2016《慈善法》放開公募限制

　　慈善法草案刪除禁止性規(guī)定條款，呼應(yīng)了動(dòng)態(tài)化的社會訴求。尤其在公募權(quán)上，用類似備案制的模式替代了行政審批準(zhǔn)入和特許制，無疑利于釋放民間社會的活力。

　　9日下午，十二屆全國人大四次會議舉行第二次全體會議，聽取了全國人大常委會副委員長李建國關(guān)于慈善法草案的說明。而作為“中國首部慈善領(lǐng)域法規(guī)”的慈善法修改，也被認(rèn)為是兩會重要看點(diǎn)。

　　在兩會議程的預(yù)熱下，關(guān)于慈善法的討論正越來越熱烈。時(shí)下民間的志愿精神和參與意識在災(zāi)難砥礪下正蓬勃生長，可部分慈善機(jī)構(gòu)、個(gè)人的不規(guī)范操作乃至騙捐案例，又讓慈善方面的爭議頻起。在各種背景因素的影響下，此次兩會對慈善法草案的審議，將把中國慈善事業(yè)帶往何處，也備受關(guān)注。某種程度上，慈善法“定稿”能否以良法面目呈現(xiàn)，也是體現(xiàn)兩會參政議政質(zhì)量的“硬指標(biāo)”。

　　而這次，慈善法草案二審稿最受關(guān)注的，無疑是關(guān)于公募權(quán)限的規(guī)定的變化。草案一審稿不僅禁止個(gè)人募捐，還明確提出不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人不得開展公開募捐，只能通過有公募權(quán)的第三方代為募資。而二審稿中，這條禁止性規(guī)定則被刪除，雖然公募活動(dòng)需要有公募權(quán)的資質(zhì)，但現(xiàn)有組織基本上都能通過相對寬松的模式獲得公募權(quán)。也就是說，絕大多數(shù)慈善組織都能低門檻地變?yōu)楣�募組織。

　　這一技術(shù)性的細(xì)節(jié)變化，有著強(qiáng)烈的立法技術(shù)啟示。大陸法體系拘泥于文本而缺乏彈性，往往立法趕不上社會變化的速度。此前已實(shí)施多年的關(guān)于公募權(quán)的限定，因出臺后就無法適應(yīng)大量體制外慈善組織培育的情況，就嚴(yán)重滯后于社會實(shí)踐。目前還在生效的《基金會管理?xiàng)l例》，就仍是將公募權(quán)按照行政權(quán)力的模式，切割成全國性基金會和地方性基金會，公募基金會以外的基金會和慈善組織都不能合法公募。

　　對本身就對應(yīng)相應(yīng)行政級別的慈善機(jī)構(gòu)而言，這樣的立法能很好地匹配。可在更多非官方色彩的慈善機(jī)構(gòu)涌現(xiàn)后，加之互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對物理意義上地域概念的沖擊，這樣的規(guī)定已很難與實(shí)踐結(jié)合，變成名存實(shí)亡的法律條款。社會活動(dòng)中如何區(qū)分公開募捐與非公開募捐找不到清晰的界定，地區(qū)性募捐權(quán)力在網(wǎng)絡(luò)上也沒有了邊界。

　　這些在實(shí)踐中被不斷突破的法律條款，不僅起不到促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，反而成了民間慈善機(jī)構(gòu)難以發(fā)展壯大的阻礙。很多民間機(jī)構(gòu)即便謹(jǐn)慎地自我設(shè)限，也無從避免因法律掣肘而衍生的某些泡沫式話題之困。現(xiàn)實(shí)中，一些個(gè)人在網(wǎng)絡(luò)上編造不實(shí)信息動(dòng)輒能獲得大量募捐，還有一批公益組織苦于資金匱乏，卻因法律限制無法進(jìn)入主流的網(wǎng)絡(luò)公募渠道籌款。

　　而如今，慈善法草案刪除禁止性規(guī)定條款，就意在呼應(yīng)動(dòng)態(tài)化的社會訴求，避免了法律頒布即被不斷違反的尷尬，能更好地平衡政府監(jiān)管之需和民間慈善對自由活動(dòng)空間的呼聲。尤其在公募權(quán)上，法律用類似備案制的模式，替代了行政審批準(zhǔn)入和特許制，無疑更利于釋放民間社會的活力。

　　慈善活動(dòng)更多屬于民間的私域，在這里法無禁止即可為，法律該更多地去規(guī)范那些會侵害他人權(quán)利的行為。對于高速變化社會中的慈善而言，當(dāng)下最好的經(jīng)驗(yàn)明天也可能落伍，法律硬性規(guī)定可為的范圍可能很快就不可為。通過立法，給予民間更多的自由，是《慈善法》公募權(quán)利條款變更帶來的立法技術(shù)啟示錄，而在簡政放權(quán)已嵌入此次兩會很多議題“內(nèi)核”的語境中，這種因時(shí)調(diào)整、及時(shí)放權(quán)的姿態(tài)，也理應(yīng)成為很多制度改革、政策優(yōu)化的“落點(diǎn)”。

　　人大代表:慈善募捐應(yīng)建必要審查或備案制度

　　昨天上午，北京團(tuán)舉行全團(tuán)會審議《慈善法》草案，代表們就草案的修改完善發(fā)表了各自觀點(diǎn)。全國人大代表、北京市天達(dá)共和律師事務(wù)所主任李大進(jìn)建議，應(yīng)對慈善組織和個(gè)人的募捐建立必要的審查或備案制度。

　　偽慈善和詐捐騙捐應(yīng)補(bǔ)充處罰手段

　　據(jù)媒體報(bào)道，最近在佛山，一位眾籌所救的女嬰去世后，其父母卻曬起了赴西藏和馬來西亞的旅游照，被捐款人憤怒質(zhì)疑后，當(dāng)事人回應(yīng)說未濫用善款。李大進(jìn)表 示，在《慈善法》草案“監(jiān)督管理”章節(jié)中，建議增加內(nèi)容——慈善組織和個(gè)人以廣告推介、媒體宣傳或舉辦大型活動(dòng)等方式進(jìn)行募捐時(shí)，主管機(jī)關(guān)應(yīng)建立必要的審 查或備案制度，行使監(jiān)督，讓這些活動(dòng)在告知民眾時(shí)更具有公開透明和公正的基本條件。同時(shí)，用這種審查和備案的方法，避免募捐人的權(quán)益受到損害。

　　全國人大代表、全國臺聯(lián)副會長蘇輝表示，現(xiàn)在社會上存在著一些“偽慈善”，打著慈善的旗號，最終卻是為了個(gè)人或小團(tuán)體利益。她認(rèn)為，這樣的偽慈善組織和 個(gè)人詐捐、騙捐行為在草案中雖然也設(shè)定了法律責(zé)任，但規(guī)定還比較簡單，制約措施和處罰手段也不是很夠，建議進(jìn)行補(bǔ)充和完善。

　　罰款區(qū)間太寬增大執(zhí)法隨意性

　　李大進(jìn)認(rèn)為，草案中所有出現(xiàn)的可以罰款的地方都是“一萬元以上、十萬元以下”的規(guī)定，“我個(gè)人認(rèn)為，這樣的罰款額度和處罰區(qū)間有兩個(gè)不足”。首先，李大 進(jìn)認(rèn)為，罰款數(shù)額過低，不足以震懾那些利用人民愛心善舉騙取錢財(cái)、傷天害理的違法或犯罪行為，導(dǎo)致犯罪或違法人的成本過低。其次，“一萬元以上、十萬元以 下”的區(qū)間規(guī)定較寬，增大了執(zhí)法部門在掌握處罰時(shí)的隨意性，“在處罰上應(yīng)盡量縮小差別，不宜把差別擴(kuò)大，讓獻(xiàn)愛心的人在這部法律出臺后更有信心從事慈善事 業(yè)”。

　　至少與現(xiàn)行五部法律交叉重合

　　李大進(jìn)提出，現(xiàn)在交給大會審議的《慈善法》和現(xiàn)行至少五部法律有交叉、重合，乃至 一定的抵觸，五部法律分別是《公益事業(yè)捐贈法》、《紅十字會法》、《信托法》、《合同法》和《殘疾人權(quán)益保障法》。李大進(jìn)說，為避免《慈善法》在執(zhí)行和實(shí) 操過程中發(fā)生法律上的沖突和界定上的模糊，以及最終認(rèn)定事項(xiàng)上的混淆，應(yīng)在執(zhí)行法律的過程中，避免和其他法律沖突。“現(xiàn)在的草案中，我注意到無論總則還是 附則，都沒有給予充分說明”。

　　應(yīng)重視新型“社會企業(yè)”培育

　　全國人大代表、北京市第十四屆人大常委會原副主任梁偉就《慈善法》草案延伸開來建議，應(yīng)重視一種以商業(yè)運(yùn)作形式來解決社會問題的“社會企業(yè)”的培育，與慈善事業(yè)的發(fā)展結(jié)合起來。

　　梁偉表示，“社會企業(yè)”這種新型的社會公益組織應(yīng)引起國家重視。他解釋，社會企業(yè)不同于傳統(tǒng)工商企業(yè)，也不同于以往社會組織的形式，以商業(yè)手段創(chuàng)收，以 社會公益為目標(biāo)，為解決某一類社會問題，以商業(yè)運(yùn)作的形式提供產(chǎn)品或服務(wù);利潤所得主要不用于分紅，而用于持續(xù)的生產(chǎn)和服務(wù)，這是和慈善組織主要靠捐贈區(qū) 別的地方。國內(nèi)一些地方已開始嘗試，北京也出現(xiàn)了一些社會企業(yè)的雛形，比如兒童自閉癥的社會組織。

　　梁偉舉了一個(gè)養(yǎng)老領(lǐng)域的例子。他說， 居家養(yǎng)老服務(wù)保障體系完全靠政府“包不起”;靠市場、企業(yè)、家庭也承擔(dān)不起;單純靠慈善捐贈又長久不了，所以需要有一群有社會責(zé)任感的，可以專業(yè)化運(yùn)作、 市場化運(yùn)行的，以為社會服務(wù)為目標(biāo)、不以營利為主要目的的社會組織在養(yǎng)老領(lǐng)域出現(xiàn)。“這是一條非常值得探索的路子，我覺得也可以稱作社會服務(wù)供給側(cè)改 革”。

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