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境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法2016解讀
國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)(“國(guó)家發(fā)改委”)終于頒布了市場(chǎng)期盼已久的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》(“9號(hào)令”)。國(guó)務(wù)院在去年12月2日頒布了《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(2013年本)》(“2013目錄”)。就中國(guó)企業(yè)境外投資而言，2013目錄對(duì)兩個(gè)最重要的審批部門(mén)國(guó)家發(fā)改委和中華人民共和國(guó)商務(wù)部(“商務(wù)部”)的審批權(quán)限進(jìn)行了大幅削減和下放。由于2013目錄僅包含原則性規(guī)定，市場(chǎng)一直在等待兩個(gè)關(guān)鍵審批部門(mén)頒布相關(guān)實(shí)施細(xì)則。
根據(jù)2013目錄所確立的原則，9號(hào)令對(duì)國(guó)家發(fā)改委于2004年發(fā)布的《境外投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行管理辦法》(“21號(hào)令”)進(jìn)行了大幅修改。新的核準(zhǔn)和備案制度將于5月8日起正式施行，將極大簡(jiǎn)化各級(jí)發(fā)改委部門(mén)對(duì)中國(guó)企業(yè)海外投資審批(核準(zhǔn)或備案)的流程。
一、以備案為主的管理方式
9號(hào)令對(duì)21號(hào)令建立的現(xiàn)行核準(zhǔn)機(jī)制最重大的修改是確認(rèn)了以備案為主的管理方式。
在21號(hào)令下，核準(zhǔn)是唯一的管理方式 - 中國(guó)企業(yè)的任何境外投資項(xiàng)目都需要向國(guó)家或省級(jí)發(fā)改委進(jìn)行項(xiàng)目核準(zhǔn)。而根據(jù)9號(hào)令，只有兩類(lèi)項(xiàng)目適用“核準(zhǔn)”的管理方式：一類(lèi)是中方投資額在10億美元以上的項(xiàng)目;二是涉及敏感國(guó)家和地區(qū)或涉及敏感行業(yè)的項(xiàng)目(合稱(chēng)“敏感項(xiàng)目”)。其他境外投資項(xiàng)目一律適用備案管理。
上述10億美元的金額門(mén)檻具有重要意義。據(jù)報(bào)道，2013年上半年的中國(guó)企業(yè)境外投資項(xiàng)目中，只有中海油對(duì)尼克森的收購(gòu)項(xiàng)目金額超過(guò)這一門(mén)檻。這意味著對(duì)于絕大部分境外投資項(xiàng)目，除非屬于敏感項(xiàng)目，否則只需要進(jìn)行備案。
9號(hào)令同時(shí)首次明確了“中方投資額”的概念，即“投資主體為境外投資項(xiàng)目投入的貨幣、有價(jià)證券、實(shí)物、知識(shí)產(chǎn)權(quán)或技術(shù)、股權(quán)、債權(quán)等資產(chǎn)和權(quán)益或提供擔(dān)保的總額”，解答了實(shí)務(wù)中常常遇到的中國(guó)企業(yè)的債權(quán)投資部分是否應(yīng)當(dāng)計(jì)入中方投資額的問(wèn)題。
9號(hào)令對(duì)“敏感國(guó)家和地區(qū)”以及“敏感行業(yè)”進(jìn)行了定義。前者限于未建交或受?chē)?guó)家制裁或正在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或內(nèi)亂的國(guó)家和地區(qū)。后者限于“基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)，跨境水資源開(kāi)發(fā)利用，大規(guī)模土地開(kāi)發(fā)，輸電干線(xiàn)、電網(wǎng)，新聞傳媒等行業(yè)”，這些行業(yè)在多數(shù)目標(biāo)國(guó)一般也都屬于限制外資進(jìn)入的敏感行業(yè)。
二、核準(zhǔn)和備案適用同樣的審核考量
9號(hào)令規(guī)定了下列是否予以核準(zhǔn)或備案的考量因素(與21號(hào)令下的有關(guān)要求并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異)，因此，發(fā)改委各級(jí)部門(mén)仍然享有絕對(duì)的裁量權(quán)：
● 符合國(guó)家法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策、境外投資政策;
● 符合互利共贏、共同發(fā)展的原則，不危害國(guó)家主權(quán)、安全和公共利益，不違反我國(guó)締結(jié)或參加的國(guó)際條約;
● 符合國(guó)家資本項(xiàng)目管理相關(guān)規(guī)定;以及
● 投資主體具備相應(yīng)的投資實(shí)力。
需要指出，9號(hào)令并未排除國(guó)家發(fā)改委對(duì)境外投資項(xiàng)目申請(qǐng)不予以核準(zhǔn)或備案的可能性。同時(shí)，9號(hào)令也規(guī)定對(duì)不予核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，“國(guó)家發(fā)展改革委將以書(shū)面決定的方式通知申報(bào)單位并說(shuō)明理由，投資主體享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利”。
三、進(jìn)一步明確核準(zhǔn)程序的時(shí)限
9號(hào)令也進(jìn)一步明確了核準(zhǔn)的程序和時(shí)限。適用核準(zhǔn)的項(xiàng)目，企業(yè)將“直接”向所在地省級(jí)發(fā)改委報(bào)送申請(qǐng)報(bào)告，而不再需要通過(guò)區(qū)或市、縣一級(jí)的發(fā)改委層層申報(bào)，這將縮短中間環(huán)節(jié)的報(bào)送時(shí)間。如果要求補(bǔ)正申請(qǐng)材料，國(guó)家發(fā)改委必須在5個(gè)工作日內(nèi)一次性告知申請(qǐng)人。
對(duì)于需要評(píng)估的項(xiàng)目，評(píng)估時(shí)間并不計(jì)入國(guó)家發(fā)改委審核時(shí)限。21號(hào)令下沒(méi)有對(duì)評(píng)估時(shí)限進(jìn)行規(guī)定。9號(hào)令明確規(guī)定，國(guó)家發(fā)改委必須在受理項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告后5個(gè)工作日內(nèi)委托評(píng)估，評(píng)估時(shí)限原則上不超過(guò)40個(gè)工作日，且評(píng)估費(fèi)用由國(guó)家發(fā)改委承擔(dān)。
四、備案程序簡(jiǎn)便
9號(hào)令規(guī)定了非常簡(jiǎn)便的備案流程。
在備案層級(jí)上，除了中央管理企業(yè)實(shí)施的項(xiàng)目和中方投資額3億美元及以上的項(xiàng)目需要向國(guó)家發(fā)改委備案外，其他項(xiàng)目均由省級(jí)發(fā)改委備案。
其次，備案將通過(guò)“表格化”的方式進(jìn)行，備案申請(qǐng)表格式文本及附件將由國(guó)家發(fā)改委另行發(fā)布。
對(duì)于需要國(guó)家發(fā)改委備案的項(xiàng)目，將在7個(gè)工作日內(nèi)決定 – 而核準(zhǔn)項(xiàng)目一般需要20個(gè)工作日，該時(shí)限可以被延長(zhǎng)。9號(hào)令未明確規(guī)定省級(jí)發(fā)改委備案的時(shí)間，預(yù)計(jì)各省級(jí)發(fā)改委將在實(shí)施細(xì)則中加以明確。
據(jù)報(bào)道，國(guó)家發(fā)改委正在開(kāi)發(fā)全國(guó)境外投資網(wǎng)上備案系統(tǒng)，預(yù)計(jì)將在今年下半年上線(xiàn)運(yùn)行，屆時(shí)企業(yè)將可以通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)提交申請(qǐng)并跟蹤辦理進(jìn)程。
五、核準(zhǔn)和備案必須“事前”進(jìn)行
21號(hào)令要求投資主體就境外投資項(xiàng)目簽署任何具有最終法律約束力的相關(guān)文件前，須取得國(guó)家發(fā)展改革委出具的項(xiàng)目核準(zhǔn)文件或備案證明。9號(hào)令并未對(duì)此進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修改，只是另外明確投資主體也可以選擇“在簽署的文件中明確生效條件為依法取得國(guó)家發(fā)展改革委出具的核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)”。
根據(jù)市場(chǎng)的交易慣例，中國(guó)企業(yè)的境外投資一般是將獲得包括各級(jí)發(fā)改委的項(xiàng)目核準(zhǔn)在內(nèi)的中國(guó)境內(nèi)監(jiān)管審批作為境外交易文件的先決條件(而非生效條件)。因此，可以看出9號(hào)令雖然是考慮了市場(chǎng)的交易慣例而意圖對(duì)原來(lái)不合理的規(guī)定進(jìn)行修改，但尚未準(zhǔn)確反映相關(guān)的法律機(jī)制。
六、適用的對(duì)象范圍有變化
9號(hào)令適用于中國(guó)境內(nèi)各類(lèi)法人(也稱(chēng)為“投資主體”)以新建、并購(gòu)、參股、增資和注資等方式進(jìn)行的境外投資項(xiàng)目。此外，“投資主體在境外投資參股或設(shè)立股權(quán)投資基金”也同樣適用9號(hào)令的相關(guān)規(guī)定。
對(duì)于“自然人和其他組織在境外實(shí)施的投資項(xiàng)目”，9號(hào)令僅規(guī)定“參照本辦法規(guī)定另行制定具體管理辦法”。這是比較讓人困惑的規(guī)定 -在“另行制定的具體管理辦法”出臺(tái)之前，我們并不清楚非法人性質(zhì)的中國(guó)投資者(包括自然人或采取有限合伙形式的各種基金等)如何適用新的核準(zhǔn)備案機(jī)制。根據(jù)我們過(guò)往的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，在21號(hào)令建立的老核準(zhǔn)機(jī)制下，中國(guó)私募及主權(quán)基金的境外投資項(xiàng)目仍然是適用了與各類(lèi)法人投資主體一致的核準(zhǔn)機(jī)制。
七、再投資審批一定程度放開(kāi)
與通常的看法相反，對(duì)于中國(guó)境內(nèi)的各類(lèi)企業(yè)法人投資主體“通過(guò)其在境外控股的企業(yè)或機(jī)構(gòu)”在境外進(jìn)行的投資(含新建、購(gòu)并、參股、增資、再投資)(“再投資項(xiàng)目”)，21號(hào)令并未豁免其獲得項(xiàng)目核準(zhǔn)的義務(wù)。
從我們過(guò)去的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，再投資項(xiàng)目的境內(nèi)項(xiàng)目核準(zhǔn)問(wèn)題給不少大型中國(guó)企業(yè)(尤其是央企)帶來(lái)困擾。這些企業(yè)很多已經(jīng)在境外(如香港)設(shè)立了全資子公司或參股公司，且有關(guān)海外公司已經(jīng)成長(zhǎng)為擁有大量資產(chǎn)的當(dāng)?shù)毓�。但由�?1號(hào)令的適用范圍明確包括這些當(dāng)?shù)毓镜脑偻顿Y項(xiàng)目，因此，即使這些投資并不涉及境內(nèi)的資金換匯出境，他們的母公司仍需要完成境內(nèi)的核準(zhǔn)流程。
與21號(hào)令不同的是， 9號(hào)令僅要求“以提供融資或擔(dān)保等方式通過(guò)其境外企業(yè)或機(jī)構(gòu)實(shí)施的境外投資項(xiàng)目”的投資主體進(jìn)行項(xiàng)目的核準(zhǔn)或備案。雖然如此，由于再投資項(xiàng)目往往涉及母公司擔(dān)保或通過(guò)境內(nèi)銀行提供融資，因此預(yù)計(jì)9號(hào)令下仍然會(huì)有不少再投資項(xiàng)目需要完成境內(nèi)的核準(zhǔn)或備案程序。
八、保留項(xiàng)目信息報(bào)告制度
對(duì)于中方投資額1億美元及以上的境外競(jìng)標(biāo)或收購(gòu)項(xiàng)目，21號(hào)令及其后的法規(guī)要求中國(guó)企業(yè)在“對(duì)外開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作”前，須向國(guó)家發(fā)改委報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告，并取得國(guó)家發(fā)改委出具的確認(rèn)函。
9號(hào)令保留了該制度的所有核心原則，包括對(duì)“對(duì)外開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作”的規(guī)定(即，境外收購(gòu)項(xiàng)目是指對(duì)外簽署約束性協(xié)議、提出約束性報(bào)價(jià)及向?qū)Ψ絿?guó)家或地區(qū)政府審查部門(mén)提出申請(qǐng);境外競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目是指對(duì)外正式投標(biāo))，以及國(guó)家發(fā)改委出具確認(rèn)函的時(shí)限(即，對(duì)于符合國(guó)家境外投資政策的項(xiàng)目，在收到項(xiàng)目信息報(bào)告后7個(gè)工作日內(nèi)出具)，只是將適用的項(xiàng)目金額提高到3億美元及以上。
根據(jù)市場(chǎng)的一致看法，設(shè)立前期信息報(bào)送制度的一個(gè)重要目的，是為了防止中國(guó)投資者競(jìng)購(gòu)?fù)毁Y產(chǎn)(最終導(dǎo)致國(guó)家承擔(dān)增加的投資成本)。因此，盡管?chē)?guó)家發(fā)改委從未有明確的官方表態(tài)，市場(chǎng)一直普遍認(rèn)為國(guó)家發(fā)改委只會(huì)對(duì)一個(gè)境外競(jìng)標(biāo)或收購(gòu)項(xiàng)目出具一份確認(rèn)函，并形象稱(chēng)之為“路條”。9號(hào)令仍然并未對(duì)此進(jìn)行明確規(guī)定。
但是，從近期市場(chǎng)發(fā)生的相關(guān)交易來(lái)看，我們有理由相信，國(guó)家發(fā)改委會(huì)在新的核準(zhǔn)備案機(jī)制下更加嚴(yán)格執(zhí)行“單一路條”的政策。
值得注意的是，對(duì)于適用核準(zhǔn)的項(xiàng)目，9號(hào)令并未要求企業(yè)在申請(qǐng)核準(zhǔn)時(shí)需要提交確認(rèn)函(21號(hào)令下對(duì)此有明確要求)。但是，對(duì)于“應(yīng)報(bào)送項(xiàng)目信息報(bào)告但未獲得信息報(bào)告確認(rèn)函而對(duì)外開(kāi)展實(shí)質(zhì)性工作”的企業(yè)，9號(hào)令規(guī)定，“國(guó)家發(fā)改委將予以通報(bào)批評(píng)，責(zé)令其糾正，對(duì)于性質(zhì)嚴(yán)重、給國(guó)家利益造成嚴(yán)重?fù)p害的，國(guó)家發(fā)展改革委將會(huì)同有關(guān)部門(mén)依法進(jìn)行處罰，并提請(qǐng)或者移交有關(guān)機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律和行政責(zé)任”。我們的看法是，真正足以對(duì)有關(guān)企業(yè)形成威懾的，恐怕還是違反相關(guān)規(guī)定后可能在發(fā)改委所留下的“違規(guī)記錄”，從而有可能對(duì)相關(guān)項(xiàng)目在交易后期從國(guó)家發(fā)改委獲得備案或核準(zhǔn)證書(shū)造成負(fù)面影響。
九、前期費(fèi)用支付的突破
根據(jù)21號(hào)令的規(guī)定，“投資主體如需投入必要的項(xiàng)目前期費(fèi)用涉及用匯數(shù)額的(含履約保證金、保函等)，應(yīng)向國(guó)家發(fā)展改革委申請(qǐng)核準(zhǔn)。經(jīng)核準(zhǔn)的該項(xiàng)前期費(fèi)用計(jì)入項(xiàng)目投資總額”。根據(jù)其后頒布的配套外匯法規(guī)，有關(guān)前期費(fèi)用的金額不得超過(guò)項(xiàng)目投資總額的15%。從交易的實(shí)務(wù)來(lái)看，各地外匯局通常對(duì)此采取非常保守的做法，一般要求相關(guān)的企業(yè)先拿到發(fā)改委的項(xiàng)目核準(zhǔn)才能進(jìn)行前期費(fèi)用出境的外匯申請(qǐng)，而且對(duì)換匯金額有嚴(yán)格的限制。
9號(hào)令對(duì)上述限制有所突破，規(guī)定對(duì)于境外投資項(xiàng)目前期工作周期長(zhǎng)、所需前期費(fèi)用(包括履約保證金、保函手續(xù)費(fèi)、中介服務(wù)費(fèi)、資源勘探費(fèi)等)規(guī)模較大的，可以根據(jù)現(xiàn)行外匯管理規(guī)定的需要，參照9號(hào)令中核準(zhǔn)和備案的相關(guān)規(guī)定，單獨(dú)對(duì)項(xiàng)目前期費(fèi)用申請(qǐng)核準(zhǔn)或備案。經(jīng)核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目前期費(fèi)用仍然會(huì)計(jì)入項(xiàng)目中方投資額。無(wú)疑，該項(xiàng)規(guī)定的有效實(shí)施還需要外匯管理部門(mén)出臺(tái)配套的實(shí)施細(xì)則。
十、核準(zhǔn)及備案通知書(shū)的有效期及項(xiàng)目變更
根據(jù)9號(hào)令，核準(zhǔn)文件和備案通知書(shū)應(yīng)規(guī)定有效期，其中建設(shè)類(lèi)項(xiàng)目核準(zhǔn)文件和備案通知書(shū)有效期二年，其他項(xiàng)目核準(zhǔn)文件和備案通知書(shū)有效期一年。
如果在有效期內(nèi)投資主體未能完成辦理外匯、海關(guān)、出入境管理和稅收等相關(guān)手續(xù)的，可以在有效期屆滿(mǎn)前30個(gè)工作日內(nèi)申請(qǐng)延長(zhǎng)有效期。
對(duì)于已經(jīng)核準(zhǔn)或備案的境外投資項(xiàng)目，如出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)視情況(核準(zhǔn)或備案)向國(guó)家發(fā)展改革委申請(qǐng)變更：
● 項(xiàng)目規(guī)模和主要內(nèi)容發(fā)生變化;
● 投資主體或股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化;以及
● 中方投資額超過(guò)原核準(zhǔn)或備案的20%及以上。
十一、未依法核準(zhǔn)或備案的責(zé)任結(jié)語(yǔ)
一個(gè)有意思的現(xiàn)象是，與21號(hào)令相比，9號(hào)令至少在形式上進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)違反核準(zhǔn)、備案或項(xiàng)目信息報(bào)告制度規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。
對(duì)于投資主體在境外投資項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中違反法律法規(guī)，隱瞞有關(guān)情況或提供虛假材料的，國(guó)家發(fā)改委將不予受理或不予核準(zhǔn)、備案;已經(jīng)取得核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)的，國(guó)家發(fā)改委將撤銷(xiāo)核準(zhǔn)文件或備案通知書(shū)，并給予警告。
對(duì)于未依法進(jìn)行核準(zhǔn)或備案，或未按核準(zhǔn)或備案內(nèi)容實(shí)施的項(xiàng)目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，國(guó)家發(fā)改委將會(huì)同有關(guān)部門(mén)責(zé)令停止項(xiàng)目實(shí)施，并提請(qǐng)或者移交有關(guān)機(jī)關(guān)依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律和行政責(zé)任。
同時(shí)，9號(hào)令強(qiáng)調(diào)，對(duì)于未按規(guī)定權(quán)限和程序核準(zhǔn)或者備案的項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)不得辦理相關(guān)手續(xù)，金融機(jī)構(gòu)不得發(fā)放貸款。
十二、結(jié)語(yǔ)
9號(hào)令確立了發(fā)改委對(duì)于中國(guó)企業(yè)境外投資項(xiàng)目以備案為主的管理方式，同時(shí)大幅下放備案管理權(quán)限，并極大的簡(jiǎn)化了備案程序。這些積極的變化無(wú)疑將有利于解決境內(nèi)審批程序與境外交易時(shí)間表之間的沖突，并在一定程度上解決境內(nèi)審批給境外交易所帶來(lái)的不確定性問(wèn)題，從而給中國(guó)企業(yè)進(jìn)行境外投資帶來(lái)極大便利。
然而，對(duì)于3億美元以上的境外項(xiàng)目，新的核準(zhǔn)和備案制度仍然保留了項(xiàng)目信息報(bào)告制度(即“路條”)的要求。其次，中國(guó)企業(yè)的海外公司進(jìn)行特定的再投資項(xiàng)目仍然需要考慮境內(nèi)相關(guān)發(fā)改委部門(mén)的核準(zhǔn)或備案。同時(shí)，對(duì)于是否予以核準(zhǔn)或備案，各級(jí)發(fā)改委仍然享有斟酌權(quán)。因此，相關(guān)的改革并不徹底，仍然會(huì)給中國(guó)企業(yè)在境外的交易(尤其是競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo))帶來(lái)不確定性，而中國(guó)投資者仍然需要考慮將獲得有關(guān)的核準(zhǔn)和備案作為實(shí)施交易的先決條件。
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