評《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》
環(huán)境保護部日前公布了《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法(試行)》。該《辦法》一經發(fā)布就被廣為轉載，有業(yè)界人士稱其為我國土壤修復的一個里程碑。自2009年征求對《污染場地土壤環(huán)境管理暫行辦法》的意見起，土壤修復產業(yè)界對《辦法》發(fā)布期盼已久，可謂八年磨一劍。在污染地塊環(huán)境危害凸顯、環(huán)境風險亟需管控、責任和行動亟需規(guī)范管理的當下，《辦法》的制定出臺可謂是一場及時雨。正式發(fā)布稿相比去年11月8日的征求意見稿改動頗大，可見征求意見工作做得扎實有效，在較短時間內做了大量改進。
“各方責任”作為一個整章列于總則之后，凸顯了對責任的高度重視。第九條“土地使用權人應當按照本辦法的規(guī)定，負責開展疑似污染地塊和污染地塊相關活動，并對上述活動的結果負責”意味著受土地使用權人委托開展調查評估修復驗收監(jiān)測等工作的單位的行為將被視為土地使用權人的行為，由其承擔相應的責任。第十條“土壤污染治理與修復實行終身責任制”的終身二字很有力度，但含義表述得不夠充分，期待進一步的解釋。同時，“誰(開發(fā))受益，誰出資”原則終于沒有再提，這是認識上的重要的進步。
通讀全文，沒有提到“審批”和“資質”，提到“批準”的僅有2處，“監(jiān)督管理”則有10處，體現(xiàn)了事中事后監(jiān)管的加強，也反映出環(huán)境保護部門對自身角色定位的認識越來越清晰。
全文13處提到“公開”，調查報告、風險評估報告、風險管控方案、治理和修復工程方案、效果評估報告等全過程重要文件都在公開之列。未來的污染地塊修復項目不再是“黑箱”，而要接受同行的審視。這既利于規(guī)范從業(yè)行為，也利于行業(yè)內的交流。
當然，土壤污染比較復雜，且由于是“試行”，《辦法》仍有可以完善的地方。
“污染地塊”的概念和判斷可以梳理得更清楚一些。第一條提及防控污染地塊環(huán)境風險，而第二條則以是否超過有關土壤環(huán)境標準作為判斷的準繩;第九條“高風險”和第一條“環(huán)境風險”的“風險”含義似乎不同，這個“高風險”好像不是風險評估評出來的;第十三條表明，初步調查就可以判斷是否污染地塊，第十七條才涉及到風險評估，并要求風險評估報告應當包括風險管控以及治理與修復建議，然而也應考慮風險水平在可接受范圍的情況。
根據《辦法》第三條，只有涉及土地使用權回收和變更為規(guī)定用途地塊的土壤環(huán)境管理才屬《辦法》管理的范疇。這些地塊顯然只是污染地塊中的一部分，或許還不是大部分。該《辦法》的名稱卻并未表達出對范疇的界定，那么未來制定出臺管理其他地塊的一個或多個辦法時將會如何命名?或許相關部門已有考慮，但目前并未看到更多說明。
由此還可以了解到，開發(fā)成工業(yè)用地地塊的土壤污染，和在產企業(yè)排污、偷埋偷倒等違法排污、加油站滲漏和突發(fā)環(huán)境事故造成的土壤污染，只要不涉及土地使用權回收或居住等用途的開發(fā)利用，就不在《辦法》管理范圍之內。這些污染的危害并不在小，期待盡早制定出臺相關管理辦法。
《辦法》在明確土地使用權人對污染地塊相關活動結果責任的同時，還對受土地使用權人委托的專業(yè)機構或第三方機構提出了遵守規(guī)范和對工作結果負責等要求。其中“對風險管控、治理與修復的效果承擔相應責任”是比較復雜的，而且一旦寫入合同，就自然要受到《合同法》等相關法律法規(guī)約束，在《辦法》中作要求似乎不是很有必要。環(huán)境治理項目屢現(xiàn)低價中標怪象，很重要的原因就是監(jiān)管只盯著治理單位，而對業(yè)主責任重視不夠，導致業(yè)主可以用很低的價格甩掉責任全身而退，犧牲的卻是土壤環(huán)境和修復行業(yè)的發(fā)展。
《辦法》對風險管控和治理修復做了規(guī)定。對于特定的污染場地，風險管控的難度未必比治理修復更小，長期來看費用也未必更低，且相比治理修復有更多不確定性。是風險管控還是治理修復，需要通過“可行性研究”來綜合判斷，并非不開發(fā)用風險管控、開發(fā)用治理修復這么簡單。
第二十五條規(guī)定，治理與修復工程原則上應當在原址進行，但是“確需轉運污染土壤的”中的“確需”顯得有些隨意。另一方面，污染修復方案中的“原址”或“異地”也需要通過“可行性研究”來綜合判斷和決定。修復后的土壤再利用標準應該同土壤環(huán)境標準或者風險評估標準相統(tǒng)一。
第五條規(guī)定，環(huán)境保護部制定相關環(huán)境標準和技術規(guī)范。按照國務院有關精神，還是應該鼓勵學會、協(xié)會、商會和產業(yè)技術聯(lián)盟等制定發(fā)布滿足市場和創(chuàng)新需要的團體標準。
總之，《辦法》對明確各方責任、明晰管理脈絡很有幫助，對各方面和環(huán)節(jié)考慮得很周到，其順利出臺是非常值得高興的。期待看到《辦法》施行并發(fā)揮積極作用，為任重道遠的我國土壤污染防治征程注入新的強大動力!
污染地塊土壤環(huán)境管理辦法
(試 行)
目 錄
第一章 總則
第二章 各方責任
第三章 環(huán)境調查與風險評估
第四章 風險管控
第五章 治理與修復
第六章 監(jiān)督管理
第七章 附則
第一章 總 則
第一條 為了加強污染地塊環(huán)境保護監(jiān)督管理，防控污染地塊環(huán)境風險，根據《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律法規(guī)和國務院發(fā)布的《土壤污染防治行動計劃》，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱疑似污染地塊，是指從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產經營活動，以及從事過危險廢物貯存、利用、處置活動的用地。
按照國家技術規(guī)范確認超過有關土壤環(huán)境標準的'疑似污染地塊，稱為污染地塊。
本辦法所稱疑似污染地塊和污染地塊相關活動，是指對疑似污染地塊開展的土壤環(huán)境初步調查活動，以及對污染地塊開展的土壤環(huán)境詳細調查、風險評估、風險管控、治理與修復及其效果評估等活動。
第三條 擬收回土地使用權的，已收回土地使用權的，以及用途擬變更為居住用地和商業(yè)、學校、醫(yī)療、養(yǎng)老機構等公共設施用地的疑似污染地塊和污染地塊相關活動及其環(huán)境保護監(jiān)督管理，適用本辦法。
不具備本條第一款情形的疑似污染地塊和污染地塊土壤環(huán)境管理辦法另行制定。
放射性污染地塊環(huán)境保護監(jiān)督管理，不適用本辦法。
第四條 環(huán)境保護部對全國土壤環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
地方各級環(huán)境保護主管部門負責本行政區(qū)域內的疑似污染地塊和污染地塊相關活動的監(jiān)督管理。
按照國家有關規(guī)定，縣級環(huán)境保護主管部門被調整為設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門派出分局的，由設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門組織所屬派出分局開展疑似污染地塊和污染地塊相關活動的監(jiān)督管理。
第五條 環(huán)境保護部制定疑似污染地塊和污染地塊相關活動方面的環(huán)境標準和技術規(guī)范。
第六條 環(huán)境保護部組織建立全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)(以下簡稱污染地塊信息系統(tǒng))。
縣級以上地方環(huán)境保護主管部門按照環(huán)境保護部的規(guī)定，在本行政區(qū)域內組織建設和應用污染地塊信息系統(tǒng)。
疑似污染地塊和污染地塊的土地使用權人應當按照環(huán)境保護部的規(guī)定，通過污染地塊信息系統(tǒng)，在線填報并提交疑似污染地塊和污染地塊相關活動信息。
縣級以上環(huán)境保護主管部門應當通過污染地塊信息系統(tǒng)，與同級城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源等部門實現(xiàn)信息共享。
第七條 任何單位或者個人有權向環(huán)境保護主管部門舉報未按照本辦法規(guī)定開展疑似污染地塊和污染地塊相關活動的行為。
第八條 環(huán)境保護主管部門鼓勵和支持社會組織，對造成土壤污染、損害社會公共利益的行為，依法提起環(huán)境公益訴訟。
第二章 各方責任
第九條 土地使用權人應當按照本辦法的規(guī)定，負責開展疑似污染地塊和污染地塊相關活動，并對上述活動的結果負責。
第十條 按照“誰污染，誰治理”原則，造成土壤污染的單位或者個人應當承擔治理與修復的主體責任。
責任主體發(fā)生變更的，由變更后繼承其債權、債務的單位或者個人承擔相關責任。
責任主體滅失或者責任主體不明確的，由所在地縣級人民政府依法承擔相關責任。
土地使用權依法轉讓的，由土地使用權受讓人或者雙方約定的責任人承擔相關責任。
土地使用權終止的，由原土地使用權人對其使用該地塊期間所造成的土壤污染承擔相關責任。
土壤污染治理與修復實行終身責任制。
第十一條 受委托從事疑似污染地塊和污染地塊相關活動的專業(yè)機構，或者受委托從事治理與修復效果評估的第三方機構，應當遵守有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，并對相關活動的調查報告、評估報告的真實性、準確性、完整性負責。
受委托從事風險管控、治理與修復的專業(yè)機構，應當遵守國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，按照委托合同的約定，對風險管控、治理與修復的效果承擔相應責任。
受委托從事風險管控、治理與修復的專業(yè)機構，在風險管控、治理與修復等活動中弄虛作假，造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，除依照有關法律法規(guī)接受處罰外，還應當依法與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責任者承擔連帶責任。
第三章 環(huán)境調查與風險評估
第十二條 縣級環(huán)境保護主管部門應當根據國家有關保障工業(yè)企業(yè)場地再開發(fā)利用環(huán)境安全的規(guī)定，會同工業(yè)和信息化、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源等部門，建立本行政區(qū)域疑似污染地塊名單，并及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)。
疑似污染地塊名單實行動態(tài)更新。
第十三條 對列入疑似污染地塊名單的地塊，所在地縣級環(huán)境保護主管部門應當書面通知土地使用權人。
土地使用權人應當自接到書面通知之日起六個月內完成土壤環(huán)境初步調查，編制調查報告，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，并將調查報告主要內容通過其網站等便于公眾知曉的方式向社會公開。
土壤環(huán)境初步調查應當按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范開展，調查報告應當包括地塊基本信息、疑似污染地塊是否為污染地塊的明確結論等主要內容，并附具采樣信息和檢測報告。
第十四條 設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門根據土地使用權人提交的土壤環(huán)境初步調查報告建立污染地塊名錄，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，同時向社會公開，并通報各污染地塊所在地縣級人民政府。
對列入名錄的污染地塊，設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門應當按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，確定該污染地塊的風險等級。
污染地塊名錄實行動態(tài)更新。
第十五條 縣級以上地方環(huán)境保護主管部門應當對本行政區(qū)域具有高風險的污染地塊，優(yōu)先開展環(huán)境保護監(jiān)督管理。
第十六條 對列入污染地塊名錄的地塊，設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門應當書面通知土地使用權人。
土地使用權人應當在接到書面通知后，按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，開展土壤環(huán)境詳細調查，編制調查報告，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，并將調查報告主要內容通過其網站等便于公眾知曉的方式向社會公開。
土壤環(huán)境詳細調查報告應當包括地塊基本信息,土壤污染物的分布狀況及其范圍,以及對土壤、地表水、地下水、空氣污染的影響情況等主要內容，并附具采樣信息和檢測報告。
第十七條 土地使用權人應當按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，在污染地塊土壤環(huán)境詳細調查的基礎上開展風險評估，編制風險評估報告，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，并將評估報告主要內容通過其網站等便于公眾知曉的方式向社會公開。
風險評估報告應當包括地塊基本信息、應當關注的污染物、主要暴露途徑、風險水平、風險管控以及治理與修復建議等主要內容。
第四章 風險管控
第十八條 污染地塊土地使用權人應當根據風險評估結果，并結合污染地塊相關開發(fā)利用計劃，有針對性地實施風險管控。
對暫不開發(fā)利用的污染地塊，實施以防止污染擴散為目的的風險管控。
對擬開發(fā)利用為居住用地和商業(yè)、學校、醫(yī)療、養(yǎng)老機構等公共設施用地的污染地塊，實施以安全利用為目的的風險管控。
第十九條 污染地塊土地使用權人應當按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，編制風險管控方案，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，同時抄送所在地縣級人民政府，并將方案主要內容通過其網站等便于公眾知曉的方式向社會公開。
風險管控方案應當包括管控區(qū)域、目標、主要措施、環(huán)境監(jiān)測計劃以及應急措施等內容。
第二十條 土地使用權人應當按照風險管控方案要求，采取以下主要措施：
(一)及時移除或者清理污染源;
(二)采取污染隔離、阻斷等措施，防止污染擴散;
(三)開展土壤、地表水、地下水、空氣環(huán)境監(jiān)測;
(四)發(fā)現(xiàn)污染擴散的，及時采取有效補救措施。
第二十一條 因采取風險管控措施不當等原因，造成污染地塊周邊的土壤、地表水、地下水或者空氣污染等突發(fā)環(huán)境事件的，土地使用權人應當及時采取環(huán)境應急措施，并向所在地縣級以上環(huán)境保護主管部門和其他有關部門報告。
第二十二條 對暫不開發(fā)利用的污染地塊，由所在地縣級環(huán)境保護主管部門配合有關部門提出劃定管控區(qū)域的建議，報同級人民政府批準后設立標識、發(fā)布公告，并組織開展土壤、地表水、地下水、空氣環(huán)境監(jiān)測。
第五章 治理與修復
第二十三條 對擬開發(fā)利用為居住用地和商業(yè)、學校、醫(yī)療、養(yǎng)老機構等公共設施用地的污染地塊，經風險評估確認需要治理與修復的，土地使用權人應當開展治理與修復。
第二十四條 對需要開展治理與修復的污染地塊，土地使用權人應當根據土壤環(huán)境詳細調查報告、風險評估報告等，按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，編制污染地塊治理與修復工程方案，并及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)。
土地使用權人應當在工程實施期間，將治理與修復工程方案的主要內容通過其網站等便于公眾知曉的方式向社會公開。
工程方案應當包括治理與修復范圍和目標、技術路線和工藝參數、二次污染防范措施等內容。
第二十五條 污染地塊治理與修復期間，土地使用權人或者其委托的專業(yè)機構應當采取措施，防止對地塊及其周邊環(huán)境造成二次污染;治理與修復過程中產生的廢水、廢氣和固體廢物，應當按照國家有關規(guī)定進行處理或者處置，并達到國家或者地方規(guī)定的環(huán)境標準和要求。
治理與修復工程原則上應當在原址進行;確需轉運污染土壤的，土地使用權人或者其委托的專業(yè)機構應當將運輸時間、方式、線路和污染土壤數量、去向、最終處置措施等，提前五個工作日向所在地和接收地設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門報告。
修復后的土壤再利用應當符合國家或者地方有關規(guī)定和標準要求。
治理與修復期間，土地使用權人或者其委托的專業(yè)機構應當設立公告牌和警示標識，公開工程基本情況、環(huán)境影響及其防范措施等。
第二十六條 治理與修復工程完工后，土地使用權人應當委托第三方機構按照國家有關環(huán)境標準和技術規(guī)范，開展治理與修復效果評估，編制治理與修復效果評估報告，及時上傳污染地塊信息系統(tǒng)，并通過其網站等便于公眾知曉的方式公開，公開時間不得少于兩個月。
治理與修復效果評估報告應當包括治理與修復工程概況、環(huán)境保護措施落實情況、治理與修復效果監(jiān)測結果、評估結論及后續(xù)監(jiān)測建議等內容。
第二十七條 污染地塊未經治理與修復，或者經治理與修復但未達到相關規(guī)劃用地土壤環(huán)境質量要求的，有關環(huán)境保護主管部門不予批準選址涉及該污染地塊的建設項目環(huán)境影響報告書或者報告表。
第二十八條 縣級以上環(huán)境保護主管部門應當會同城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源等部門，建立和完善污染地塊信息溝通機制，對污染地塊的開發(fā)利用實行聯(lián)動監(jiān)管。
污染地塊經治理與修復，并符合相應規(guī)劃用地土壤環(huán)境質量要求后，可以進入用地程序。
第六章 監(jiān)督管理
第二十九條 縣級以上環(huán)境保護主管部門及其委托的環(huán)境監(jiān)察機構，有權對本行政區(qū)域內的疑似污染地塊和污染地塊相關活動進行現(xiàn)場檢查。被檢查單位應當予以配合，如實反映情況，提供必要的資料。實施現(xiàn)場檢查的部門、機構及其工作人員應當為被檢查單位保守商業(yè)秘密。
第三十條 縣級以上環(huán)境保護主管部門對疑似污染地塊和污染地塊相關活動進行監(jiān)督檢查時，有權采取下列措施：
(一)向被檢查單位調查、了解疑似污染地塊和污染地塊的有關情況;
(二)進入被檢查單位進行現(xiàn)場核查或者監(jiān)測;
(三)查閱、復制相關文件、記錄以及其他有關資料;
(四)要求被檢查單位提交有關情況說明。
第三十一條 設區(qū)的市級環(huán)境保護主管部門應當于每年的12月31日前，將本年度本行政區(qū)域的污染地塊環(huán)境管理工作情況報省級環(huán)境保護主管部門。
省級環(huán)境保護主管部門應當于每年的1月31日前，將上一年度本行政區(qū)域的污染地塊環(huán)境管理工作情況報環(huán)境保護部。
第三十二條 違反本辦法規(guī)定，受委托的專業(yè)機構在編制土壤環(huán)境初步調查報告、土壤環(huán)境詳細調查報告、風險評估報告、風險管控方案、治理與修復方案過程中，或者受委托的第三方機構在編制治理與修復效果評估報告過程中，不負責任或者弄虛作假致使報告失實的，由縣級以上環(huán)境保護主管部門將該機構失信情況記入其環(huán)境信用記錄，并通過企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)向社會公開。
第七章 附 則
第三十三條 本辦法自2017年7月1日起施行。
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