2016新修訂《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》解讀
日前，記者從甘肅省政府新聞辦新聞通報會上獲悉，據(jù)省政府法制辦通報，《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(以下簡稱《辦法》)自2015年9月1日起施行�！掇k法》對規(guī)范性文件有效期制度做了明確規(guī)定，其中，暫行規(guī)范性文件有效期不得超過1年。
據(jù)了解，省政府法制辦在充分調(diào)研論證、吸收各方意見的基礎(chǔ)上，將原“管理辦法”的35條，修改、充實為現(xiàn)在的45條。其中，《辦法》對有效期制度做了明確規(guī)定：規(guī)范性文件應(yīng)當標注有效期限，有效期限最長不得超過5年;名稱冠以“試行”的不得超過2年，“暫行”的不得超過1年。有效期限屆滿，規(guī)范性文件自動失效。除省人民政府及省級財政、物價主管部門的規(guī)范性文件外，其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政收費。
《辦法》還明確提出，各級行政機關(guān)要從2016年起，每兩年清理一次本機關(guān)制定的規(guī)范性文件。對不符合法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定，或者相互抵觸、依據(jù)缺失以及不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求的規(guī)范性文件，及時予以廢止;對需要修改和有效期滿需要繼續(xù)實施的規(guī)范性文件按規(guī)定進行修訂、評估，重新發(fā)布。今后，有效期滿又未重新發(fā)布的規(guī)范性文件，一律自動失效。
重新修訂的《甘肅省行政規(guī)范性文件管理辦法》(甘肅省人民政府令第119號，以下簡稱《辦法》)已于2015年9月1日起施行�！掇k法》的實施，是省政府貫徹十八屆四中全會精神的重要舉措，對于維護法制統(tǒng)一，全面推進依法行政，營造良好發(fā)展環(huán)境具有重要意義。
一、關(guān)于修訂《辦法》的背景
制度建設(shè)是發(fā)展軟環(huán)境的主要組成部分。一個地方的發(fā)展環(huán)境優(yōu)劣，在很大程度上與當?shù)爻雠_的有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)范性文件有直接的關(guān)系。2008 年制定實施的《甘肅省規(guī)范性文件管理辦法》，對于我省規(guī)范性文件管理工作的規(guī)范化、法治化發(fā)揮了重要作用。但是，一些規(guī)范性文件仍然存在不符合上位法規(guī)定、地方保護和行業(yè)保護比較突出等問題，如2015年省政府共糾正18件違規(guī)文件，占到報送備案規(guī)范性文件總數(shù)的8.5%。這種情況迫切需要通過完善立法從源頭上加以解決，使實踐中行之有效的做法和經(jīng)驗在我省規(guī)范性文件管理制度中得到明確和規(guī)范。黨的十八大以來，我國對于公權(quán)力的監(jiān)督制約提到了前所未有的高度。在公權(quán)力中，行政權(quán)力具有使用頻率最高、與老百姓的切身利益關(guān)系最密切等特點，對于行政權(quán)力的監(jiān)督制約顯得尤為重要而迫切。行政權(quán)力需要通過各級政府機關(guān)制定發(fā)布規(guī)范性文件來行使，如果規(guī)范性文件違法或不當，就會從源頭上導(dǎo)致違法行政行為發(fā)生。為了確保規(guī)范性文件合法有效。省政府結(jié)合我省實際，對原《辦法》進行了修訂。
二、關(guān)于規(guī)范性文件的管理體制
規(guī)范性文件的管理，屬于行政監(jiān)督范疇，是行政機關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督。《辦法》按照《地方各級人民代表大會和各級人民政府組織法》和《行政處罰法》等有關(guān)法律規(guī)定，明確了規(guī)范性文件的管理主體：一是各級人民政府;二是縣級以上人民政府的工作部門、有關(guān)機構(gòu)、中央在甘有關(guān)單位和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織。
(一)各級人民政府的職責：《辦法》規(guī)定各級人民政府的職責包括兩個方面：一是建立健全規(guī)范性文件管理制度。二是將規(guī)范性文件管理工作納入縣級以上人民政府依法行政考核內(nèi)容進行考評。
(二)政府法制機構(gòu)的工作職責：《辦法》規(guī)定規(guī)范性文件管理的具體工作由政府法制機構(gòu)組織實施。負責對下級政府和本級政府工作部門、有關(guān)機構(gòu)、中央在甘有關(guān)單位和法律法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織規(guī)范性文件的備案、登記和審查工作，對違法違規(guī)的規(guī)范性文件有權(quán)予以通報批評、責令制定機關(guān)限期改正、建議本級政府撤銷。同時，賦予縣級人民政府法制機構(gòu)對鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府制定的規(guī)范性文件實行前置審查的職權(quán)，由此解決了政府法制機構(gòu)以往開展規(guī)范性文件監(jiān)督管理工作缺少法律依據(jù)和監(jiān)管手段的問題。
(三)縣級以上人民政府的工作部門、有關(guān)機構(gòu)、中央在甘單位和法律法規(guī)授權(quán)的管理公共事務(wù)的組織的工作職責：負責本單位規(guī)范性文件的合法性審查工作，并按照《辦法》的相關(guān)規(guī)定履行規(guī)范性文件檔案管理等職責。
三、關(guān)于《辦法》修訂的.主要內(nèi)容
(一)修改了原《辦法》的名稱。目前“規(guī)范性文件”范圍相當廣泛，但我國法律法規(guī)對“規(guī)范性文件”的概念內(nèi)涵未作統(tǒng)一界定，在實踐中對于規(guī)范性文件管理工作造成了不少困難。為了與其他類“規(guī)范性文件”相區(qū)別，將原《辦法》中的“規(guī)范性文件”改為“行政規(guī)范性文件”。
(二)健全了規(guī)范性文件備案審查制度�！掇k法》明確了規(guī)范性文件備案審查的范圍、程序和具體要求以及審查機構(gòu)，健全了政府法制機構(gòu)對于有違法不當內(nèi)容的規(guī)范性文件責令糾正制度，并規(guī)定公民、法人和其他組織認為規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相抵觸，或與相關(guān)政策規(guī)定不一致的，可以向政府法制機構(gòu)提出審查建議。
(三)確立了規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度�！掇k法》首次確定規(guī)范性文件實行統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一發(fā)布制度，以立法的形式將“三統(tǒng)一”制度確立下來，從源頭上杜絕了規(guī)范性文件依據(jù)缺失，底數(shù)不清，管理混亂等現(xiàn)象。
(四)實行了規(guī)范性文件有效期和定期清理制度�！掇k法》規(guī)定，規(guī)范性文件應(yīng)當標注有效期限，有效期限最長不得超過5年;名稱冠以“試行”的不得超過2年，“暫行”的不得超過1年。有效期限屆滿，規(guī)范性文件自動失效。規(guī)定對規(guī)范性文件每兩年清理一次，有特殊情形的及時清理，并明確了清理的主體。
(五)建立了規(guī)范性文件評估制度�！掇k法》規(guī)定，標注有效期的規(guī)范性文件，在有效期屆滿前6個月，制定機關(guān)或?qū)嵤C關(guān)認為需要繼續(xù)實施的，應(yīng)當組織對該規(guī)范性文件的實施情況進行評估，同時對規(guī)范性文件評估的原則、方式、程序及評估主體等做了明確規(guī)定。
四、關(guān)于《辦法》的其他重點內(nèi)容
(一)完善管理程序�！掇k法》第二章明確了規(guī)范性文件的起草單位、文件名稱、審核修改、提交審議以及簽發(fā)等起草與審核的程序。對于起草、審查規(guī)范性文件過程中，廣泛聽取意見作出了具體規(guī)定。建立了政府法制機構(gòu)審核規(guī)范性文件草案征求意見和提出書面審核意見的制度。審查程序的規(guī)范化、制度化，既有利于督促起草單位采取措施糾正存在的問題，也有利于保證審查工作的質(zhì)量和效率。
(二)強化管理手段�！掇k法》建立的規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度、規(guī)范性文件有效期和定期清理制度，是我省在總結(jié)過去經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒外省做法進行的制度創(chuàng)新，是規(guī)范性文件管理的主要手段，也是強化規(guī)范性文件管理工作的長效機制。
(三)實行考核與問責。我省規(guī)定法治政府建設(shè)考核在政府工作目標管理責任考核體系中所占比重不低于10%�！掇k法》規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當將規(guī)范性文件管理工作納入依法行政考核內(nèi)容。”各級政府及其所屬部門應(yīng)當把規(guī)范性文件管理工作作為全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的基礎(chǔ)性工作來抓，要把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，做到有件必備，有錯必究。要把規(guī)范性文件管理工作情況作為考核評價行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政工作實績的重要指標�！掇k法》第五章對于行政機關(guān)及其工作人員的違法行為，規(guī)定了相應(yīng)的法律和行政責任。列舉了由政府法制機構(gòu)對違法違規(guī)制定規(guī)范性文件的行政機關(guān)給予通報批評、責令限期改正，提請本級政府撤銷規(guī)范性文件，并建議其主管機關(guān)或者監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)人員給予行政處分的具體情形。同時，對政府法制工作機構(gòu)及規(guī)范性文件管理工作人員不按規(guī)定履行職責的情形也規(guī)定了相應(yīng)的法律責任。
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