新民辦教育促進法解讀

　　“修訂《民辦教育促進法》是體現國家制度自信、文化自信的重要立法項目。為什么要進行民辦教育分類改革?民辦教育要向什么方向發(fā)展?”日前，在全國人大法工委舉行的2016年立法工作集體采訪中，全國人大法工委研究室主任梁鷹說，雖然修法過程中有爭議、有分歧、有壓力，但將其放在國家自信的大背景下，體現的則是一種高度的教育自信。

　　新修訂的《民辦教育促進法》歷經第十二屆全國人大常委會第十六次、第十八次、第二十四次會議的三次審議，終以全新面貌進入正式實施的最后階段。新法面對的將是一個與2002年頒布的《民辦教育促進法》截然不同的民辦教育發(fā)展格局�！�2015年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至當年，全國共有各級各類民辦學校16.27萬所，各類民辦教育在校生達4570.42萬人。

　　在現實需求和外部環(huán)境的共同作用下，《民辦教育促進法》的修法過程被染上了強烈的現實主義色彩。“這部法律的修改目的主要是為了貫徹黨中央有關民辦教育、民辦學校分類管理改革的精神，為平穩(wěn)有序推進改革提供法律依據。”全國人大法工委行政法室副主任黃薇坦言，在這部法律的立法過程中，社會各方面很關注，媒體也有很多報道，因為修法涉及改革，而改革必然涉及利益的調整。黃薇認為，新法取消非營利性民辦學校舉辦者“合理回報”的表述、對終止辦學后剩余財產的處理等規(guī)定，對舉辦者的利益會產生一些影響，但厘清了營利性和非營利性兩類學校的不同標準，解決了原有法律不明確的問題。

　　“我們在立法過程中堅決貫徹中央的決策部署，著重把黨中央關于民辦學校分類管理改革的精神落實到法律條文之中。”黃薇指出，對這一社會各界高度關注的改革舉措，目前最重要的是平穩(wěn)有序推進這一關鍵性問題，做好過渡性條款和過渡性安排。

　　3月2日上午,全國政協(xié)委員、中國教育學會會長鐘秉林,中國民辦教育協(xié)會副會長、北京城市學院校長劉林做客中國教育報刊社“兩會E政錄”,就《中華人民共和國民辦教育促進法》修改相關問題,接受《中國高等教育》總編輯唐景莉專訪。

　　唐景莉:民辦教育是我國教育事業(yè)的重要組成部分。一直以來,國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。2002年,《中華人民共和國民辦教育促進法》正式頒布。2016年11月7日,第十二屆全國人大常委會第二十四次會議審議通過了《關于修改<中華人民共和國民辦教育促進法>的決定》,對2002年頒布《民辦教育促進法》共作出16項修訂。近期,有關配套文件《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監(jiān)督管理實施細則》陸續(xù)出臺。《民辦教育促進法》修改和這三個配套文件頒發(fā),對于民辦教育來說,意味著幾大利好?

　　鐘秉林:《民辦教育促進法》修訂和相關文件的頒布,是我國民辦教育發(fā)展史上的一件大事,也是教育發(fā)展史上的一件大事,可以說從制度上解決了我國民辦教育發(fā)展的瓶頸問題,比如說民辦教育的法人屬性問題、民辦教育的財政歸屬問題,以及政府扶持不到位的問題,這些瓶頸問題的破解會對民辦教育的發(fā)展產生深遠影響,也標志著我國民辦教育進入了新的發(fā)展階段。

　　劉林:我非常同意鐘校長的判斷。民辦教育“1+3”文件的出臺,是中國民辦教育發(fā)展史上具有標志性意義的重要探索。新修訂的《民辦教育促進法》對原《民辦教育促進法》進行了有必要的調整和補充,使民辦教育法律體系更加完善,將更加有力地促進民辦教育的發(fā)展,利好多多。

　　唐景莉:堅持中國共產黨的領導,是我們中國特色社會主義最大的政治優(yōu)勢和中國特色社會主義最本質的特征。此次修法,民辦學校如何進一步加強基層黨建工作?

　　劉林:2006年中央對民辦教育的黨建工作發(fā)過專門的文件,這次上升到法律高度來對它進行肯定,應該說是“四個全面”戰(zhàn)略布局推進進程中一個具有重大意義的舉措。從目前民辦學校黨組織設置情況看,如果把培訓機構也算進去,現在民辦教育黨組織的覆蓋率還不是很高。因此,當務之急是加強民辦學校黨組織建設,實現兩個覆蓋:第一個覆蓋是實現黨組織的全覆蓋,使黨組織的覆蓋率從現在的30%左右提高到100%;第二個覆蓋是實現工作的全覆蓋,黨組織建了,工作也得開展起來,要確實發(fā)揮引領方向、凝聚力量、推動發(fā)展、服務群眾的作用。應該說,加強民辦學校黨組織建設的任務也是很艱巨的。

　　鐘秉林:民辦學校加強黨建,是保障民辦學校辦學方向、保持其公益性的重要制度設計、制度安排。

　　劉林:從舉辦者的角度來看,有些舉辦者對這個問題還有一些看法或者誤解。就前期對已經設立黨組織的民辦學校調研情況來看,大部分學校都體會到,在學校建立黨組織和加強黨組織領導對于學校的發(fā)展有積極的促進作用,特別是在協(xié)調學校和政府的關系、協(xié)調學校內部的師生關系,和加強社會對學校的信任度,也就是增強學校的社會資本這幾方面,是有利于促進民辦學校發(fā)展的,也就是鐘老師講的,既保障方向,同時又促進民辦學校的發(fā)展。

　　唐景莉:《民族教育促進法》修訂,明確了對民辦學校舉辦者合法權益的保護,這是不是此次修法一大成果?

　　鐘秉林:從某個角度上可以這樣講。我們國家的民辦教育發(fā)展是在中國的教育普及化程度不斷提高的過程中發(fā)展起來的,很多的民辦教育投資人、辦學者在早期憑著對教育事業(yè)的熱愛、對教育事業(yè)的關注,投入了大量的資金,興辦了民辦教育、民辦學校,確實是對我們國家提高各級各類教育的普及程度作出了非常重要的貢獻。就高等教育領域講,他們也是推動國家高等教育大眾化實現的重要力量。在這樣的背景之下,這次修法也好,出臺文件也好,都充分體現了國家對民辦教育投資者和辦學者的肯定和尊重,這對今后我們吸引更多的社會資本、民間資金進入教育領域會起到很好的促進作用。

　　劉林:民辦教育的投資人、舉辦者不僅過去是民辦教育事業(yè)的功臣,也是未來民辦教育發(fā)展的重要推動力量,怎么調動他們的積極性,也是這次修法的一個重要著眼點。從法律條文修訂情況來看,主要體現在這三方面:

　　一是實行分類管理。實行分類管理,使兩類民辦教育舉辦者都受益。一方面,能讓公益為目的的舉辦者得到更多的政策支持、公共資源支持,使想成為教育家的這類舉辦者能夠圓其夢想;另一方面,對另一類出資者來講,他們是把學校作為一個產業(yè)和一個企業(yè)來發(fā)展的,過去雖然有合理回報的規(guī)定,但是這個合理回報的規(guī)定沒有具體的操作辦法,而實際上營利現象又是大量存在的,一定意義上來說沒有得到法律的認可和保護。這次修法放開了這一條,除了義務教育以外,把其他教育領域的營利限制放開了,這就使民辦教育的出資人能夠光明正大地把它作為一個陽光行業(yè)來進行操作。據我了解,過去很多的投資者,包括一些大的風投公司,都對教育行業(yè)非常感興趣,但是不敢投資,不敢投資的原因就是怕最終得不到保護。這次修法之后,營利性學校的合法權益得到了保護,這是對民辦教育發(fā)展的有力促進。投資者得到保護,會催生兩種現象,一是辦學優(yōu)質化,二是新型學校大量涌現。所以,實行分類管理是對舉辦者合法利益的重要保護,也是對他們潛能量的釋放。

　　二是新修訂的.《民辦教育促進法》中,有多項條款對舉辦者有利,如參與民辦學校管理、以及對最終形成的利潤和資產歸屬作出明確規(guī)定。原《民辦教育促進法》以前沒有說明白,沒有說清楚,沒有最終的解決方案,使利益關系處于模糊狀態(tài)。這次修法明確規(guī)定,非營利性學校是社會公共事業(yè)屬性,營利性學校為歸投資者所有的私人財產,從而明確了對財產利益的保護。

　　三是設立過渡期。如何處理歷史遺留問題,是修法過程中爭議比較大的一點。新修訂的《民辦教育促進法》設立了過渡期,并出臺處理歷史遺留問題的原則,使民辦教育舉辦者爭取合法權益有了較為充裕的時間保障。

　　唐景莉:劉校長認為,保護舉辦者合法權益會帶來辦學優(yōu)質化和新型校的大量涌現,鐘校長怎么看?

　　鐘秉林:我同意這個判斷。新法的實施,既為民辦教育的發(fā)展開拓了一條新的道路,同時也會使競爭更加激烈。最后學校能不能在社會上站住腳,能不能取得長足發(fā)展,營利性的學校能不能得到應有的回報,關鍵是要看學校能否提高質量,尤其是人才培養(yǎng)的質量,能否通過改善社會聲譽來實現這個目標。從這個角度來講,優(yōu)質教育資源的建設、調整、集成,可能會導致出現這樣的情況。

　　唐景莉:此次修法,既推動非營利性辦學,又放開營利性辦學。兩者如何統(tǒng)籌?

　　劉林:學校目標明確了,把學校的性質、定位定好了,就可以扎扎實實地去建設發(fā)展,最后實現各得其所,既對社會、對經濟發(fā)展作出貢獻,滿足老百姓的一部分需求,投資人、舉辦者也得到應有的或者聲譽上的或者經濟上的回報,這不是挺好的事情嗎?總結下來,就是各有所求各得其所,不管舉辦者想做教育家還是做企業(yè)家,追求社會理想還是追求利潤,可以得到不同支持,這兩種社會力量都能在公平的起跑線上去成長發(fā)展。此外,新修訂的《民辦教育促進法》不僅統(tǒng)籌了兩種不同追求的舉辦者之間的關系,同時也統(tǒng)籌了另外兩種關系,一種關系就是學校和社會之間的關系,包括政府對這兩類學校采取什么樣的態(tài)度、什么樣的政策,怎么支持、怎么管理;另一種關系是學校內部的關系,即舉辦者為代表的管理層和師生之間的關系,這次法律修訂中,對這方面的統(tǒng)籌也體現地比較充分。

　　唐景莉:還有一個很重要的辯證關系,就是怎么樣既規(guī)范民辦教育的管理,又注重扶持民辦教育的發(fā)展。

　　鐘秉林:從民辦教育發(fā)展的價值取向來講,就兩句話,一個是大力扶持發(fā)展,一個是嚴格規(guī)范辦學。這兩句話是相輔相成的。我們嚴格規(guī)范辦學,保證民辦學校的培養(yǎng)資源,提高社會聲譽,目的也是為了更好地促進民辦教育發(fā)展。應該說,民辦教育在我國已經不是一個可有可無的事情了,已經發(fā)展成為我國教育事業(yè)的重要組成部分,當然不同的學段貢獻力不一樣,比如說幼兒園階段,民辦教育占據半壁江山,貢獻力特別大,我們要普及學前三年教育,要不斷提高質量,民辦幼兒園的發(fā)展還是非常重要的。另外在義務教育階段,它是一個重要的補充。到了高中階段,民辦教育現在已經很好地滿足了老百姓、學生對于高中教育多樣化、個性化的需求,這個功能發(fā)揮地很充分。在高等教育階段,民辦教育也非常重要,不論招生規(guī)模、在校生規(guī)模、畢業(yè)生規(guī)模,它的貢獻率應該都在20%到25%左右,從這個數據來看,它無疑是我國高等教育的重要組成部分。所以,我們要積極出臺政策,鼓勵扶持民辦教育的發(fā)展。同時為了對老百姓負責,為了保證民辦教育的健康可持續(xù)發(fā)展,我們也必須對其加強必要的規(guī)范和管理。這兩個問題一個是發(fā)展,一個是管理,是相輔相成的。

　　劉林:首先,在《民辦教育促進法》修訂后,民辦教育領域的競爭會更加激烈。在激烈競爭的條件下,通過規(guī)范建立必要的市場規(guī)則,通過規(guī)范為民辦教育的發(fā)展引領一個正確的方向,是非常必要的,既保護了消費者的利益,維護了市場秩序,對多數舉辦者來講也是非常好的一種保護。所以我覺得規(guī)范是發(fā)展的前提,這個基礎必須要鞏固。但是規(guī)范并不是限制,只要按照規(guī)范、按照大家公認的規(guī)則來發(fā)展,政府不但不會限制,還會大力扶持。新形勢下,民辦學校首先把握健康發(fā)展的方向,正確理解規(guī)范和扶持的關系。

　　唐景莉:保障民辦教育分類管理改革積極推進,保護舉辦者的合法權益,兩者怎樣結合起來?

　　劉林:舉辦者的利益訴求是多樣的,需要辯證看。分類管理是對兩類舉辦者安全利益的最基本的保護,這是一個前提。我國現在推進“四個全面”,依法辦學應該成為任何一個民辦學校舉辦者頭腦中必須要樹立的觀念。從這個角度統(tǒng)籌兩類舉辦者的關系,這是一個基礎。此外,民辦教育的市場還是非常大的,分類管理之后,這兩類教育,我認為都會得到很好的發(fā)展。國家現在推進供給側結構性改革,據我了解,市場上至少有三分之一左右的教育需求沒有得到滿足,市場空間很大。所以我認為兩類教育都會各得其所,都會得到長足的發(fā)展,只要在法律的軌道上依法辦學,一定能贏得未來的市場空間。這樣通過市場,又把兩類不同的主體利益統(tǒng)籌起來了。

　　唐景莉:首先是吃了定心丸,然后兩類學校各得其所?

　　劉林:對,首先吃了定心丸,然后才安心辦學校。

　　鐘秉林:我想在制定法律政策過程當中,分類管理實際上是在借鑒國外私立教育治理和管理模式基礎上,結合中國國情制定出來的。剛才劉校長講的我非常同意,如果我們的民辦學校、法人屬性不清晰,產權的歸屬不明確,那么營利性質的學校想拿回報就缺乏合法的保證,沒有可行的操作辦法。我想這次法律修訂之后,這個問題就比較清晰了。想營利的就在辦教育的基礎上營利,不營利的,那政府就放心大力去扶持。

　　唐景莉:原來的條文只規(guī)定了監(jiān)事會。此次修法,規(guī)范了民辦學校的章程、理事會、董事會、監(jiān)事會及其他的監(jiān)督機制。完善民辦學校的內部治理結構,意義特別重大。

　　鐘秉林:這次一系列的規(guī)定,包括法律規(guī)定、文件規(guī)定,實際上都涉及民辦學校治理結構如何完善、如何優(yōu)化的問題。現在國家強調要加強治理體系和治理能力建設。這次修法對于民辦學校的內部治理結構,框架設計地比較清晰,對于優(yōu)化治理體系和提高民辦學校的內部管理能力是非常關鍵的一部分。

　　劉林:這讓我想起八九十年代國有企業(yè)改革,當時首先做的一件事情就是現代企業(yè)制度建設,這是國有企業(yè)得到長足發(fā)展的基礎。實際上,這次民辦教育修法,通過這些條款規(guī)定,對學校內部的利益關系及其與相關利益主體的關系進行了法律的設定和調整,是對民辦學校治理結構,特別是建立現代民辦學校制度的一個重要推動。民辦教育健康發(fā)展、持續(xù)發(fā)展必須建立在現代學校制度的基礎上,制度建好了肯定會推進民辦教育發(fā)展。所以這個制度不僅是對舉辦者、師生利益的保護,也是民辦教育發(fā)展過程中重要推動。

　　現在民辦學校存在一個問題,就是董事會和行政機構比較健全,但是監(jiān)督機制不夠。監(jiān)督機制一是監(jiān)事會,絕大多數民辦學校都沒有監(jiān)事會,沒有形成決策、運行、監(jiān)督互相制約關系;二是社會監(jiān)督,包括媒體監(jiān)督。這次法律修訂要求對民辦學校實行第三方評估制度,實際上是通過信息公開在推動社會監(jiān)督民辦學校,使民辦學校的發(fā)展置于公開透明的狀態(tài)。外國的非營利性學校的管理都是公開透明的,讓各方利益者心知肚明,這樣就避免了學生、學生家長和學校之間的利益沖突。中國這幾年最大的捐贈在哪個領域?是教育領域。2015年,我國社會捐贈總額突破1千億,其中教育捐贈占了五分之一強,但大部分流向了公立高校,很少進入民辦學校。為什么呢?就是因為社會擔心民辦學校內部管理不公開不透明,不知道捐贈會被學校如何處置。一些發(fā)達國家的高校,像哈佛,它的校友捐贈占到25%或者更多的比例。在中國為什么做不到?其中一個原因是民辦學校自身發(fā)展中缺乏與現代學校制度契合的監(jiān)督機制,或者說讓社會放心的機制。前面說了一個詞——社會資本,其實社會資本既不是物質資本、資金的概念,也不是人力的概念,它是什么呢?是政府的認可和社會的信任,是軟資本。對于民辦學校來講,驅動它發(fā)展的除了人力資本力量、物質資本力量之外,還需要這種軟資本或者社會資本的力量。我想建立起必要的監(jiān)督機制,也是增強學校軟資本的一個重要途徑,社會資本會助推民辦學校的發(fā)展。

　　唐景莉:此次修法,加強了對民辦學校教職工合法權益的保護。對此大家也特別關注。

　　劉林:我一直認為,民辦教育的發(fā)展驅動力量中,人力資本是當前最大的短板。相當一部分民辦學校師資隊伍存在著問題,比如隊伍不穩(wěn)定、拔尖人才少等。怎么解決這些問題?首先,學校必須筑牢底線,讓職工的基本利益得到保障。這就突出了社會基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險的重要性。其次,要提高待遇。國家鼓勵民辦學校為教職工上補充養(yǎng)老保險,使他們的生活更有保障。所以,保護教職工的利益,既是國家法律立法的出發(fā)點,更是民辦學校成就事業(yè)的必然追求。我認為,民辦學校的主體應該包括廣大教職工。中國沒有用私立,而是用“民辦教育”這個詞,其中的“民”是個集成的概念,“民”既包括對社會力量,同時也包括對學校內部力量,學校內部的教職工也是民辦學校潛在辦學主體的重要組成部分。保護教職工的切身利益,保護他們民主參與的權利,保護其知情權、監(jiān)督權,是把民辦學校內部“民”的積極性調動起來的重要舉措或者說是關鍵性措施。我認為民辦學校要辦的好,它的職工一定是熱愛這個學校,全心投入這個學校,愿意去推動學校發(fā)展的積極力量。

　　鐘秉林:加強對民辦學校教職工合法權益的保護,也是這次《民族教育促進法》修訂,以及相關文件的亮點之一。從宏觀講,我們的政策、有關的法律規(guī)定對于民辦學校的法人屬性、稅費優(yōu)惠、建設用地、收費定價都作了很明確的說明,在建設學校制度方面,對于內部外部的治理結構,對于學校的規(guī)范辦學、外部的管理監(jiān)督也都有明確的規(guī)定。同時也在保障教師權益、提高師資待遇方面作出了很清晰的說明。學校辦得好,師資隊伍是關鍵。從教師的發(fā)展來講,職稱待遇、評獎、申請項目這些方面,民辦教師應該和公辦教師一視同仁。這次修法對這方面有著非常明確的規(guī)定。當然,公辦學校和民辦學校的性質不一樣、體制不一樣,但要讓教師能為教育事業(yè)發(fā)展作貢獻,讓他能夠安心地工作,待遇問題又格外重要。我自己認為,這次修法,一方面使民辦學校教師在職期間和公辦學校教師的收入差不多,特別是退休之后,不管通過社會保險還是養(yǎng)老保險,他的實際收入也和公辦學校的教師收入差別不大,甚至有些方面還有優(yōu)勢,這對穩(wěn)定民辦學校的教師起到非常重要的作用。這次《民族教育促進法》修改作了一些具體規(guī)定,也給學校放了一些權,我相信我們民辦學校的舉辦者或者校長會在這樣的法律導向下,采取一些有效措施,保證民辦學校教職工隊伍穩(wěn)定,不能流動太大,同時吸引高級人才、優(yōu)秀人才到民辦學校任教、作貢獻。我了解,一些民辦高校已經采取了吸引優(yōu)秀人才任教的措施,我希望這些人才都能穩(wěn)定下來。

　　劉林:鐘校長說的特別重要。選擇教育事業(yè)的人,特別是行業(yè)中的優(yōu)秀人才,他們本身有一種社會理想,對教育有情懷;當然還有一部分人,他是覺得教師行業(yè)相對安定、穩(wěn)定。就待遇問題而言,民辦學校的待遇永遠比不上企業(yè)。為什么好多人還愿意到學校工作呢?有社會情懷在里面,另外他們也看中教育職業(yè)的穩(wěn)定性。但是過去,恰恰是職業(yè)穩(wěn)定性受到挑戰(zhàn)。挑戰(zhàn)在哪呢?很多學校不給老師上基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險,沒有這方面的保障。所以這次修法的進步,就是強調必須要給老師們上保險,包括養(yǎng)老保險,而且通過分類管理之后的分類登記,使相當一部分民辦學校進入事業(yè)體系,成為事業(yè)單位,民辦學校的老師退休以后跟公立學校的老師退休待遇可以實現接軌,把待遇拉平了,學校再用激勵機制把優(yōu)秀人才吸引住、留住、用好,我想民辦學校成為優(yōu)質學校就指日可待了。所以說,筑底和拔高要并行。

　　鐘秉林:我也認為,有些民辦高校的教師,現在看來基礎薄,但只要這個學校是可持續(xù)的,它的發(fā)展空間比公辦學�？臻g大得多。

　　劉林:對,民辦學校的機制體制更加靈活,所以有舞臺。民辦學校應該利用自己體制機制的優(yōu)勢,盡可能給優(yōu)秀老師創(chuàng)造更多發(fā)展空間。

　　唐景莉:保護了教職工的權益,才能讓更多有理想、有本事的人投身到民辦教育的大舞臺。

　　劉林:多年來,許多政協(xié)委員和人大代表都在呼吁讓民辦教育和公辦教育的教師享受同等待遇,這一點在這次修法當中得到了體現。我想,不管是民辦學校還是公辦學校,師生都應當享受同等待遇,這是社會發(fā)展進步的一個體現。

　　唐景莉:感謝兩位嘉賓接受訪談。從訪談中,我們得出兩點共識:第一,《民辦教育促進法》的修改和三個配套文件的頒發(fā),既是回應社會關切,也破解了當前民辦教育發(fā)展的重大難題;第二,修法釋放出重大政策利好,比如明確了對民辦學校舉辦者合法權益的保護,使分類管理改革平穩(wěn)有序推進成為一種可能,讓我們對民辦教育的發(fā)展有了更多的期待。謝謝大家。

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