在各個層面的功能均難以得到較好發(fā)揮，尤其會導致其與下層級“控規(guī)”等的關系出現扭曲。
2、對“總規(guī)”作為“法定規(guī)劃”的理解有誤
在現實中，一般都是將“總規(guī)”稱為法定規(guī)劃，但對于“法定規(guī)劃”的理解存在著偏差，進而扭曲了“總規(guī)”的功能。實際上我國目前所稱的“法定規(guī)劃”意為“依法編制和批準的規(guī)劃”。而在實際操作中往往將其理解為“具有法定羈束效用的規(guī)劃”，包括設定“強制性內容”以及對城市各個系統(tǒng)的建設發(fā)展都做出明確規(guī)定，從而使得“總規(guī)”編制在“法定”概念下變得既“面面俱到”又極為僵化。尤其是“總規(guī)”的“土地使用規(guī)劃圖”，往往成為規(guī)劃督察的依據。而大城市規(guī)劃總圖原本只具示意功能，絕非是法定控制依據。“圖上一毫米，地上就是幾十米”，如果拿著規(guī)劃總圖來督察，那就“一抓一個準”，可謂到處都是問題�？梢�，理解偏差導致“總規(guī)”的功能從“戰(zhàn)略導向”和“政策載體”異化為開發(fā)建設的控制。所以，正確理解“法定規(guī)劃”的意義，是“總規(guī)”變革過程中必須解決的問題。
3、規(guī)劃編制理念和形式落后于發(fā)展的客觀實際
現行的“總規(guī)”制度基本仍是因循計劃經濟時期的思維方式和編制理念，試圖對城市的發(fā)展作出既大又全的部署，追求終極藍圖。主要表現為兩個方面：一是在編制理念上，當前“總規(guī)”的編制內容繁多、面面俱到、既深又細，導致了“總規(guī)”編制時間冗長、程序復雜、時效性較低等諸多問題。從實踐效果看，這種編制較適用于“災后重建規(guī)劃”等特殊情況，而不適用于正常的城市開發(fā)建設引導。二是在規(guī)劃形式上，當前“總規(guī)”成果的核心為“文本”和“圖紙”，顯得極為“專業(yè)”或“技術”。雖然耗費了巨大精力，但面對不斷變化的客觀實際，規(guī)劃不可能做到準確預測和事先安排。這樣的規(guī)劃，既不能很好地表達規(guī)劃的公共政策意圖，也不利于公眾參與。而公眾的理解和參與卻恰恰最能制約行政的隨意性，有效地約束政府及其干部的不當行為，使既定規(guī)劃更能夠得以落實。
4、規(guī)劃審批范圍與政府行政事權劃分不對稱
我國現行的“總規(guī)”審批采取的是“國務院審批”與地方政府“分級審批”相結合的形式。這種審批機制表現出幾方面的特點：
(1)需要報上級政府審批的內容大而全，幾乎包括“總規(guī)”所有內容，遠遠超出了上級政府的行政“事權”范圍;參與審查的部門眾多，各級審批都要經過眾多部門的聯(lián)審。
(2)除了報批前的公示外，基本采用內部封閉審查的形式，缺乏有效的公眾參與和社會監(jiān)督。
(3)“總規(guī)”審批的周期很長，經常幾年都批不下來。其后果則是規(guī)劃的時效性降低，也使得地方政府對于“可批性”的關注高于對實質性內容的關注。究其根源，很大程度上是因為審批的內容與相關行政主體的“事權”范圍嚴重脫節(jié)。大量地方性事務(諸如詳細的用地布局、市政基礎設施和公共服務設施布局等)均交由上級政府審批，不僅不能強化管制力度，反而造成“總規(guī)”的實際管制效力下降。
由此看來，在“總規(guī)”制度的變革中，必須依據各層級政府各自關注的“利益”內涵和行政“事權”邊界，對審批內容進行細化和分解，方能提高審批效率及行政管理效能。
◎ 改革建議
“總規(guī)”作為我國城市規(guī)劃體系的重要組成部分，其變革必定會涉及整個規(guī)劃體系的調整。因此，需要充分考慮當前規(guī)劃體系的制度背景，進而從編制理念、成果形式、管制方式和審批機制等多個角度進行創(chuàng)新，才能真正推進和實現“總規(guī)”管理體制的歷史性變革。
1、理順規(guī)劃體系，明晰各層級規(guī)劃的地位及相互關系
我國的城市“總規(guī)”既包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展策略等宏觀層面問題，也包括城市性質和規(guī)模、總體空間結構等中觀層面問題，另外還包括用地布局、市政設施等微觀層面的問題，可以說同時扮演著戰(zhàn)略性規(guī)劃和開發(fā)控制性規(guī)劃雙角色。而角色的模糊性必然降低其在操作實踐中的應有作用，導致本應其重點關注的戰(zhàn)略性問題不能得到正視。因此，“總規(guī)”的變革必須從理順規(guī)劃體系出發(fā)，明晰各層級規(guī)劃的地位及相互關系。
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。”從學理上看，要理順規(guī)劃體系，就必須剝離“總規(guī)”中過于宏觀和微觀的內容，使規(guī)劃編制和施行的邊界變得清晰。
由于我國的“市”是一個行政區(qū)概念，市轄區(qū)的面積一般均很大。地級市還轄縣(區(qū))及“代管”縣級市，政區(qū)面積更大。所以現行“城市總體規(guī)劃”編制中的“市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”實質上是一種“區(qū)域規(guī)劃”。就我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級關系看，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實際已經將“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”作為一種高于“城市規(guī)劃”、“鎮(zhèn)規(guī)劃”等的規(guī)劃類型。當今時代，從城市走向區(qū)域以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展已勢在必行，所以市域“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃”不應該再繼續(xù)依附于“城市總體規(guī)劃”，而需要上升成為一項獨立的“市域總體規(guī)劃”，以便對產業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)空間、重大基礎設施、資源和環(huán)境等系統(tǒng)性問題在市域層面做出安排。這一規(guī)劃同時還要處理跨行政區(qū)域的協(xié)調和合作問題。
在城市規(guī)劃編制體系中，“市域總體規(guī)劃”和“城市總體規(guī)劃”屬于戰(zhàn)略性規(guī)劃范疇，提供戰(zhàn)略導向和政策指引，不直接作用于具體的開發(fā)建設管理行為;而“控制性詳細規(guī)劃”和“專業(yè)規(guī)劃”等則屬于開發(fā)控制性規(guī)劃，具有可操作性，是建設管理的直接依據。
2、更新編制理念，突出“總規(guī)”的戰(zhàn)略性和政策性
我國“總規(guī)”制度從形成至今，其編制理念一直沿襲計劃經濟時期的思維模式，體現為靜態(tài)式的藍圖規(guī)劃。在市場經濟日益發(fā)展壯大的環(huán)境下，這種理念已越來越不適應城市發(fā)展和建設的客觀需要。因而，“總規(guī)”的變革必須回歸戰(zhàn)略性和政策性。可從以下幾方面入手進行變革。
(1)結合城市各級政府的行政“事權”范圍，簡化“總規(guī)”編制內容，重點關注戰(zhàn)略性、全局性內容。因為當前我國城市特別是特大城市和大城市的行政管理機制存在明顯的分權化趨勢，過去集中于城市政府的管理權限也已經逐步下放給下級政府，因而作為表達城市政府空間管制意圖的“總規(guī)”也必須適應這種變化趨勢，以提高城市空間運營績效為目標。從中觀結構入手對產業(yè)、居住、生態(tài)等空間作出戰(zhàn)略性布局，而將其他具體的細節(jié)問題交由下層級規(guī)劃或其他專項規(guī)劃解決。
(2)強化“總規(guī)”的研究性和政策性，相關的技術性內容應作為“總規(guī)”的后臺支撐而非本體。“分權”特征日益明顯的行政管理機制決定了“總規(guī)”向戰(zhàn)略性變革的必要性，而戰(zhàn)略性又要求“總規(guī)”的編制內容不能過分關注技術細節(jié)，更應從政策角度提出適宜的空間管制措施，這也客觀上要求進一步強化“總規(guī)”的研究性。
(3)“總規(guī)”的戰(zhàn)略性定位決定其編制必須著眼于長遠考量和作出宏觀的結構性控制。“總規(guī)”與“土規(guī)”相銜接或“總規(guī)”與“土規(guī)”兩規(guī)合一是必要的，因為其面對的是同一空間。但這并不意味著要犧牲“總規(guī)”的戰(zhàn)略性作用，無論是“銜接”還是“合一”均應是操作層面的資源管理策略，用以管理一定時期內的城鄉(xiāng)用地狀況及增量建設用地供應。
3、創(chuàng)新成果形式，增強“總規(guī)”的可操作性和公眾參與性
規(guī)劃成果是規(guī)劃理念的直接表達，也是決定規(guī)劃的可操作性和公眾參與性的關鍵�，F有“總規(guī)”的成果形式包括文本、說明書和圖紙，均具有較強烈的技術性色彩，不能滿足其向戰(zhàn)略性和政策性轉變的要求，因而必須在規(guī)劃編制理念更新的基礎上，對其進行適當變革。
(1)改變“總規(guī)”文件的表達形式，逐步向“政策性文件”方式轉變。關于總體規(guī)劃的“文本”，在國外僅用在區(qū)劃法這樣的需要有較多確定性的微觀規(guī)劃層面。國外總體層面的規(guī)劃一般不采用條文寫法，其主要目的是表述戰(zhàn)略意圖和體現政策性內涵，同時追求良好的“公眾介面”，使其具有可讀性和易懂性。
(2)弱化“圖紙”概念，逐步向“圖示”方式轉變�？疾鞖W美國家的城市規(guī)劃，總體層面上的用地規(guī)劃大多已摒棄了功能性分類，采用政策性分類或是政策性與功能性分類相結合，還有的甚至已經將“圖紙”改為了“圖示”，以突出總體規(guī)劃的政策性，強調戰(zhàn)略的確定性以及具體功能安排的適應性。指導開發(fā)建設的直接規(guī)劃依據主要是區(qū)劃法，在我國則是控制性詳細規(guī)劃。大城市總體規(guī)劃的用地圖如果過細，且采用排他性、自我閉合的功能性用地分類，必然會導致后續(xù)詳細規(guī)劃編制不斷突破“總規(guī)”的“違法”表象。
4、優(yōu)化審批機制，按照行政“事權”邊界確定各級政府的審批內容
首先，按照各級政府的行政“事權”邊界簡化“總規(guī)”中需要報高層級政府審批的內容。因為在地方分權化的背景下，城市內各項行政管理事務已逐步分屬于不同層級的政府管轄，各層級政府都需要有明確的行政“事權”邊界和“利益”內涵。“總規(guī)”作為指導城市發(fā)展和建設的綱領，需要落實高層級政府的政策指引，同時也要形成承載地方發(fā)展的政策體系。這就要求“總規(guī)”的審批權限必須根據各層級政府的行政“事權”邊界進行分解和下放，從而使審批內容與其各自的“事權”邊界和各自關注的“利益”內涵相吻合。對于高層級政府而言，應僅對其所管轄城市的“總規(guī)”中涉及國家和區(qū)域利益的內容進行審核控制，包括城市性質和規(guī)模、環(huán)境和資源、重要歷史文化遺產以及區(qū)域性基礎設施和生態(tài)保護等。而對諸如城市用地布局、公共服務設施、商業(yè)服務業(yè)設施、道路交通設施、市政公用設施、綠地與廣場、城市風貌景觀等大量地方性建設事務的審批則應留給地方。
如果能夠單列“市域總體規(guī)劃”，那么與高層級政府“事權”相關的規(guī)劃內容及其“利益”關注點均應納入“市域總體規(guī)劃”。相應地，高層級政府只須審批“市域總體規(guī)劃”，而不需要再審批“總規(guī)”，因為這時的“總規(guī)”已經成為了“市域總體規(guī)劃”框架下的“地方規(guī)劃”及承載地方發(fā)展的公共政策體系。
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