慈善法草案起草和審議過程中的關(guān)注點
根據(jù)第十二屆全國人民代表大會第四次會議主席團(tuán)第一次會議通過的大會日程，慈善法草案將于3月9日提請大會審議。在法律草案起草和審議過程中，十一大方面的問題引發(fā)各方的強烈關(guān)注，期待經(jīng)代表委員審議討論后進(jìn)一步完善，并經(jīng)閉幕大會表決通過，最終問世。
第一，關(guān)于慈善的范圍。
主要是關(guān)于“大慈善”和“小慈善”之爭。一方觀點認(rèn)為，中國傳統(tǒng)的慈善就是扶貧濟(jì)困，雖然慈善法調(diào)整范圍不能完全囿于傳統(tǒng)的扶貧濟(jì)困，但也不宜擴展至科技、文化、體育等領(lǐng)域。也就是說，公益和慈善不能劃等號，甚至民間公益和慈善也不能劃等號。另一方觀點則認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，慈善范圍也要與時俱進(jìn)，傳統(tǒng)的扶貧濟(jì)困已無法涵蓋現(xiàn)代慈善的范疇，傳統(tǒng)的扶貧濟(jì)困領(lǐng)域更多的是政府社會救助的范疇，應(yīng)當(dāng)強化政府在這方面的職責(zé)。而現(xiàn)代慈善主要是民間的，其范圍需要隨著時代的發(fā)展而不斷拓展。從草案一審稿和二審稿來看，法律起草者最終采納了“大慈善”的觀點。
第二，關(guān)于慈善日的問題。
法律中是否有必要設(shè)定一個慈善日，將哪一天作為慈善日，在起草和審議過程中一直存有爭議。據(jù)介紹，起草者曾主張將每年9月5日作為中華慈善日，因為這一天也是國際慈善日。但有一種觀點認(rèn)為，現(xiàn)在9月份的法定節(jié)慶日、紀(jì)念日太多，效果不好，建議調(diào)整到其他月份。也有全國人大常委會委員提出，現(xiàn)在設(shè)定的節(jié)慶日、紀(jì)念日過多，法律中沒有必要規(guī)定慈善日。
第三，慈善組織是否都要經(jīng)過合法登記。
在多次研討會和論證會中，行政主管部門都傾向于慈善法只規(guī)范依法登記的慈善組織，對于未經(jīng)登記的組織開展慈善活動，可以給予促進(jìn)和鼓勵，但不建議在法律中規(guī)范。原來許多慈善組織未登記是因為社會組織登記門檻相對較高，今后可以通過降低門檻等方式，讓更多的慈善組織依法登記。但是，多數(shù)慈善組織和學(xué)者都認(rèn)為，行政主管部門的觀點忽視了當(dāng)前絕大多數(shù)從事慈善活動的組織都未經(jīng)登記這一現(xiàn)實，慈善法不僅要涉及未經(jīng)登記的慈善組織，而且要規(guī)定比較詳細(xì)的促進(jìn)和指導(dǎo)措施。慈善法甚至應(yīng)當(dāng)規(guī)定多種慈善組織形態(tài)，分別設(shè)立不同的成立條件，規(guī)定不同的權(quán)利義務(wù)。不過，這一觀點也未能體現(xiàn)在草案的一審和二審稿中。
另外，目前，草案對慈善組織的定位仍然不夠清晰，慈善組織到底是不是有別于基金會、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位之外的第四類社會組織形式?如果是，草案中有些規(guī)定就是多余的;如果不是，則意味著一個慈善組織要進(jìn)行兩次登記：既要登記為慈善組織，又要登記為基金會、社會團(tuán)體或社會服務(wù)機構(gòu)，這種“雙重登記”模式是否科學(xué)，值得進(jìn)一步探討。
第四，關(guān)于募捐資格的問題。
綜合各方提供的消息，在草案起草的前期，行政主管部門曾主張明確設(shè)立募捐資格制度，建議對符合一定條件的慈善組織，通過變更組織登記的方式，賦予其募捐資格，不過這一建議遭到了各方反對，地方行政主管部門也認(rèn)為不可行。后來，起草者曾考慮，所有經(jīng)過依法登記的慈善組織，都自然獲得募捐資格。不過，由于認(rèn)識不夠一致，為穩(wěn)妥起見，雖然所有依法登記的慈善組織都獲得了募捐資格，不過卻將募捐資格區(qū)分為公開募捐資格和非公開募捐資格，獲得公開募捐資格需要具備“依法成立滿兩年，未受到本法規(guī)定的行政處罰”等條件。
第五，網(wǎng)絡(luò)募捐是否要予以限制。
直接參與起草工作的人士透露，網(wǎng)絡(luò)募捐問題是起草過程中爭議較大的問題。觀點主要有兩種：一種觀點認(rèn)為，我們已進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，網(wǎng)絡(luò)是開展募捐的.一種最經(jīng)濟(jì)快捷的方式，互聯(lián)網(wǎng)募捐資格要完全放開。另一種觀點認(rèn)為，目前網(wǎng)絡(luò)募捐魚龍混雜，嚴(yán)重影響了慈善的公信力，慈善的公信力經(jīng)不住少數(shù)不守規(guī)矩的慈善組織“折騰”，因此，建議只有在省級以上民政部門登記的慈善組織甚至只有在民政部登記的慈善組織才能通過互聯(lián)網(wǎng)募捐。在草案一審稿中體現(xiàn)了后者的觀點，在二審稿中，對互聯(lián)網(wǎng)募捐的管制有所放松。但據(jù)了解，各方似乎對此都不滿意。審議過程中代表們的主流觀點，或許會左右法律最后的內(nèi)容。
第六，募捐能否進(jìn)行地域限制。
慈善法(草案)曾規(guī)定，慈善組織通過設(shè)置募捐箱等方式開展公開募捐，只能在其登記的民政部門行政管理區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，甚至也只能通過當(dāng)?shù)貜V播、電視、報刊發(fā)布募捐消息。在募捐市場尚待完善的情況下，對募捐作適當(dāng)限制是必要的，但要求慈善組織只能在其登記的民政部門行政管理區(qū)域內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)場募捐，是否科學(xué)，卻值得討論。
第七，“詐捐”是否要規(guī)范。
最近幾年，每逢發(fā)生大的自然災(zāi)害，總有一些企業(yè)和個人聲稱要捐款捐物，但是新聞公開報道后，卻遲遲不予以落實。為此，草案起草中，一種主流的觀點是要對“詐捐”行為給予嚴(yán)懲，并且要明確規(guī)定聲稱捐贈者的履責(zé)義務(wù)。也有一種觀點認(rèn)為，現(xiàn)實中所謂的“詐捐”原因非常復(fù)雜，比如，在當(dāng)?shù)仉娨暸_主辦的一場慈善晚會中，一個企業(yè)家受到感染，當(dāng)場宣布捐贈50萬元，但事實上，是捐現(xiàn)金還是物品，捐贈什么樣的物品，何時履行完捐贈義務(wù)，捐給誰等問題都有待企業(yè)決策層進(jìn)一步?jīng)Q定，如果達(dá)不成一致，都可能影響捐贈。因此，建議法律中不作太嚴(yán)苛的規(guī)定。對于在新聞媒體公開宣稱捐贈而拒不履約者，在新聞媒體予以曝光就可以。
第八，是否要明確規(guī)定慈善組織的行政管理成本和年度支出標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)參加過多次論證的慈善組織代表反映，行政主管部門一直希望在法律中明確慈善組織的行政管理成本和用于慈善目的的年度最低支出標(biāo)準(zhǔn)，并且曾提出了行政管理成本不超過10%、用于慈善目的的年度支出標(biāo)準(zhǔn)不低于5%的設(shè)想。但慈善組織對此反對聲音較大，認(rèn)為“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)根本不可行。草案一審稿和二審稿中都采納了慈善組織的意見。
第九，志愿服務(wù)是否在法律中規(guī)定。
有的單位提出，慈善的本質(zhì)就是“有錢的出錢，有力的出力”，志愿服務(wù)本質(zhì)上也屬于慈善的范疇，因此，在用較大篇幅規(guī)定了“出錢”的內(nèi)容后，也有必要專章規(guī)定志愿服務(wù)。但也有人提出，既然國家有意向?qū)χ驹阜⻊?wù)專門立法，而且，志愿服務(wù)和慈善中的“出力”內(nèi)涵還有較大區(qū)別，因此建議對志愿服務(wù)只作原則規(guī)定。從法律草案一審稿和二審稿的內(nèi)容看，似乎立法者仍在左右權(quán)衡，最后的表決稿如何規(guī)定，仍有待觀察。
第十，稅收優(yōu)惠如何規(guī)定。
許多人提出，當(dāng)前制約慈善事業(yè)發(fā)展的一個重要因素就是稅收制度不合理。比如，只能向獲得稅前扣除資格的組織捐贈才能享受稅收優(yōu)惠，但獲得稅前捐贈扣除資格的慈善組織數(shù)量有限;再比如，捐贈貨幣可以享受稅收優(yōu)惠，但捐贈實物和股票等不僅不能享受，而且還可能要先交稅;稅前扣除比例過低而且無法結(jié)轉(zhuǎn)等等，這都制約了捐贈的積極性。但是，立法者考慮到多種因素，沒有在法律草案中明確規(guī)定具體的稅收優(yōu)惠措施，只是作了“依法享受稅收優(yōu)惠”之類的原則規(guī)定。考慮到稅法的完善尚需時日，許多人建議盡量細(xì)化稅收優(yōu)惠措施。
第十一，是否需要規(guī)定年檢制度。
目前，依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)，社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位都需要接受年度檢查，因此行政主管部門建議在慈善法中明確將年檢制度寫入。但在多場座談會上，許多慈善組織都提出，目前的年檢制度流于形式，沒有實質(zhì)意義。而且地方民政部門也認(rèn)為，現(xiàn)行的年檢制度需要完善，建議改為年報加抽查制度。不過，對于每年報送什么材料，各方依然有不同認(rèn)識。其實，法律中規(guī)定年檢制度還是年報制度本身并不重要，關(guān)鍵的是要簡化程序，減輕慈善組織的各種負(fù)擔(dān)。
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