淺論構(gòu)建和諧社會與農(nóng)民工社會管理
內(nèi)容摘要：在社會管理領(lǐng)域存在許多損害農(nóng)民工權(quán)益的制度性問題，影響農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人和城市市民，對工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不利，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展也不利。應(yīng)抓住時機，推進(jìn)社會管理改革，促進(jìn)社會和諧。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民工 社會管理 社會和諧
當(dāng)前影響城鄉(xiāng)社會和諧的一個突出問題，是社會管理制度改革滯后，進(jìn)城農(nóng)民工的權(quán)益受到損害。農(nóng)民工的社會管理涉及多方面的制度改革、利益關(guān)系調(diào)整和管理體制、方式的轉(zhuǎn)變，改革進(jìn)展很不平衡。農(nóng)民工是產(chǎn)業(yè)工人的半壁江山，在一些地區(qū)成為主力，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展所做的貢獻(xiàn)，與其邊緣化的社會地位和權(quán)益受損害的狀況形成反差。?
一、進(jìn)城農(nóng)民工社會管理面臨的深層矛盾和問題?
一是在就業(yè)上，對農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制、歧視問題已經(jīng)基本解決，企業(yè)用工市場化，城市公共就業(yè)機構(gòu)開始為農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)服務(wù)，但勞動力市場信息不暢通，市場二元分割，勞動合同簽約率低，監(jiān)管失范，尚未建立應(yīng)有的市場秩序，農(nóng)民工合法權(quán)益受損害的問題較為普遍地發(fā)生。?
二是在勞資關(guān)系上，農(nóng)民工處于弱勢地位，侵犯其勞動權(quán)益的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些地方工資邊清欠，邊拖欠，輕視農(nóng)民工利益，執(zhí)法不公正，勞資關(guān)系難以好轉(zhuǎn)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化成農(nóng)民工與政府的矛盾。?
三是城市的發(fā)展規(guī)劃并不把農(nóng)民工的住房、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生等需求納入公共設(shè)施建設(shè)的考慮之中；在子女教育、婦幼保健、社會保障等方面，存在著制度性的歧視。義務(wù)教育階段的農(nóng)民工子女進(jìn)公辦學(xué)校，一些地方仍然多收借讀費、贊助費，或推向市場，進(jìn)沒有公助的民辦簡易學(xué)校，有的城市向所有企業(yè)收取婦幼保健基金，但只對城市戶籍女職工提供保障，農(nóng)民工女性及嬰兒得不到共享，產(chǎn)婦、嬰兒死亡率數(shù)倍于戶籍人口，由此積累了轉(zhuǎn)移的困難和問題。?
四是一些農(nóng)民工要求在就業(yè)城市定居，一些企業(yè)也要求把優(yōu)秀農(nóng)民工留下來，但受到二元戶籍制度的限制，只容許投資移民、技術(shù)（人才）移民，不許在城鎮(zhèn)就業(yè)多年的農(nóng)民工遷移定居，成為市民。歷史上我國城市的產(chǎn)業(yè)工人絕大多數(shù)就是由農(nóng)民轉(zhuǎn)變而來的，他們收入低，居住差，也受到歧視，但不妨礙其成為市民。那些產(chǎn)業(yè)工人就是今天所稱的農(nóng)民工�，F(xiàn)在農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)榉�(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人和市民有著制度的障礙，一些地方提高農(nóng)民進(jìn)城的門檻，城市沒有低收入農(nóng)民工的居住區(qū)。一些地方講的城市化，是市場開放、社會封閉的城市發(fā)展，只讓農(nóng)民進(jìn)城打工，把所創(chuàng)造財富的'相當(dāng)部分貢獻(xiàn)給企業(yè)、城市，卻只讓他們年輕時干幾年就換掉，不許在城里留下來，社會成本由農(nóng)村背。財富向城市積聚，不許農(nóng)民向城市遷移、積聚，只能導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距的擴(kuò)大，加深城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的矛盾。同時，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)缺乏穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，只有不穩(wěn)定的缺乏技術(shù)積累的農(nóng)民工，也影響產(chǎn)業(yè)提升競爭力。?
五是社會保障極少覆蓋農(nóng)民工。農(nóng)民在進(jìn)城就業(yè)中向穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)工人和城鎮(zhèn)市民的轉(zhuǎn)變，一個重要條件是社會保障由依托土地向社會保險的轉(zhuǎn)變。但社會保障極少覆蓋農(nóng)民工。農(nóng)民工需求迫切的工傷保險、醫(yī)療保險，目前也僅是覆蓋少數(shù)農(nóng)民工。加之戶籍制度不許他們定居城市，這就把養(yǎng)老推給了農(nóng)村。實際上，他們中越來越多的人不可能再回到農(nóng)村，或是即使回農(nóng)村，也難以回到農(nóng)業(yè)，孕育著生活保障的潛在危機。推進(jìn)農(nóng)民工的社會保險，還要考慮現(xiàn)行制度的改革。?
六是農(nóng)民進(jìn)城帶來發(fā)展活力，同時使城市社會治安、穩(wěn)定面臨新的情況和問題。農(nóng)民工作為城市產(chǎn)業(yè)工人和常住人口的重要部分，應(yīng)得到與戶籍人口同樣的安全和權(quán)利保護(hù)，但往往被作為不安定因素和防范、管制的對象，在治安的名義下?lián)p害他們的公民權(quán)利，形成管理與農(nóng)民工的對立。把農(nóng)民工群體從社會管理主體和正規(guī)組織中排除出來，恰恰是使之處于要么被管制，要么失去管理的狀態(tài)。城市社會犯罪率的上升與人口流動的關(guān)系是復(fù)雜的，有并不屬于農(nóng)民工的流竄犯罪分子作案；有農(nóng)民工中青年人比例大，缺乏社會經(jīng)驗，處于成長期，離開家庭，離開家鄉(xiāng)的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，又沒有融入城市社區(qū)，參與有組織的社會活動，缺乏引導(dǎo)、教育、保護(hù)，少數(shù)人容易受到欺騙或社會不良習(xí)慣勢力的影響；更有合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會權(quán)益被損害，不能通過正當(dāng)渠道來解決，就采取非正常手段尋求解決的問題。政府的社會治安管理若不能處理好與農(nóng)民工的關(guān)系，轉(zhuǎn)到尊重、保護(hù)其公民權(quán)利的軌道上來，農(nóng)民工若不能融入城市社會，參與管理，并幫助他們組織起來自我管理和教育，就難以將對立轉(zhuǎn)化為協(xié)作，也不可能解決活力與穩(wěn)定的統(tǒng)一。?
七是農(nóng)民工與城市社會融合、向市民轉(zhuǎn)化，是學(xué)習(xí)、適應(yīng)和再社會化的過程，存在許多矛盾和障礙。工業(yè)化的推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，使進(jìn)城農(nóng)民工在職業(yè)轉(zhuǎn)變中大規(guī)模地向城市市民轉(zhuǎn)變成為必然；較高的經(jīng)濟(jì)收入、較豐富的文化生活、較多的發(fā)展機會也吸引以年輕人為主的農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變。但他們與鄉(xiāng)村仍有親屬、土地和社會人際關(guān)系的聯(lián)系，從鄉(xiāng)村有土地作保障的熟人社會，到城市風(fēng)險較多的陌生人社會，是大的跨越。實現(xiàn)這一跨越，自身需要克服安土重遷傳統(tǒng)的影響；需要適應(yīng)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，有關(guān)調(diào)查表明，60%的農(nóng)民工只需要進(jìn)廠工作半年就能達(dá)到香港普通產(chǎn)業(yè)工人的水平，但還要學(xué)習(xí)技能、積累經(jīng)驗，以獲得穩(wěn)定就業(yè)的能力；需要學(xué)習(xí)更多文化、法律、城市社會知識，增加社會交往，適應(yīng)城市生活方式。對大部分進(jìn)城農(nóng)民來說，這個再社會化的過程雖不是輕而易舉，卻是可以完成的。但是，過度延長勞動時間、疲勞作業(yè)、缺乏培訓(xùn)，使之很少有學(xué)習(xí)的機會；二元分隔、阻礙農(nóng)民工與市民的溝通；缺乏社會保障；合法權(quán)益受損害、權(quán)利不平等、遷移制度限制等等，阻礙了農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變。?
八是社會組織發(fā)育不足，城市基層社區(qū)尚未完成由封閉到多元開放的進(jìn)程。農(nóng)民是依靠傳統(tǒng)的血緣、地緣人際關(guān)系沖破城鄉(xiāng)分割、區(qū)域封鎖體制實現(xiàn)流動和進(jìn)城就業(yè)的，他們把鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人際關(guān)系帶入城市，實行互助，增強自我保護(hù)、應(yīng)對風(fēng)險的能力。在一個時期里，由于多數(shù)城市基層社區(qū)受二元戶籍制度影響，其社會組織、社會活動、社會服務(wù)是不吸納農(nóng)民工的，工會組織尚未深入農(nóng)民工，起到有力維護(hù)他們合法權(quán)益的作用，所以農(nóng)民工的鄉(xiāng)村人際關(guān)系還發(fā)揮著作用。消除傳統(tǒng)關(guān)系、組織的負(fù)面影響，利用其自我組織的積極因素，使農(nóng)民工融入城市基層社區(qū)，融入工會組織，是實現(xiàn)社會組織轉(zhuǎn)化、替代，走向規(guī)范，發(fā)揮服務(wù)和聯(lián)系群眾功能，改善社會管理的重要方面。問題是要推進(jìn)城市基層社區(qū)完成由封閉到多元開放的進(jìn)程，工會組織要有改進(jìn)，取信于包括農(nóng)民工在內(nèi)的職工。?
九是基于二元戶籍制度，農(nóng)民工在城市沒有參與社會管理的權(quán)利，缺乏表達(dá)利益要求的渠道，導(dǎo)致在社會政策制定、利益關(guān)系協(xié)調(diào)中對他們的忽視或傷害。公民的選舉權(quán)與戶口相聯(lián)系，農(nóng)民工在居住、就業(yè)的城市沒有選舉權(quán)、被選舉權(quán)，不能參與民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督。這種狀況，使市長、縣長對他們的選民負(fù)責(zé)，客觀上形成順民意、得民心、為民辦事的“民”，主要是或只是本地戶口、有選舉權(quán)的居民。政策制定、利益關(guān)系協(xié)調(diào)就自然是個失衡的體系和機制。從而不難解釋為什么有些政策、規(guī)章制度的出臺，是以損害農(nóng)民工權(quán)益為代價，一些行政部門對他們權(quán)益受損害置若罔聞，甚至有失公正，他們在城市居住、教育的難題被置之度外。?
二、把握發(fā)展規(guī)律，按照機會均等、權(quán)利平等、制度一致、身份統(tǒng)一的方向推進(jìn)社會管理制度改革?
當(dāng)前，進(jìn)城農(nóng)民工社會管理中存在的矛盾和問題，其負(fù)面影響或危害是多方面的。一是使農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益、社會權(quán)益受損害，影響就業(yè)環(huán)境改善和社會安定。二是農(nóng)民工不能留城，不能轉(zhuǎn)變?yōu)榉�(wěn)定的產(chǎn)業(yè)工人，城里只是暫時流動的農(nóng)民工，不能積累技術(shù)和經(jīng)驗，影響企業(yè)、產(chǎn)業(yè)上水平，提高競爭力，中斷農(nóng)民變市民的進(jìn)程，不利城市化發(fā)展。三是農(nóng)民只能進(jìn)城暫時打工，出賣廉價勞力，年紀(jì)大了退回農(nóng)村，不利于以工業(yè)化、城市化發(fā)展帶動農(nóng)村富余勞動力徹底轉(zhuǎn)移，帶動“三農(nóng)”問題的解決。
現(xiàn)在推進(jìn)這方面矛盾的解決已具有一些有利條件，中央提出了“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的理念、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的發(fā)展方略，制定了有關(guān)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的方針和一些相關(guān)政策，各地推進(jìn)社會管理改革、改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境，積累了實踐經(jīng)驗，有不少創(chuàng)造。因此有可能把解決農(nóng)民工社會管理面臨的矛盾和問題，按照輕重緩急，及時提到重要議程。?
（一）各級領(lǐng)導(dǎo)特別是發(fā)達(dá)地區(qū)和城市政府的領(lǐng)導(dǎo)要進(jìn)一步更新觀念，不僅要肯定農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)，而且要認(rèn)識農(nóng)民變市民的必然性，主動做好有關(guān)的管理服務(wù)工作，改善農(nóng)民工的就業(yè)環(huán)境，給農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的選擇權(quán)，給企業(yè)留下優(yōu)秀員工的自主權(quán)，使城市社會由封閉到開放，保障實現(xiàn)有序轉(zhuǎn)移。?
（二）排除城鄉(xiāng)二元分割體制的影響，把城鎮(zhèn)常住人口中的農(nóng)民工與戶籍人口都作為城鎮(zhèn)居民來公平對待。農(nóng)民工的社會權(quán)益涉及很多方面，仔細(xì)分析實際是一些基本的內(nèi)容：實現(xiàn)就業(yè)權(quán)利平等，尊重他們的勞動，保障他們的合法經(jīng)濟(jì)利益，使公共服務(wù)覆蓋農(nóng)民工，普通農(nóng)民工有居住的地方，作為社會的主人參與社區(qū)活動和社會管理。但醫(yī)療、婦幼保健、教育、居住問題的解決辦法，要考慮到低收入的經(jīng)濟(jì)條件。?
（三）使農(nóng)民工社會權(quán)益得到實現(xiàn)，有利于農(nóng)民變市民，就需要按照機會均等、權(quán)利平等、制度一致、身份統(tǒng)一的方向推進(jìn)相關(guān)的就業(yè)、教育、住房、選舉、戶籍、遷移等制度和社會管理體制的改革。這不是要減少城鎮(zhèn)原有居民的已有福利，而是要政府在發(fā)展的基礎(chǔ)上增加社會事業(yè)的投入，讓農(nóng)民工能分享發(fā)展的成果。城市現(xiàn)有的某些社會福利制度如養(yǎng)老保險制度也有需要改革的問題，在這些個別制度上不要求一律等同，在農(nóng)民工的社會保障制度建設(shè)上應(yīng)有所創(chuàng)新。同時需要按照為民執(zhí)政、公正執(zhí)法的要求規(guī)范政府行為，發(fā)揮市場、政府、社會組織的作用，建立化解矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系的社會機制。
作者：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部 崔傳義
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