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金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法問答解讀
近日，中國人民銀行發(fā)布了《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》(中國人民銀行令〔2016〕第3號，以下簡稱《管理辦法》)，自2017年7月1日起實施。日前，人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就《管理辦法》有關(guān)問題回答了記者提問。
一、《管理辦法》的出臺背景與主要意義是什么?
《管理辦法》結(jié)合國內(nèi)工作實際和國際標(biāo)準(zhǔn)，對現(xiàn)行《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》(中國人民銀行令〔2006〕第2號)和《金融機構(gòu)報告涉嫌恐怖融資的可疑交易管理辦法》(中國人民銀行令〔2007〕第1號)兩部規(guī)章進(jìn)行了修訂、整合。
上述兩部規(guī)章自2007年實施以來，在我國反洗錢工作起步階段，對于指導(dǎo)金融機構(gòu)切實履行可疑交易報告義務(wù)發(fā)揮了積極作用。但隨著國內(nèi)外形勢的發(fā)展變化和反洗錢工作的深入推進(jìn)，防御性報告過多、有效報告不足等實施當(dāng)中的問題逐漸顯現(xiàn)，影響了反洗錢工作的有效性。為此，人民銀行先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強金融機構(gòu)反洗錢工作的通知》(銀發(fā)〔2008〕391號)、《關(guān)于明確可疑交易報告制度有關(guān)執(zhí)行問題的通知》(銀發(fā)〔2010〕48號)等規(guī)范性文件，對金融機構(gòu)如何有效履行可疑交易報告義務(wù)、避免簡單通過系統(tǒng)抓取報送符合可疑交易報告標(biāo)準(zhǔn)的交易等問題進(jìn)行規(guī)范。2012年，人民銀行在全國選擇37家法人金融機構(gòu)開展可疑交易報告綜合試點，要求試點機構(gòu)結(jié)合自身情況自主定義交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合人工分析，以合理懷疑為基礎(chǔ)報送可疑交易報告。這些工作為修訂現(xiàn)行兩個規(guī)章、出臺《管理辦法》奠定了堅實基礎(chǔ)。同時，現(xiàn)行大額交易報告標(biāo)準(zhǔn)也已經(jīng)不能完全滿足反洗錢以及打擊、遏制相關(guān)上游犯罪的實際需要，有必要對大額交易報告標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。
2014年，人民銀行正式啟動規(guī)章修訂工作，反復(fù)研究論證，并在全國范圍內(nèi)兩次組織征求金融機構(gòu)的意見和建議，確保《管理辦法》的科學(xué)性和可行性�！豆芾磙k法》在規(guī)章層面明確了金融機構(gòu)切實履行可疑交易報告義務(wù)的新要求，有助于金融機構(gòu)提高可疑交易報告工作有效性，有助于預(yù)防、遏制洗錢、恐怖融資等犯罪活動，有助于維護(hù)我國金融體系的安全穩(wěn)健，有助于進(jìn)一步與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。
二、要求金融機構(gòu)報告大額交易和可疑交易的主要考慮是什么?
按照《中華人民共和國反洗錢法》的規(guī)定，報告大額交易和可疑交易是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的三項核心反洗錢義務(wù)之一，也為人民銀行依法開展反洗錢資金交易監(jiān)測分析奠定堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。實踐中，金融機構(gòu)通過系統(tǒng)自動抓取報送大額交易，通過客戶身份識別、留存客戶身份資料和交易記錄、開展交易監(jiān)測分析，發(fā)現(xiàn)并報送可疑交易報告。以金融機構(gòu)報送的大額交易和可疑交易報告為基礎(chǔ)，人民銀行開展主動分析、協(xié)查分析和國際互協(xié)查，依法向執(zhí)法部門移送案件線索，與相關(guān)部門一起預(yù)防、遏制洗錢、恐怖融資，維護(hù)金融安全。
三、與現(xiàn)行規(guī)章相比，《管理辦法》的主要變化是什么?
《管理辦法》的變化主要包括以下四個方面：一是明確以“合理懷疑”為基礎(chǔ)的可疑交易報告要求，新增建立和完善交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、交易分析與識別、涉恐名單監(jiān)測、監(jiān)測系統(tǒng)建立和記錄保存等要求，同時刪除原規(guī)章中已不符合形勢發(fā)展需要的銀行業(yè)、證券期貨業(yè)、保險業(yè)可疑交易報告標(biāo)準(zhǔn)。二是將大額現(xiàn)金交易的人民幣報告標(biāo)準(zhǔn)由“20萬元”調(diào)整為“5萬元”，調(diào)整了金融機構(gòu)大額轉(zhuǎn)賬交易統(tǒng)計方式和可疑交易報告時限。三是新增規(guī)章適用范圍、大額跨境交易人民幣報告標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。以人民幣計價的大額跨境交易報告標(biāo)準(zhǔn)為“人民幣20萬元”。四是對交易報告要素內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，增加“收付款方匹配號”、“非柜臺交易方式的設(shè)備代碼”等要素，刪除“報告日期”、“填報人”和“金融機構(gòu)名稱”等要素，設(shè)計了要素更加精簡的《通用可疑交易報告要素》。
四、《管理辦法》的適用范圍是什么?什么時間生效?
《管理辦法》適用于在中華人民共和國境內(nèi)依法設(shè)立的，依據(jù)《中華人民共和國反洗錢法》等法律法規(guī)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)履行反洗錢義務(wù)的機構(gòu)，主要包括政策性銀行、商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行，證券公司、期貨公司、基金管理公司，保險公司、保險資產(chǎn)管理公司、保險專業(yè)代理公司、保險經(jīng)紀(jì)公司，信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、企業(yè)集團財務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、貨幣經(jīng)紀(jì)公司、貸款公司和非銀行支付機構(gòu)。其中，“保險專業(yè)代理公司”、“保險經(jīng)紀(jì)公司”、“消費金融公司”和“貸款公司”是《管理辦法》新增的適用范圍。
《管理辦法》于2017年7月1日生效實施�？紤]到金融機構(gòu)進(jìn)行制度修訂、交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)自建及系統(tǒng)改造需要一定的時間。因此，《管理辦法》在發(fā)布后、生效實施前，給予了金融機構(gòu)半年時間的過渡期。
五、《管理辦法》對大額交易報告的具體要求是什么?跨境資金交易是否需要報送大額交易報告?
《管理辦法》規(guī)定的大額交易報告標(biāo)準(zhǔn)為：一是自然人和非自然人的大額現(xiàn)金交易，境內(nèi)和跨境的報告標(biāo)準(zhǔn)均為人民幣5萬元以上、外幣等值1萬美元以上。二是非自然人銀行賬戶的大額轉(zhuǎn)賬交易，境內(nèi)和跨境的報告標(biāo)準(zhǔn)均為人民幣200萬元以上、外幣等值20萬美元以上。三是自然人銀行賬戶的大額轉(zhuǎn)賬交易，境內(nèi)的報告標(biāo)準(zhǔn)為人民幣50萬元以上、外幣等值10萬美元以上，跨境的報告標(biāo)準(zhǔn)為人民幣20萬元以上、外幣等值1萬美元以上。
對跨境資金交易，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)報送大額交易報告。比如，自然人通過銀行機構(gòu)利用現(xiàn)金或轉(zhuǎn)賬方式向境外匯款1萬美元，則辦理業(yè)務(wù)的銀行機構(gòu)需將此交易作為大額交易上報。對自然人客戶“人民幣20萬元以上”的大額跨境轉(zhuǎn)賬交易報告標(biāo)準(zhǔn)是《管理辦法》的新增標(biāo)準(zhǔn)。主要考慮是：一是隨著滬港通、深港通等業(yè)務(wù)逐步推進(jìn)，境內(nèi)居民個人跨境業(yè)務(wù)逐步放開，居民個人跨境人民幣業(yè)務(wù)會更加頻繁，設(shè)計專門的人民幣報告標(biāo)準(zhǔn)，便于監(jiān)管部門及時掌握人民幣跨境交易數(shù)據(jù)，開展風(fēng)險監(jiān)測。二是現(xiàn)有制度規(guī)定，香港居民個人跨境同名賬號之間及臺灣居民個人跨境人民幣匯款每日限額5萬元，居民個人貿(mào)易項下跨境人民幣業(yè)務(wù)無限額管理。《關(guān)于優(yōu)化人民幣跨境收付信息管理系統(tǒng)信息報送流程的通知》(銀辦發(fā)〔2013〕188號)規(guī)定，對于單筆20萬元(含)以下的個人人民幣跨境收支業(yè)務(wù)，銀行可合并報送，但需保留逐筆明細(xì)信息。綜合考慮，《管理辦法》對自然人客戶大額跨境轉(zhuǎn)賬交易報告標(biāo)準(zhǔn)確定為“人民幣20萬元以上”，可以加強對跨境人民幣交易的統(tǒng)計監(jiān)測，更好地防范人民幣跨境交易相關(guān)風(fēng)險。
需要說明的是，按照《管理辦法》，人民銀行可以根據(jù)工作需要調(diào)整大額交易報告標(biāo)準(zhǔn)。
六、《管理辦法》將大額現(xiàn)金交易的報告標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為“人民幣5萬元”、“外幣等值1萬美元”，主要考慮是什么?
《管理辦法》規(guī)定，對當(dāng)日單筆或者累計交易人民幣5萬元以上(含5萬元)、外幣等值1萬美元以上(含1萬美元)的現(xiàn)金繳存、現(xiàn)金支取、現(xiàn)金結(jié)售匯、現(xiàn)鈔兌換、現(xiàn)金匯款、現(xiàn)金票據(jù)解付及其他形式的現(xiàn)金收支，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)報送大額交易報告。比如，自然人通過銀行機構(gòu)用人民幣現(xiàn)鈔購買美元現(xiàn)鈔，當(dāng)日單筆或者累計交易人民幣5萬元以上(含5萬元)的，辦理業(yè)務(wù)的銀行機構(gòu)需將此交易作為大額交易上報。
《管理辦法》將大額現(xiàn)金交易報告標(biāo)準(zhǔn)從現(xiàn)行的人民幣20萬元調(diào)整為5萬元，主要考慮是：
首先，加強現(xiàn)金管理是反洗錢工作的重要內(nèi)容。國際上現(xiàn)金領(lǐng)域的反洗錢監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)大都比較嚴(yán)格。比如，美國、加拿大和澳大利亞的大額現(xiàn)金交易報告起點均為1萬美元(或等值外幣)，而監(jiān)管部門為打擊特定領(lǐng)域的違法犯罪活動，依據(jù)法律授權(quán)還可以進(jìn)一步下調(diào)現(xiàn)金交易報告標(biāo)準(zhǔn)。其次，非現(xiàn)金支付工具的普及、發(fā)展和創(chuàng)新便利了非現(xiàn)金交易，居民的現(xiàn)金使用偏好正逐步發(fā)生轉(zhuǎn)變，正常的支付需求通過非現(xiàn)金支付工具可以得到更加快捷、安全的滿足，這為強化現(xiàn)金管理提供了有利的條件。最后，我國反腐敗、稅收、國際收支等領(lǐng)域的形勢發(fā)展也要求加強現(xiàn)金管理，防范利用大額現(xiàn)金交易從事腐敗、偷逃稅、逃避外匯管理等違法活動的風(fēng)險。
七、《管理辦法》是否要求非銀行支付機構(gòu)報送大額交易報告?
《管理辦法》的有關(guān)規(guī)定適用于非銀行支付機構(gòu)。目前，人民銀行對非銀行支付機構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行的反洗錢義務(wù)，還有更為具體的要求，例如《支付機構(gòu)反洗錢與反恐怖融資管理辦法》(銀發(fā)〔2012〕54號)。《管理辦法》生效實施后，人民銀行將根據(jù)實際情況，適時修訂完善對非銀行支付機構(gòu)的大額交易和可疑交易報告要求。
八、《管理辦法》是否有關(guān)于大額交易免報的規(guī)定?
有相關(guān)規(guī)定�！豆芾磙k法》規(guī)定，金融機構(gòu)免報的大額交易類型主要包括同一金融機構(gòu)的同一客戶名下的定活互轉(zhuǎn)交易，交易一方為黨政軍機關(guān)的交易，金融機構(gòu)同業(yè)間交易，銀行機構(gòu)辦理的稅收、錯賬沖正、利息支付等。
九、《管理辦法》對可疑交易報告的具體要求是什么?
《管理辦法》規(guī)定，金融機構(gòu)發(fā)現(xiàn)或者有合理理由懷疑客戶、客戶的資金或者其他資產(chǎn)、客戶的交易或者試圖進(jìn)行的交易與洗錢、恐怖融資等犯罪活動相關(guān)的，不論所涉資金金額或者資產(chǎn)價值大小，應(yīng)當(dāng)提交可疑交易報告。即以“合理懷疑”為基礎(chǔ)開展可疑交易報告工作。具體要求主要包括：
一是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)將可疑交易監(jiān)測工作貫穿于金融業(yè)務(wù)辦理的各個環(huán)節(jié)。金融機構(gòu)既要在客戶身份識別過程中采取合理措施識別可疑交易線索，也要通過對交易數(shù)據(jù)的篩選、審查和分析，發(fā)現(xiàn)客戶、資金或其他資產(chǎn)和交易是否與洗錢、恐怖融資等違法犯罪活動有關(guān)。對于進(jìn)行中的交易或者客戶試圖開展的交易，金融機構(gòu)發(fā)現(xiàn)或有合理理由懷疑其涉及洗錢、恐怖融資的，也應(yīng)當(dāng)提交可疑交易報告。
二是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)同時關(guān)注客戶的資金或資產(chǎn)是否與洗錢、恐怖融資等犯罪活動相關(guān)。資產(chǎn)包括但不限于銀行存款、匯款、旅行支票、郵政匯票、保單、提單、倉單、股票、債券、匯票和信用證，房屋、車輛、船舶、貨物、其他以電子或者數(shù)字形式證明資產(chǎn)所有權(quán)、其他權(quán)益的法律文件、證書等。
三是金融機構(gòu)提交可疑交易報告，沒有資金或資產(chǎn)價值大小的起點金額要求。如涉嫌恐怖融資活動的資金交易可能金額較小，但按照《管理辦法》，金融機構(gòu)仍應(yīng)當(dāng)提交可疑交易報告。
四是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時間報送可疑交易報告�！豆芾磙k法》規(guī)定，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)“在按本機構(gòu)可疑交易報告內(nèi)部操作規(guī)程確認(rèn)為可疑交易后，及時提交可疑交易報告，最遲不超過5個工作日”。
為執(zhí)行這些要求，金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照《管理辦法》，制定可疑交易報告制度和操作規(guī)程，為可疑交易報告工作提供充足的人力保障和資源支持，建立健全自主定義的交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，建立功能完善、運行良好的監(jiān)測系統(tǒng)，做好涉恐名單監(jiān)控，加強對系統(tǒng)預(yù)警的異常交易的人工分析、識別，保留相關(guān)工作記錄，并遵守保密要求等。
十、《管理辦法》將可疑交易報告時限規(guī)定為“在按本機構(gòu)可疑交易報告內(nèi)部操作規(guī)程確認(rèn)為可疑交易后，及時提交可疑交易報告，最遲不超過5個工作日”，主要考慮是什么?
原《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》(中國人民銀行令〔2006〕第2號)要求金融機構(gòu)“在可疑交易發(fā)生后”的10個工作日內(nèi)提交可疑交易報告。但在《管理辦法》基于“合理懷疑”報送可疑交易報告的新模式下，可疑交易發(fā)生與可疑交易識別、確認(rèn)的時點可能有較大差別，導(dǎo)致原來的報告時限難以操作。而國際通行做法是要求金融機構(gòu)在確認(rèn)交易可疑后及時提交可疑交易報告。因此，《管理辦法》將可疑交易報告時限規(guī)定為“在按本機構(gòu)可疑交易報告內(nèi)部操作規(guī)程確認(rèn)為可疑交易后，及時提交可疑交易報告，最遲不超過5個工作日”。
需要說明的是，“5個工作日”不是指金融機構(gòu)必須在5個工作日內(nèi)完成從異常交易預(yù)警到人工分析判斷等所有環(huán)節(jié)，并向中國反洗錢監(jiān)測分析中心提交可疑交易報告，而是指金融機構(gòu)通過內(nèi)部預(yù)警、分析等確認(rèn)為可疑交易后，應(yīng)當(dāng)在5個工作日內(nèi)提交可疑交易報告。
十一、《管理辦法》對金融機構(gòu)監(jiān)測涉恐名單的具體要求是什么?
按照《管理辦法》，金融機構(gòu)開展涉恐名單監(jiān)測應(yīng)當(dāng)遵循以下要求：一是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保涉恐名單的完整和準(zhǔn)確，并及時更新。二是金融機構(gòu)實施涉恐名單監(jiān)測的范圍應(yīng)當(dāng)覆蓋全部客戶及其交易對手、資金或者其他資產(chǎn)。三是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)對涉恐名單開展實時監(jiān)測。四是金融機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在涉恐名單調(diào)整后，立即對全部客戶或者其交易對手開展回溯性調(diào)查。五是金融機構(gòu)有合理理由懷疑客戶或者其交易對手、資金或者其他資產(chǎn)與涉恐名單相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)立即作為重點可疑交易報告，并按照《涉及恐怖活動資產(chǎn)凍結(jié)管理辦法》(中國人民銀行 公安部 國家安全部令〔2014〕第1號)規(guī)定采取凍結(jié)措施。
需要說明的是，金融機構(gòu)是履行涉恐名單監(jiān)測的義務(wù)主體，有責(zé)任主動獲取、掌握國家有權(quán)部門發(fā)布并更新的恐怖活動組織及恐怖活動人員名單。為便于金融機構(gòu)及時掌握相關(guān)信息，人民銀行在官方網(wǎng)站反洗錢欄目下設(shè)“風(fēng)險提示與金融制裁”公布涉恐名單信息，有關(guān)監(jiān)督管理部門也會向被監(jiān)管機構(gòu)轉(zhuǎn)發(fā)需要執(zhí)行和關(guān)注的名單。
十二、《管理辦法》要求金融機構(gòu)配備專職人員負(fù)責(zé)大額交易和可疑交易報告工作，主要考慮是什么?
實踐中，金融機構(gòu)無論是對系統(tǒng)預(yù)警的異常交易開展及時、有效的分析處理，還是隨時關(guān)注國內(nèi)外涉恐名單調(diào)整情況，及時開展回溯性調(diào)查，都對機構(gòu)人員的專業(yè)性和數(shù)量充足性提出了較高要求。因此，金融機構(gòu)的董事會和高級管理層應(yīng)當(dāng)高度重視大額交易和可疑交易報告工作，配備足夠的專職人員負(fù)責(zé)相關(guān)工作，并通過優(yōu)化大額交易和可疑交易報告工作流程，做好客戶身份識別、身份資料和交易記錄保存等基礎(chǔ)工作，完善交易監(jiān)測指標(biāo)設(shè)置和相關(guān)系統(tǒng)功能等配套措施，保障專職人員有效開展監(jiān)測分析工作。
十三、近年來，人民銀行在完善可疑交易報告制度方面采取了哪些措施?
自《金融機構(gòu)大額交易和可疑交易報告管理辦法》(中國人民銀行令〔2006〕第2號)發(fā)布以來，人民銀行一直積極采取措施，完善可疑交易報告制度，推動可疑交易報告制度的有效實施。例如：人民銀行先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強金融機構(gòu)反洗錢工作的通知》(銀發(fā)〔2008〕391號)、《關(guān)于明確可疑交易報告制度有關(guān)執(zhí)行問題的通知》(銀發(fā)〔2010〕48號)等一系列規(guī)范性文件，明確區(qū)分異常交易報告與可疑交易報告不同的監(jiān)管要求，以減少金融機構(gòu)的防御性報告行為。2012年，人民銀行在37家法人金融機構(gòu)啟動以自主定義異常交易監(jiān)測指標(biāo)為核心的可疑交易報告綜合試點工作，檢驗自主定義監(jiān)測指標(biāo)新模式的有效性和可行性。2013年以來，人民銀行陸續(xù)發(fā)布非法集資、地下錢莊、恐怖融資等洗錢上游犯罪的可疑交易類型和識別點，發(fā)布多期風(fēng)險提示，發(fā)布加強涉恐名單和外逃人員名單監(jiān)測的通知，指導(dǎo)金融機構(gòu)做好可疑交易監(jiān)測分析和名單監(jiān)控工作。同時，通過執(zhí)法檢查、監(jiān)管走訪、分類評級等監(jiān)管措施，督促金融機構(gòu)不斷完善可疑交易報告工作，提高可疑交易報告質(zhì)量。
十四、近年來，金融機構(gòu)在可疑交易報告工作方面取得了哪些進(jìn)展?
金融機構(gòu)一直按照人民銀行要求，不斷加強和完善可疑交易監(jiān)測分析和名單監(jiān)控方面的相關(guān)工作，可疑交易報告工作的有效性不斷提高。目前，金融機構(gòu)普遍加強了對異常交易的人工分析識別。金融機構(gòu)通過參與以自主定義異常交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)為核心的可疑交易報告綜合試點工作，落實人民銀行下發(fā)的可疑交易類型和識別點、風(fēng)險提示和名單監(jiān)控要求，金融機構(gòu)自定義異常交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的能力得到驗證和強化，監(jiān)測分析的專業(yè)化水平和智能化程度不斷提高�？梢山灰讏蟾嬲w數(shù)量大幅下降的同時，報告質(zhì)量明顯改善，轉(zhuǎn)化為案件線索的數(shù)量顯著提升，為國家預(yù)防和打擊洗錢及相關(guān)犯罪提供了有力的支持。
十五、在指導(dǎo)金融機構(gòu)有效落實《管理辦法》相關(guān)要求方面，人民銀行將開展哪些工作?
為指導(dǎo)金融機構(gòu)有效執(zhí)行《管理辦法》，人民銀行將充分聽取金融機構(gòu)意見和建議，盡快發(fā)布配套的規(guī)范性文件，明確可疑交易接續(xù)報告、可疑交易分析報告流程等具體工作要求，并結(jié)合行業(yè)最佳實踐，發(fā)布金融機構(gòu)制定交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)指引，指導(dǎo)金融機構(gòu)做好建立健全交易監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、完善交易監(jiān)測系統(tǒng)等工作，加強對中小金融機構(gòu)的指導(dǎo)和培訓(xùn)。同時，人民銀行將發(fā)布大額交易和可疑交易報告要素的具體報告格式和填報要求，指導(dǎo)金融機構(gòu)做好交易報告數(shù)據(jù)接口及相關(guān)系統(tǒng)開發(fā)工作。人民銀行也正在抓緊建設(shè)反洗錢監(jiān)測分析二代系統(tǒng)，為開展大額和可疑交易報告監(jiān)測分析提供更為強大的系統(tǒng)支持。
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