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2014事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革：并軌并非“高就低”
“聽說改革后，每月領到的錢會少一大截。如果現(xiàn)在‘內退’了，就能避免這種情況，也不知是真是假。”面對即將到來的事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革，湖北荊州一位54歲的高級教師最近正在考慮提前退休。
“無所謂，反正怎么改也不可能辭職，擔心有什么用?”湖北省宜昌市西陵區(qū)一事業(yè)單位的工作人員小周對改革的態(tài)度是“順其自然”，“事業(yè)單位還是有很多人想進的。怎么改，隨它去吧。”
7月1日，《事業(yè)單位人事管理條例》正式施行，條例明確提出“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”。今年的政府工作報告亦將“改革機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度”列為2014年重點工作。而據(jù)《瞭望》新聞周刊記者了解，目前一些國務院直屬事業(yè)單位的社會保險摸底統(tǒng)計工作也已悄然開始。
事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革的腳步聲日益臨近，公眾有著怎樣的期待?此前已經歷過地方事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革試點的人們，又有著什么樣的改革感受?
風暴眼中的波瀾不驚
盡管被視作事業(yè)單位改革中涉及人數(shù)最多、爭議最大、難度最高的“深水區(qū)”，養(yǎng)老保險制度改革的話題，卻并未如外界想象那般在事業(yè)單位“圈內”激起太多浪花。
一位29歲的某中央直屬事業(yè)單位員工告訴《瞭望》新聞周刊記者，她所在的全額撥款事業(yè)單位，并沒有太多人關注此番出臺的《條例》，多數(shù)人對養(yǎng)老保險制度改革也僅是“有所耳聞”。“我還年輕，距離退休還有幾十年，單位年輕人多，大家考慮不了那么遠。長遠來看，養(yǎng)老金并軌是大勢所趨，所以也沒什么好擔心的。”
“并軌后養(yǎng)老金待遇會不會下降?個人、單位按什么比例繳費?要不要補繳之前的份額?”面對記者的連續(xù)發(fā)問，兩年后即將從西安市屬事業(yè)單位退休的一位女士語氣平靜。她表示自己不會提前退休，因為“未來如何改，方向尚不明確，沒必要搶搭末班車。”
曾經歷過鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革的湖北宜昌一位退休人員，在擔心改革后待遇下降的同時，也對此前改革的總體效果表示肯定。他說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，改制單位的退休人員全部參加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，基本養(yǎng)老金發(fā)放與單位脫鉤，納入了離退休人員社會化管理服務范圍。“基本養(yǎng)老金能按時足額發(fā)放，退休人員的基本生活得到了保障。”
在記者的采訪中，很多事業(yè)單位工作人員用“波瀾不驚”、“靜觀其變”表達了自己的心情。但無論平靜或情愿與否——改革已是大勢所趨，懸念在于“何時改、如何改”，這是當下事業(yè)單位工作人員的共識。“走一步看一步”，被受訪者頻頻提及。
“事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革將很快進入實質性階段，”中國社科院世界社保研究中心執(zhí)行研究員張盈華表示，之所以有這樣的判斷，“一是因為它是事業(yè)單位分類改革的重要前提;二是結束基本養(yǎng)老保險‘雙軌制’，已經得到決策者和社會各界前所未有的重視。”
在此情況下，事業(yè)單位工作人員普遍表達了對改革公平性的期待。“國家的標準表述是‘機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革’，但操作時卻從事業(yè)單位‘下手’，公務員沒有一起改，顯然有失公平。”陜西省咸陽市一位市屬重點高中教師說，公務員養(yǎng)老保險改革停滯，會造成新的不公。
無法回避的改革之問
據(jù)不完全統(tǒng)計，當前我國共有各類事業(yè)單位111萬個，事業(yè)編制人員3153萬人，其中67%以上是各類專業(yè)技術人員。“如果說人事制度改革解決了‘人往哪去’的問題，那么養(yǎng)老保險制度改革的關鍵是要回答‘錢從哪來’”，陜西省人社廳相關負責人對《瞭望》新聞周刊記者坦言，無論何種類型的事業(yè)單位都繞不開這個問題。受訪專家表示，保費由誰承擔，替代率幾何，如何體現(xiàn)公平，是改革的幾大難點。
西安交通大學公共政策與管理學院副教授溫海紅表示，事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革意味著從“財政保障”走向“社會保險”，退休金將從過去財政負擔改革為單位、個人和財政三方負擔。
參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的繳費比例，職工個人需繳納工資額的8%。若事業(yè)單位也據(jù)此改革，意味著要從個人工資中扣除8%建立個人賬戶。“工資待遇具有剛性，升易降難。從已有待遇中減少一部分，相當于工資少了，會影響生活水平，很多人無法接受。”陜西省一家省屬全額撥款事業(yè)單位工作人員李女士表示。
一個無法回避的事實是，對多數(shù)提供公共服務、自身并無資金積累的全額撥款事業(yè)單位而言，由“單位”承擔保費，意味著仍將是“財政兜底”。有專家擔心，強制要求單位繳費，會不會把改革成本轉嫁到公眾身上?
比如西安市自1997年以來建立了機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，個人按照基本工資的8%繳納保費建立個人賬戶，單位繳納35%。但事實上，對全額撥款事業(yè)單位而言，這35%的保費依然由財政完全承擔，在個別財政狀況較好的區(qū)縣，甚至個人8%的保費也由財政負擔。
“有的地方雖然建立了事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度，但并沒有與退休后的待遇直接掛鉤，只是退休后多了個人賬戶這一塊。剩余部分依然是財政兜底，退休金標準和改革前相比沒有太大變化。”陜西省人社廳副巡視員葉利朝坦言。
業(yè)內人士指出，盡管這樣的改革只是改變了財政資金的使用方式，但由于建立了個人賬戶，事業(yè)單位人員向企業(yè)調動時就不存在對接問題，有利于人員流動，“已具有一定的破冰意義。”然而，這也從一個側面反映出事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革之難。
宜昌市人社局相關人士向本刊記者介紹，湖北省自2006年1月1日起施行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革”明確提出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在職職工參保時應從1995年1月起補建個人賬戶，補繳時以職工1995年以來歷年檔案工資為繳費基數(shù)，按有關規(guī)定，由參保單位和參保個人按11%的比例補繳個人賬戶資金。個人賬戶應由參保人員負擔部分，由參保人員繳納;應由單位繳納部分，由單位劃轉。”
然而宜昌市養(yǎng)老保險管理處2008年的一份調研材料中卻寫到，“由于這項改革阻力較大，加上各地具體情況不一樣，實際結果是形成了多種辦法并存的狀況，這樣不僅從制度上沒有達到規(guī)范統(tǒng)一的要求，而且還產生了執(zhí)行新辦法的縣市與執(zhí)行老辦法的縣市相互攀比的現(xiàn)象。”
日前，人社部新聞發(fā)言人李忠表示，在企業(yè)養(yǎng)老保險制度改革時，對職工過去參加工作而沒有實際繳費的年限，做了視同繳費年限的處理，“可以作為機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革解決同類問題的一個思考。”這一表態(tài)亦引起業(yè)內人士擔心——“視同繳納”無法回避資金缺口問題，現(xiàn)行事業(yè)單位養(yǎng)老制度運轉多年形成的巨大空賬，將是改革面對的最大難題。
“雖然現(xiàn)行的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度在短期內具有一定的財務可持續(xù)性，但隨著人口老齡化的加速，資金的長期可持續(xù)性將難以為繼，國家和單位都難以長期獨立承擔該缺口。”西安交通大學公共政策與管理學院博導封鐵英表示。
“并軌”并非“高就低”
業(yè)內人士表示，養(yǎng)老制度“并軌”并非簡單意義的待遇“趨同”或“一刀切”。“要促進改革順利推行，避免像試點省份那樣無疾而終，就需要確保待遇在短期內不出現(xiàn)明顯下降。‘并軌’是必然的，但不是人們所理解的‘高就低’式的并軌，而是繳費和待遇計發(fā)辦法統(tǒng)一。”張盈華表示。
多位事業(yè)單位和人社部門工作人員坦言，現(xiàn)在的狀況“不是事業(yè)單位退休金太高，而是企業(yè)養(yǎng)老金太低”，改革要“控高”更要“提低”。葉利朝表示，參照國際成熟經驗，改革的理想狀態(tài)是建立三角支撐的養(yǎng)老體系，即現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險、以企業(yè)年金或職業(yè)年金為主的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄型養(yǎng)老保險。
“目前事業(yè)單位退休工資與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的待遇差別不大，待遇差出現(xiàn)在生活津貼上。國外有一個與之對應的制度，即職業(yè)年金。如果企業(yè)沒有為員工建立企業(yè)年金賬戶，那么職工退休后必定與機關事業(yè)單位退休金有明顯差距。因此，縮小差距的主要方式便是盡快發(fā)展企業(yè)年金，鼓勵中小企業(yè)加入年金計劃，購買養(yǎng)老金產品。”張盈華表示。
然而，目前各地企業(yè)年金制度建立情況并不樂觀。人社部的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，全國共有6.6萬戶企業(yè)建立了企業(yè)年金，參加職工2056萬人，分別占全國各類企業(yè)數(shù)和城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的0.04%和0.54%。
在陜西，能夠建立年金的企業(yè)不足5%。溫海紅建議，應當適當降低企業(yè)的養(yǎng)老保險費率，減輕企業(yè)和勞動者的繳費負擔，加大對企業(yè)舉辦年金制度的稅收優(yōu)惠政策，以彌補與事業(yè)單位因替代率不同而帶來的待遇差異。與之相對應，事業(yè)單位應建立職業(yè)年金制度，代替現(xiàn)行退休金制度中的生活津貼，由事后的待遇發(fā)放“財政兜底”責任，改為事前的“雇主繳費”責任。
當然，困難將很有可能出現(xiàn)于區(qū)縣財政負擔的事業(yè)單位。社會保險繳費原則確立后，事業(yè)單位作為“雇主”必須履行按時足額繳費的責任。而一些貧困區(qū)縣無力繳費，逃繳、少繳、欠繳的現(xiàn)象難以避免，這就需要改革設計者充分考慮到繳費下限的設置。
封鐵英建議，采用“老人老辦法、新人新制度”的過渡做法，設立相對統(tǒng)一并可彈性調整的繳費基數(shù)、繳費比例、繳費方式和養(yǎng)老金及替代率水平。為避免養(yǎng)老金水平的大幅下滑，盡快出臺具體措施和實施辦法，建立職業(yè)年金制度和基本養(yǎng)老金正常調整機制，迅速開啟實質性改革進程。
“由于機關企事業(yè)單位職工在養(yǎng)老待遇上存在較大差距，如果過急地將兩個制度合并運行，將會加大制度摩擦和分配矛盾”。武漢大學社會保障研究中心學者楊伶認為，“可以考慮為‘并軌’設置一個合理的過渡期，并注意確保改革前后待遇的合理銜接。”
“總的改革方向必定是從財政養(yǎng)老轉為社會養(yǎng)老。改革方案的設計，應遵循平穩(wěn)過渡原則，充分考慮財務的可持續(xù)性。”張盈華表示。
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