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證券期貨投資者適當性管理辦法解讀2016
近日，中國證監(jiān)會發(fā)布《證券期貨投資者適當性管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，自2017年7月1日起施行，同時發(fā)布《關(guān)于實施〈證券期貨投資者適當性管理辦法〉的規(guī)定》，自發(fā)布之日起施行。
在業(yè)內(nèi)人士看來，投資者適當性制度構(gòu)筑的是投資者進入資本市場的第一道防線。從一定意義上講，沒有健全并有效落實的適當性制度，就不會有成熟的經(jīng)營機構(gòu)和投資者，也不會有穩(wěn)定健康的資本市場。境外成熟市場均高度重視適當性管理，建立了全面有效的制度機制，取得了良好效果。我國資本市場以中小投資者為主，更需要采取針對性措施來保護投資者特別是中小投資者的權(quán)益，《辦法》的出臺將有助于引導市場健康、有序發(fā)展。
契合市場實際且具明確指導意義
2013年年底，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進一步加強資本市場中小投資者合法權(quán)益保護工作的意見》，第一條就提出“健全投資者適當性制度”，要求“證券期貨經(jīng)營機構(gòu)和中介機構(gòu)應(yīng)當對產(chǎn)品或者服務(wù)的風險進行評估并劃分風險等級。推薦與投資者風險承受和識別能力相適應(yīng)的產(chǎn)品或者服務(wù)”。
近年來，資本市場監(jiān)管層基本上建立了分領(lǐng)域的產(chǎn)品分級和匹配機制。“以證券領(lǐng)域為例，在《證券投資基金法》、《證券公司監(jiān)督管理條例》等法律、行政法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)下，中國證監(jiān)會陸續(xù)頒行或修訂《創(chuàng)業(yè)板市場投資者適當性管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于建立金融期貨投資者適當性制度的規(guī)定》、《關(guān)于建立股指期貨投資者適當性制度的規(guī)定(試行)》、《關(guān)于加強證券經(jīng)紀業(yè)務(wù)管理的規(guī)定》、《證券投資基金銷售管理辦法》、《證券公司客戶資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)管理辦法》、《證券公司定向資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)實施細則》等，分領(lǐng)域地建立了產(chǎn)品分級和匹配機制。”北京大學法學院教授郭靂表示。
伴隨《辦法》的正式出臺，上述規(guī)則在部門規(guī)章層面得到了進一步的統(tǒng)合、明確和提升，是一套適用于證券期貨市場的、更具體系化且具有明確指導意義的部門規(guī)章，是對已有法律法規(guī)的重要補充。
齊魯資管首席經(jīng)濟學家李迅雷認為，此次出臺的《辦法》作為適當性管理的“母法”，統(tǒng)一了各市場、產(chǎn)品、業(yè)務(wù)的適當性管理要求，首次對投資者基本分類作出了統(tǒng)一安排，明確了適當性匹配的底線標準，系統(tǒng)規(guī)定了對于違反適當性義務(wù)的處罰措施，對于強化投資者保護、規(guī)范落實經(jīng)營機構(gòu)的適當性義務(wù)和加強資本市場法制建設(shè)具有重要的意義。
“經(jīng)營機構(gòu)與投資者都是資本市場的參與者，但兩者的定位和角色迥然不同。經(jīng)營機構(gòu)通過提供金融產(chǎn)品和服務(wù)獲取收益，天然具有開發(fā)更多客戶、銷售更多產(chǎn)品的沖動;投資者則處于信息不對稱的相對弱勢地位，在金融產(chǎn)品日益豐富、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)日趨復雜、交叉銷售日益頻繁的當今市場，兩者的這種差別往往更加明顯。”李迅雷進一步分析稱，《辦法》正是平衡雙方利益訴求、約束經(jīng)營機構(gòu)短期利益沖動、增強經(jīng)營機構(gòu)長期競爭力，同時提升投資者自我保護意識和能力的一劑良方。
著眼實質(zhì)問題構(gòu)筑體系化制度安排
2009年以來，證監(jiān)會陸續(xù)在創(chuàng)業(yè)板、金融期貨、融資融券、股轉(zhuǎn)系統(tǒng)、私募投資基金等市場、產(chǎn)品或業(yè)務(wù)中建立了投資者適當性制度，起到了積極的效果。“但這些制度比較零散，相互獨立，未覆蓋部分高風險產(chǎn)品，而且提出的要求側(cè)重設(shè)置準入的門檻，對經(jīng)營機構(gòu)的義務(wù)規(guī)定不夠系統(tǒng)和明確。”李迅雷表示。
而此次《辦法》建立了統(tǒng)一而又分層的投資者分類制度。將投資者分為普通投資者和專業(yè)投資者，對專業(yè)投資者有著明確的范圍劃分。同時，《辦法》要求經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)制定投資者分類的內(nèi)部管理制度及流程，普通投資者的分類應(yīng)綜合考慮投資者的收入來源、資產(chǎn)狀況、債務(wù)、投資知識和經(jīng)驗、風險偏好、誠信狀況等因素。
與此同時，《辦法》確立層層把關(guān)、嚴控風險的產(chǎn)品分級機制�！掇k法》規(guī)定經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)當為產(chǎn)品或服務(wù)劃分風險等級，并詳細列明了劃分風險等級時應(yīng)考慮的十項具體因素�！掇k法》列明了應(yīng)審慎評估風險等級的若干種情形，包括杠桿交易、產(chǎn)品或服務(wù)變現(xiàn)能力差、結(jié)構(gòu)復雜不易理解、募集方式涉及面廣或影響力大、跨境發(fā)行等。對于經(jīng)營機構(gòu)來說，在產(chǎn)品或服務(wù)涉及上述情形時，應(yīng)根據(jù)具體情況提高產(chǎn)品的風險等級。
《辦法》還要求經(jīng)營機構(gòu)制定適當性匹配的內(nèi)部管理制度，明確匹配依據(jù)、方法、流程，嚴格按照內(nèi)部管理制度對每名投資者提出匹配意見。根據(jù)《辦法》規(guī)定，對于不適當客戶主動要求購買相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)的，經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)確認其不屬于風險承受能力最低類別的投資者，并進行特別的書面風險警示后才可向其銷售或提供服務(wù)。
加大監(jiān)管處罰避免成為“沒有牙齒的立法”
突出對違規(guī)機構(gòu)或個人的監(jiān)督管理和明確其法律責任是《辦法》的重要特點。一方面，《辦法》規(guī)定證監(jiān)會及其派出機構(gòu)有權(quán)對經(jīng)營機構(gòu)和責任人員處以警告、罰款等行政處罰的具體情形;另一方面，《辦法》明確細化了經(jīng)營機構(gòu)違反具體條款的相關(guān)罰則。可以預見，未來經(jīng)營機構(gòu)因投資者適當性工作不當除導致行政監(jiān)管措施以外，還有可能受到行政處罰。
在李迅雷看來，有違規(guī)必有追責，違反法定義務(wù)必須承擔法律責任是基本的法理�！掇k法》強化了監(jiān)管自律部門對經(jīng)營機構(gòu)落實適當性要求的監(jiān)督管理責任，制定了對經(jīng)營機構(gòu)及相關(guān)人員違規(guī)行為的一一對應(yīng)的處罰規(guī)定，避免《辦法》成為無約束力的“豆腐立法”和“沒有牙齒的立法”，確保適當性義務(wù)落到實處，這也是境外市場適當性管理立法的通行做法。
此外，《辦法》明確了有關(guān)適當性糾紛的處理及法律責任的承擔。一是規(guī)定經(jīng)營機構(gòu)應(yīng)當妥善處理適當性相關(guān)的糾紛;二是經(jīng)營機構(gòu)履行適當性義務(wù)存在過錯并造成投資者損失的，應(yīng)當依法承擔相應(yīng)法律責任;三是違反適當性義務(wù)規(guī)定，經(jīng)營機構(gòu)或相關(guān)人員將被采取監(jiān)督管理措施或受到行政處罰。
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