解讀新修民辦教育促進(jìn)法“二審”變數(shù)
《教育法律一攬子修正案(草案)》在12月26日經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)二審時(shí)未能全獲通過(guò)。全國(guó)人大法律委員會(huì)建議，該草案中《民辦教育促進(jìn)法修訂案》(下稱修訂案)暫不交付表決，“待進(jìn)一步完善后，適時(shí)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)再次審議。”
修訂案規(guī)定對(duì)民辦學(xué)校分類管理，即辦學(xué)者可以自主選擇學(xué)校性質(zhì)：非營(yíng)利性或者營(yíng)利性民辦學(xué)校——非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué);營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者可以取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定分配。
該分類管理制度意在鼓勵(lì)更多民間資本進(jìn)入辦學(xué)市場(chǎng)，這將有利于中國(guó)教育水平通過(guò)市場(chǎng)化的方式獲得提升和發(fā)展。同時(shí)，對(duì)現(xiàn)已存在的大量民辦教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，也將有充分的正當(dāng)性接受社會(huì)資本，與其他企業(yè)一樣享有融資、上市等權(quán)利。但同時(shí)，選擇成為營(yíng)利性法人的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，也將不再享受土地、稅收等優(yōu)惠政策，辦學(xué)成本大幅提高。
今年1月，包括民辦教育促進(jìn)法在內(nèi)的一攬子修正案獲得國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的通過(guò)，開(kāi)始進(jìn)入人大常委會(huì)立法程序，并在今年8月份經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)一審。此前，芥末堆的報(bào)道中曾樂(lè)觀預(yù)計(jì)，若審議順利，配以部門和地區(qū)實(shí)施細(xì)則，阻礙民辦教育發(fā)展的“身份問(wèn)題”將在三年內(nèi)得到解決。
主要的爭(zhēng)議點(diǎn)在“配套制度”
不過(guò)，此次全國(guó)人大常委會(huì)“二審”，對(duì)分類管理問(wèn)題不予通過(guò)，整體延遲了這一修法進(jìn)度。
綜合新華網(wǎng)、法制日?qǐng)?bào)和財(cái)新網(wǎng)的報(bào)道看，此次修法的爭(zhēng)議點(diǎn)主要在“缺乏營(yíng)利性民辦學(xué)校相關(guān)的配套制度”：
1. 政府給予“非營(yíng)利民辦學(xué)校”，土地、稅收等優(yōu)惠;而“營(yíng)利性民辦學(xué)校”無(wú)法享受上述優(yōu)惠，辦學(xué)成本陡增。
2. 非營(yíng)利性民辦學(xué)校變更或終止時(shí)，其財(cái)產(chǎn)在清償債務(wù)后應(yīng)“繼續(xù)用于教育事業(yè)”。這實(shí)際將造成辦學(xué)者在變更或終止時(shí)，無(wú)法拿回個(gè)人原始資產(chǎn)。
3. 很多公辦高校下設(shè)的“民辦二級(jí)學(xué)院”需要重新定性，其“母體”公辦校作為非營(yíng)利性學(xué)校是否還應(yīng)獲取回報(bào)存疑。
在一些教育行業(yè)從業(yè)者看來(lái)，這些爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在配套制度，并不影響“分類管理”本身的基調(diào)。實(shí)際上，辦學(xué)成本問(wèn)題，相對(duì)中國(guó)家庭對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的急切渴求，在很多地方“不是問(wèn)題”。而辦學(xué)主題變更和終止時(shí)如何處理財(cái)產(chǎn)和債務(wù)等問(wèn)題，也可以通過(guò)后續(xù)配套的行政條例補(bǔ)充。
據(jù)知情法律界人士透露，教育法一攬子法案在一審時(shí)分歧就比較大，如果二審時(shí)未能對(duì)分歧條款進(jìn)行細(xì)化，則很難直接通過(guò)，三審時(shí)將繼續(xù)細(xì)分討論。
“修法先開(kāi)口子，對(duì)外來(lái)資源進(jìn)入行業(yè)有很大價(jià)值”一位民辦教育辦學(xué)人士對(duì)芥末堆表示。在他看來(lái)，受二審“波折”的影響，很多市場(chǎng)化辦學(xué)資源的“布局思路和步驟都不同了”，如果法案最快后年才能提交(全國(guó)人大)表決，實(shí)施時(shí)間還要更長(zhǎng)的話，企業(yè)做三年規(guī)劃時(shí)都不會(huì)考慮這事了。
而這之前，很多企業(yè)都躍躍欲試，希望參與到民辦教育的大潮中來(lái)。“這次修法相關(guān)方都錯(cuò)失了機(jī)會(huì)，人大委員提出的一些疑問(wèn)本來(lái)事前行業(yè)就可以充分回答，因?yàn)槲覀儧](méi)有成熟的游說(shuō)機(jī)制，導(dǎo)致立法過(guò)程的討論和信息溝通不夠充分。”這位辦學(xué)人士有些遺憾地說(shuō)道。
“渴望有作為的”企業(yè)依舊積極備戰(zhàn)
雖然，對(duì)營(yíng)利性學(xué)校的管理和實(shí)施細(xì)則仍存在變數(shù)，但很多企業(yè)已經(jīng)在市場(chǎng)化辦學(xué)方面積極嘗試。浙江的子軒教育已經(jīng)成功在工商登記上注冊(cè)為經(jīng)營(yíng)性教育機(jī)構(gòu)，其董事長(zhǎng)岑少棟介紹，上海、寧波、溫州都已經(jīng)開(kāi)放了對(duì)民辦教育的這扇門，“昂立當(dāng)時(shí)就是靠著上海的政策從而借殼上市嘛”。
而對(duì)于一攬子修正案中關(guān)于民辦教育部分被打回，岑少棟認(rèn)為關(guān)鍵原因并不在于民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在于民辦幼兒園以及一些關(guān)于素質(zhì)教育的民辦學(xué)校，因?yàn)槠湫再|(zhì)難以界定的原因?qū)е氯舜髮?duì)一攬子修正案保持了一個(gè)保守的態(tài)度。
岑少棟認(rèn)為，此次二審未通過(guò)修訂案可能會(huì)有幾個(gè)影響：
首先，紹興本來(lái)也快要開(kāi)放營(yíng)利性教育企業(yè)的注冊(cè)了，但估計(jì)會(huì)再等一等，地方上像寧波、溫州這樣推進(jìn)民辦教育改革的政策會(huì)放慢。
其次，類似于龍文、學(xué)大這樣希望在二級(jí)市場(chǎng)上有所作為的企業(yè)可能會(huì)受影響，尤其是從美股回歸A股的教育公司可能會(huì)比較難。
第三，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這并不利于民辦教育的`長(zhǎng)期發(fā)展。
上文中提到的辦學(xué)人士也表示，修法波折會(huì)影響民辦教育發(fā)展的“氣勢(shì)”，但他打算“該做的繼續(xù)做”，目前他正在緊鑼密鼓準(zhǔn)備辦學(xué)，全套的學(xué)校操作系統(tǒng)在研發(fā)中，“繼續(xù)原節(jié)奏，可能加快，因?yàn)閰⑴c的玩家會(huì)更少了”。
修法“波折”的遠(yuǎn)期影響
不過(guò)，考慮到當(dāng)前從幼兒園到大學(xué)共有4302萬(wàn)名學(xué)生在民辦學(xué)校就讀，一些民辦學(xué)校脫穎而出，一些學(xué)校由民校辦成了名校。放開(kāi)民辦學(xué)校后，更多資源注入的民辦校，將成為許多公辦校強(qiáng)勁的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，極有可能出現(xiàn)民辦的教師身份和待遇以及話語(yǔ)權(quán)上升。有人擔(dān)心，民辦教育促進(jìn)法的修訂，將受到來(lái)自公立教育體系的巨大阻力。
教育部門對(duì)此表態(tài)：早在2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中已經(jīng)明確提出“探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理”的改革方向。教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵表示，科體文衛(wèi)領(lǐng)域的分類改革均已完成，教育領(lǐng)域也理應(yīng)與之同步。
而此次修訂案二審未能通過(guò)，或許還有更深遠(yuǎn)的影響。
對(duì)民辦教育分類管理，是中國(guó)當(dāng)下教育改革的“突破點(diǎn)”之一。2014年，高考改革“破題”，上海、浙江等地細(xì)化了“分類考試、綜合評(píng)價(jià)、多元錄取”的執(zhí)行方案。
與此同時(shí)，公辦學(xué)校的辦學(xué)機(jī)制也開(kāi)始嘗試調(diào)整，總體趨勢(shì)是，政府不再自己投資辦學(xué)，但會(huì)對(duì)教育服務(wù)買單(俗稱PPP模式)。蘇州市教育局局長(zhǎng)顧月華在上周舉行的聯(lián)合國(guó)教科文組織國(guó)際互聯(lián)網(wǎng)教育合作伙伴會(huì)議中分享稱：蘇州市每年拿1.4個(gè)億購(gòu)買教育服務(wù)，其中就包括“優(yōu)質(zhì)的教師服務(wù)”。而這，也可以理解為民辦教育機(jī)構(gòu)為公立教育做補(bǔ)充的一種方式。
多年以來(lái)，江浙滬等地區(qū)對(duì)教育改革的積極嘗試，正在成為全國(guó)教育改革的標(biāo)桿，而這些改革都與民辦教育的發(fā)展密切關(guān)聯(lián)。來(lái)自業(yè)內(nèi)的擔(dān)心是：如果民辦教育促進(jìn)法在修法環(huán)節(jié)“卡住”，是否會(huì)連帶影響公辦教育機(jī)制的改革?
與當(dāng)下中國(guó)其他領(lǐng)域的改革一樣，教育改革同樣“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。種種復(fù)雜問(wèn)題，需要政府、產(chǎn)業(yè)、智庫(kù)、公眾等更加充分的溝通、協(xié)商。眼下，距離教育法一攬子修正案的“三審”或許仍有兩到四個(gè)月的時(shí)間，這幾月，決定了未來(lái)三到五年民辦教育的發(fā)展步伐。
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