公共文化服務(wù)保障法（草案）解讀

　　制定公共文化服務(wù)保障法，是黨中央提出的明確要求，也是全國(guó)人大代表多次提出的議案，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)把它列入立法規(guī)劃的第一類項(xiàng)目。本屆全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)履職伊始，就把做好公共文化服務(wù)保障法的立法工作作為重要任務(wù)之一。2014年4月，全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)牽頭，成立了由中宣部、文化部、新聞出版廣電總局、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)務(wù)院法制辦公室等有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，同時(shí)成立了工作小組和專家咨詢組，制定了立法工作方案，正式啟動(dòng)立法工作。此后，起草工作機(jī)構(gòu)先后赴陜西、廣東、云南、四川、新疆等地開展調(diào)研，召開了10多次座談會(huì)、研討會(huì)，聽取有關(guān)部門和專家學(xué)者的意見建議，在深入實(shí)際了解情況、組織有關(guān)部門和專家學(xué)者認(rèn)真研究討論、借鑒地方立法和國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，當(dāng)年底形成了法律草案稿。此后，教科文衛(wèi)委員會(huì)多次聽取中央有關(guān)部門、地方人大和政府的意見，并根據(jù)各方面的意見對(duì)法律草案稿進(jìn)行了反復(fù)修改。2015年3月，教科文衛(wèi)委員會(huì)召開第二十二次全體會(huì)議，對(duì)法律草案稿進(jìn)行了深入研究討論，并于5—6月向社會(huì)公開征求意見，各方反響積極，普遍認(rèn)為法律草案稿已經(jīng)較為成熟，符合促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的需要。此后，起草工作機(jī)構(gòu)對(duì)各方意見再次研究、反復(fù)論證、充分吸收、協(xié)商溝通，對(duì)法律草案稿作了進(jìn)一步的修改完善。2015年11月，教科文衛(wèi)委員會(huì)專門聽取了中央相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)同志的意見。12月2日，教科文衛(wèi)委員會(huì)召開第三十次全體會(huì)議，審議通過了公共文化服務(wù)保障法草案，決定提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

　　一、立法的必要性

　　我國(guó)憲法第二十二條規(guī)定了國(guó)家發(fā)展為人民服務(wù)、為社會(huì)主義服務(wù)的各項(xiàng)文化事業(yè)，開展群眾性的文化活動(dòng)。改革開放以來，我國(guó)明確提出了建設(shè)公共文化服務(wù)體系的目標(biāo)，文化建設(shè)取得了顯著成績(jī)，但與人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求相比還有一定差距。發(fā)展公共文化事業(yè)，讓人民享有健康豐富的精神文化生活，是全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，保障人民基本文化權(quán)益，豐富群眾文化生活，提高全民族文化素質(zhì)，迫切需要制定公共文化服務(wù)保障法。這是推動(dòng)憲法深入實(shí)施、補(bǔ)齊文化領(lǐng)域立法“短板”的重要舉措，是促進(jìn)公共文化事業(yè)規(guī)范、有序、健康發(fā)展的必由之路，也是建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)文化領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

　　二、立法總體思路

　　制定本法的總體思路：一是堅(jiān)決貫徹黨中央有關(guān)決策部署，將黨中央關(guān)于加強(qiáng)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的方針政策轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志體現(xiàn)在法律中。二是堅(jiān)持以人為本，推動(dòng)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化發(fā)展。三是堅(jiān)持政府主導(dǎo)，明確政府在公共文化服務(wù)組織、管理、提供、保障等工作中的職責(zé)。四是鼓勵(lì)社會(huì)力量廣泛參與，堅(jiān)持共建共享。五是確立公共文化服務(wù)的基本原則和保障制度，促進(jìn)和規(guī)范公共文化事業(yè)發(fā)展。六是堅(jiān)持實(shí)踐基礎(chǔ)，認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把現(xiàn)有行政法規(guī)、地方性法規(guī)中的有益經(jīng)驗(yàn)提煉出來上升為法律。

　　三、草案主要內(nèi)容

　　公共文化服務(wù)保障法草案分總則、公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)提供、保障措施、法律責(zé)任、附則6章，共63條。

　　(一)明確法律的調(diào)整范圍。根據(jù)黨中央有關(guān)文件精神、現(xiàn)行政策和有關(guān)方面的意見，草案規(guī)定：“本法所稱公共文化服務(wù)，是指由政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設(shè)施、文化產(chǎn)品、文化活動(dòng)以及其他相關(guān)服務(wù)。”(草案第二條)

　　(二)明確公共文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)遵循的原則。我國(guó)的公共文化服務(wù)是社會(huì)主義的公共文化服務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向;公共文化服務(wù)是全體人民普惠性的服務(wù)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以人民為中心;公共文化服務(wù)是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的重要措施，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng)。據(jù)此，草案規(guī)定：“公共文化服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持社會(huì)主義先進(jìn)文化前進(jìn)方向，堅(jiān)持以人民為中心，堅(jiān)持以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為引領(lǐng);堅(jiān)持‘百花齊放、百家爭(zhēng)鳴’的方針，支持優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的創(chuàng)作生產(chǎn)，豐富公共文化服務(wù)內(nèi)容。”(草案第三條)

　　(三)明確標(biāo)準(zhǔn)和制定相關(guān)制度。為推動(dòng)公共文化服務(wù)規(guī)范有序發(fā)展，草案規(guī)定國(guó)務(wù)院制定國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，制定本行政區(qū)域的基本公共文化服務(wù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，給不同地區(qū)留有工作余地。同時(shí)，草案建立了公共文化服務(wù)公示制度和目錄提供制度、公共文化設(shè)施免費(fèi)或者優(yōu)惠開放制度、公益性文化單位提供免費(fèi)或者優(yōu)惠的公共文化服務(wù)制度、特定場(chǎng)所服務(wù)制度、征詢和評(píng)價(jià)等制度。(草案第五條、第二十六條、第二十七條、第三十一條、第三十三條、第三十五條、第五十五條)

　　(四)規(guī)定政府建設(shè)公共文化設(shè)施的責(zé)任。公共文化設(shè)施是開展公共文化服務(wù)的重要載體和陣地。為使公共文化設(shè)施的建設(shè)得到保證，草案規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將公共文化設(shè)施建設(shè)納入本級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理確定公共文化設(shè)施的種類、數(shù)量、規(guī)模以及布局，形成場(chǎng)館服務(wù)、流動(dòng)服務(wù)和數(shù)字服務(wù)相結(jié)合的`公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。為解決目前基層文化設(shè)施建設(shè)存在的“散、亂”問題，草案規(guī)定：“地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)，可以采取新建、改建、擴(kuò)建、合建、租賃、利用現(xiàn)有公共設(shè)施等多種方式，推動(dòng)基層有關(guān)公共設(shè)施的統(tǒng)一管理、綜合利用，并保障其正常運(yùn)行。”草案還規(guī)定了公共文化設(shè)施建設(shè)用地的有關(guān)要求。(草案第十四條、第十五條、第十六條)

　　(五)規(guī)定公共文化設(shè)施拆除與重建的程序。當(dāng)前，一些地方的公共文化設(shè)施常被拆除，有的地方在拆除后沒有重建，或者重建的公共文化設(shè)施位置偏遠(yuǎn)、規(guī)�？s小，不能達(dá)到原有公共文化設(shè)施的服務(wù)水平。針對(duì)這些問題，草案規(guī)定因城鄉(xiāng)建設(shè)確需拆除公共文化設(shè)施，或者改變其功能、用途的，應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定重建，并堅(jiān)持先建設(shè)后拆除或者建設(shè)拆除同時(shí)進(jìn)行的原則。草案還規(guī)定，新建公共文化設(shè)施的選址，應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，符合其功能和特點(diǎn)，有利于發(fā)揮其作用。(草案第十四條、第十七條)

　　(六)規(guī)定加強(qiáng)公共文化服務(wù)數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。為充分利用數(shù)字和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)創(chuàng)新公共文化服務(wù)方式，草案規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)和支持公共文化服務(wù)和科技融合，推動(dòng)運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、現(xiàn)代信息技術(shù)和傳播技術(shù)，提高公共文化服務(wù)水平;規(guī)定國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃公共數(shù)字文化建設(shè)，構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、互聯(lián)互通的公共數(shù)字文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)公共文化信息資源庫(kù)，實(shí)現(xiàn)基層網(wǎng)絡(luò)服務(wù)共建共享，支持開發(fā)數(shù)字文化產(chǎn)品，推動(dòng)利用寬帶互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)提供公共文化服務(wù);規(guī)定地方人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)基層公共文化設(shè)施的數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高數(shù)字化和網(wǎng)絡(luò)服務(wù)能力。(草案第十一條、第十五條、第三十二條)

　　(七)規(guī)定提高公共文化服務(wù)效能。目前，一些地方的公共文化服務(wù)工作存在“重設(shè)施建設(shè)、輕管理使用”的現(xiàn)象，公共文化服務(wù)效能不高，活力不足。為此，草案將“提高公共文化服務(wù)效能”作為“加強(qiáng)公共文化設(shè)施建設(shè)，完善公共文化服務(wù)體系”的一項(xiàng)重要原則寫入總則;規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)建立公眾參與的公共文化設(shè)施使用效能考核評(píng)價(jià)制度，公共文化設(shè)施管理單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果改進(jìn)工作，提高服務(wù)質(zhì)量，堅(jiān)決避免公共文化設(shè)施建而不用、用而不當(dāng)?shù)葐栴};規(guī)定基層綜合性文化服務(wù)中心應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)資源整合，發(fā)揮統(tǒng)籌服務(wù)功能。(草案第四條、第二十二條、第三十條)

　　(八)規(guī)定政府提供公共文化服務(wù)的責(zé)任。公共文化服務(wù)的內(nèi)容和質(zhì)量，關(guān)系到人民群眾基本文化權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和文化發(fā)展成果的共享程度，政府有直接的采購(gòu)和供給責(zé)任。為此，草案第三章明確規(guī)定了政府提供公共文化服務(wù)的各項(xiàng)責(zé)任。例如，草案規(guī)定各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的供給和傳播，支持開展全民閱讀、全民普法、全民健身、全民科普和藝術(shù)普及、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承活動(dòng);規(guī)定國(guó)務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定政府購(gòu)買公共文化服務(wù)的指導(dǎo)性意見和目錄;規(guī)定地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取多種方式因地制宜提供流動(dòng)文化服務(wù)，加強(qiáng)面向在校學(xué)生的公共文化服務(wù)，支持軍隊(duì)基層文化建設(shè);規(guī)定國(guó)家加強(qiáng)優(yōu)秀公共文化產(chǎn)品的民族語言文字譯制和在民族地區(qū)的傳播，鼓勵(lì)和扶助民族文化產(chǎn)品的創(chuàng)作生產(chǎn)，支持開展具有民族特色的群眾性文化體育活動(dòng)。同時(shí)，草案對(duì)鼓勵(lì)社會(huì)力量參與提供公共文化服務(wù)作出了明確規(guī)定。(草案第二十五條、第三十三條、第三十四條、第三十六條、第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條)

　　此外，草案還對(duì)公共文化服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督管理、隊(duì)伍建設(shè)以及違法行為的法律責(zé)任等作了相應(yīng)規(guī)定。

　　四、對(duì)幾個(gè)問題的說明

　　(一)關(guān)于公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制。為避免政出多門、多頭管理，推動(dòng)公共文化服務(wù)工作協(xié)調(diào)、有序開展，草案規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建立公共文化服務(wù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、推動(dòng)全國(guó)公共文化服務(wù)工作。國(guó)務(wù)院文化主管部門承擔(dān)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公共文化服務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共建共享。”(草案第六條)

　　(二)關(guān)于對(duì)特定地區(qū)的支持和對(duì)特殊群體的服務(wù)。為推動(dòng)公共文化

　　服務(wù)s均等化發(fā)展，草案規(guī)定對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)給予扶持，對(duì)未成年人、老年人、殘疾人、流動(dòng)人口等群體的特殊需求提供公共文化服務(wù)，國(guó)家重點(diǎn)向農(nóng)村地區(qū)提供公共文化產(chǎn)品。(草案第八條、第九條、第三十四條、三十五條、第三十六條、第五十條)

　　(三)關(guān)于社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)。為充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量參與公共文化服務(wù)，草案明確了相關(guān)原則，并對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)和支持公民、法人和其他組織出資興建、捐建公共文化設(shè)施，參與公共文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)和管理，參與提供公共文化產(chǎn)品等作了具體規(guī)定。(草案第十二條、第二十四條、第二十八條、第三十一條、第三十七條、第四十一條、第四十二條、第四十六條、第四十八條、第四十九條、第五十二條)