2016年慈善法草案中關(guān)鍵點(diǎn)全梳理「最新」
經(jīng)過(guò)十年的坎坷歷程，慈善法再次加快了立法的腳步。10月30日，《中華人民共和國(guó)慈善法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱慈善法草案)首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。10月31日，慈善法草案在中國(guó)人大網(wǎng)公布，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，再度引發(fā)了社會(huì)對(duì)于這部法的熱情關(guān)注。
近年來(lái)，尤其是2008年慈善元年以來(lái)，我國(guó)的慈善事業(yè)飛速發(fā)展，2015年社會(huì)捐贈(zèng)數(shù)額逾千億元，慈善社會(huì)組織數(shù)量高漲，互聯(lián)網(wǎng)慈善等新型慈善方式日漸涌現(xiàn)。與此同時(shí)，慈善領(lǐng)域也出現(xiàn)了很多新情況新問(wèn)題，郭美美事件、兒慈會(huì)小數(shù)點(diǎn)事件等給慈善事業(yè)發(fā)展蒙上陰影，廣西事實(shí)孤兒楊六斤獲捐500萬(wàn)元等引發(fā)了網(wǎng)絡(luò)有關(guān)募捐的爭(zhēng)議。面對(duì)這些新情況新問(wèn)題，慈善法草案在發(fā)展慈善事業(yè)、規(guī)范慈善行為、加強(qiáng)慈善監(jiān)管等方面作出了明確規(guī)定。針對(duì)慈善法草案中的焦點(diǎn)問(wèn)題，記者進(jìn)行了多方采訪。
采用“大慈善”概念
從慈善事業(yè)法到慈善法草案，首要問(wèn)題是明確“慈善”二字的概念，這也是長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)各界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。
事實(shí)上，早在2005年民政部提出慈善立法建議、2008年底便將慈善法相關(guān)草案提交至國(guó)務(wù)院法制辦。當(dāng)時(shí)的分歧之一就在于對(duì)慈善的定義沒(méi)有取得共識(shí)，當(dāng)年最終未能提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。
此后，關(guān)于慈善定義的爭(zhēng)論一直繼續(xù)。2015年底，由北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心和清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所等6家機(jī)構(gòu)提交的5部慈善法民間建議稿中，都對(duì)慈善范圍作了較為寬泛的定義。
在此次慈善法立法過(guò)程中，全國(guó)人大俯下身子“吸納”民間建議，最終采取了“大慈善”的概念。慈善法草案第三條明確規(guī)定，慈善活動(dòng)是指自然人、法人或者其他組織以捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)或者提供志愿服務(wù)等方式，自愿開(kāi)展的下列非營(yíng)利活動(dòng)：扶貧濟(jì)困、扶助老幼病殘等困難群體;救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件造成的損害;促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)的發(fā)展;防治污染和其他公害，保護(hù)和改善環(huán)境;符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)。
褚鎣曾參與過(guò)慈善法草案的意見(jiàn)征集階段。這位畢業(yè)于清華大學(xué)NGO研究所的博士后認(rèn)為，采用“大慈善”概念是此次慈善法草案的最大亮點(diǎn)。
“根據(jù)國(guó)務(wù)院2015年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，慈善事業(yè)是社會(huì)救助體系的有力補(bǔ)充。但在慈善法草案中，將慈善從小領(lǐng)域擴(kuò)展到大領(lǐng)域，采用了‘大慈善’的概念。”褚鎣告訴記者，“這也意味著，慈善不再只是社會(huì)救助的補(bǔ)充，突破了救急救窮、恤孤助殘的傳統(tǒng)定義，將其提升到公共服務(wù)的層面。”
在北京師范大學(xué)中國(guó)公益研究院助理院長(zhǎng)章高榮看來(lái)，此次慈善法草案里的慈善概念大為拓展，已將向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)變，是廣義上的公共利益。褚鎣認(rèn)為，這次慈善法草案是慈善領(lǐng)域一場(chǎng)系統(tǒng)性思路的改變，任務(wù)在于拓清慈善事業(yè)未來(lái)20年發(fā)展的方向。
然而，浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)李政輝卻告訴記者，采用“大慈善”概念雖然有利于發(fā)展慈善事業(yè)，但在具體執(zhí)行時(shí)，可能產(chǎn)生一些問(wèn)題。例如，很多慈善類社會(huì)組織可以有稅收優(yōu)惠，“大慈善”概念下如何確定稅收優(yōu)惠的范圍和程度?
或?qū)⒅鸩椒砰_(kāi)公募權(quán)
把手中的善款捐給哪家慈善社會(huì)組織，公眾心里自有一桿秤。誰(shuí)有資格開(kāi)展募捐活動(dòng)，同樣是社會(huì)公眾關(guān)注的焦點(diǎn)和爭(zhēng)議的話題。
根據(jù)慈善法草案規(guī)定，慈善組織自登記之日起可以向特定對(duì)象進(jìn)行非公開(kāi)募捐。依法登記滿兩年、運(yùn)作規(guī)范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格證書(shū)。
北京師范大學(xué)慈善法律研究中心副主任黎穎露認(rèn)為，慈善法草案中對(duì)募捐主體資格及其行為規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)定，填補(bǔ)了過(guò)去中央層面只有捐贈(zèng)法、沒(méi)有統(tǒng)一的募捐法的空白。
“草案解決的最為關(guān)鍵性的問(wèn)題，就是放開(kāi)了公募權(quán)，只要符合相應(yīng)條件就能取得公募資格。慈善領(lǐng)域更多地引入了公平競(jìng)爭(zhēng)，讓行業(yè)發(fā)展能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勝劣汰。”章高榮告訴記者，“兩年內(nèi)運(yùn)行得規(guī)范、沒(méi)有問(wèn)題，才能給這個(gè)資格。國(guó)際上一般來(lái)講，只要成為一個(gè)慈善機(jī)構(gòu)以后，就應(yīng)該有這個(gè)資格。國(guó)內(nèi)很多慈善組織本來(lái)設(shè)定的目的是公眾募款或動(dòng)員，如果一開(kāi)始沒(méi)有公募資格，相當(dāng)于這兩年內(nèi)不能開(kāi)展業(yè)務(wù)，所以這個(gè)兩年的規(guī)定好像不那么合理。”
清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會(huì)責(zé)任研究中心主任鄧國(guó)勝認(rèn)為，公募是公共問(wèn)題，政府需要對(duì)此進(jìn)行規(guī)范。如果每個(gè)組織或個(gè)人都可以不受約束地開(kāi)展公募，那么不僅政府監(jiān)管比較困難，募捐市場(chǎng)也容易出現(xiàn)混亂，而且還會(huì)干擾到人們的正常生活。
“對(duì)放開(kāi)募捐資格，兩年的考察時(shí)限可能稍短了一些，難以檢測(cè)開(kāi)展公募的慈善公益組織的生存發(fā)展能力。以上海真愛(ài)夢(mèng)想公益基金會(huì)為例，每屆理事會(huì)的任期是5年，用5年時(shí)間檢驗(yàn)一家慈善公益組織能否存活下來(lái)相對(duì)來(lái)說(shuō)是較合理的。如果按照草案兩年的規(guī)定，無(wú)法確保該機(jī)構(gòu)是否能夠健康地存活就允許其公募，未免稍欠謹(jǐn)慎。”上海交通大學(xué)第三部門研究中心主任徐家良這樣說(shuō)。
中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心副主任、研究員楊團(tuán)認(rèn)為，放開(kāi)公募權(quán)，對(duì)廣大社會(huì)組織而言是一種公平上的努力。然而，各個(gè)募捐主體之間存在競(jìng)爭(zhēng)和矛盾，在大災(zāi)籌款時(shí)矛盾更加凸顯。在災(zāi)難等突發(fā)事件面前，如何提高多頭籌款現(xiàn)狀下的募捐效率，這個(gè)問(wèn)題需要統(tǒng)籌解決。
個(gè)人不可在網(wǎng)絡(luò)上公開(kāi)募捐
在慈善法草案征求意見(jiàn)過(guò)程中，關(guān)于“不具有公開(kāi)募捐資格的組織或個(gè)人，不得采取公開(kāi)募捐方式開(kāi)展公開(kāi)募捐”的規(guī)定，引起了較大的社會(huì)爭(zhēng)議。
對(duì)此，徐家良認(rèn)為，應(yīng)進(jìn)一步明確概念范圍，界定清楚個(gè)人自救或救助親屬的自利性籌款行為是否屬于募捐。概念范圍明確后，才能進(jìn)一步討論。
褚鎣告訴記者，以微博、微信求助為例，是否募捐的邊界其實(shí)也可以劃清。微博肯定屬于公眾募捐，因?yàn)槲⒉┟嫦蚬�，誰(shuí)都可以看得到。微信的情況不同，如果是微公益，發(fā)微信給某個(gè)或多個(gè)朋友，這只是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的求助，不屬于公眾募捐。但如果朋友圈大量轉(zhuǎn)發(fā)，自然就是公眾募捐了。
“問(wèn)題的關(guān)鍵在于慈善募捐的法律界定是什么。從法理和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，慈善募捐自然是為了不特定人利益開(kāi)展的募捐，排除個(gè)人自救。而公募資格方面出于專業(yè)能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力的考量，將個(gè)人和其他組織排除，意在盡可能控制詐捐等亂象。”黎穎露說(shuō)。
褚鎣堅(jiān)持認(rèn)為，目前我國(guó)正在向現(xiàn)代慈善轉(zhuǎn)型，如果保留個(gè)人募捐的形式，實(shí)際上是向組織化、專業(yè)化轉(zhuǎn)型的阻力。從政府層面講，慈善法要為未來(lái)20年的慈善事業(yè)發(fā)展來(lái)拓清方向，禁止個(gè)人募捐正當(dāng)時(shí)。如果個(gè)人無(wú)法獲得足夠的支持，可以向基金會(huì)求助，或通過(guò)基金會(huì)的項(xiàng)目運(yùn)行。
為盡可能多地回應(yīng)社會(huì)的需求，慈善法草案中納入了許多新內(nèi)容，也提出了更多新要求，并首次提出了設(shè)立中華慈善日。有專家指出，公眾的期待可能會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)慈善法本身所能解決的問(wèn)題。草案的征求意見(jiàn)正在進(jìn)行中，而來(lái)自于學(xué)界、社會(huì)組織等各方的意見(jiàn)和建議討論也在如火如荼地進(jìn)行著，為共同出臺(tái)一部完善的慈善法而努力。
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關(guān)于全國(guó)人大正在起草的《慈善法》，各家的點(diǎn)評(píng)依然不少。《中國(guó)財(cái)富》1月刊也以《期待“善法”》刊登了多篇文章，包括何道峰老師的《推動(dòng)<慈善法>成為良法》，以及徐永光老師的《慈善法研究的都是過(guò)時(shí)的問(wèn)題》等，都對(duì)慈善法有過(guò)詳細(xì)和深入的探討，殊為值得仔細(xì)閱讀和思考。
但是，筆者認(rèn)為，在現(xiàn)階段，探討《慈善法》的具體規(guī)則尚不足以解決全部問(wèn)題。我們還應(yīng)回頭看看我們到底需要《慈善法》解決什么問(wèn)題?這即是說(shuō)，我們需要認(rèn)真地探討《慈善法》的歷史重任到底為何?筆者以為，除了老生常談的清除慈善事業(yè)發(fā)展的制度障礙，規(guī)范慈善組織運(yùn)營(yíng)以外，《慈善法》的歷史重任還應(yīng)包括如下兩項(xiàng)：
第一，構(gòu)建行業(yè)價(jià)值鏈。什么叫行業(yè)價(jià)值鏈?就是在一個(gè)行業(yè)中，不能由一家組織包打天下，把所有人的活都干了。如若過(guò)度“貪心”想要把啥事都干了，只會(huì)導(dǎo)致“門門精通，樣樣疏松”的結(jié)局，最終使得整個(gè)行業(yè)不能稱其為行業(yè)。在世界范圍內(nèi)，慈善行業(yè)之所以能被稱為“行業(yè)”，正是因?yàn)榇壬剖聵I(yè)是一條完整的價(jià)值生產(chǎn)鏈，無(wú)法由任何一家組織包攬全部工作。其價(jià)值產(chǎn)出必然是通過(guò)不同機(jī)構(gòu)間的分工合作實(shí)現(xiàn)的，且各家機(jī)構(gòu)有著不同的機(jī)構(gòu)定位和價(jià)值取向。
令人遺憾的是，目前我國(guó)的慈善行業(yè)尚不成為一個(gè)行業(yè)。中國(guó)的慈善事業(yè)是單中心的，一元的。其只有政府一個(gè)中心，以及在政府之下伴生的大量“官不官、民不民”的所謂慈善組織。這些組織為完成政府下達(dá)的任務(wù)而運(yùn)轉(zhuǎn)，并依靠著政府給予的資源維持生存。如此格局的長(zhǎng)期存在導(dǎo)致我國(guó)的慈善事業(yè)發(fā)展滯緩，不足以成為一個(gè)行業(yè)。
對(duì)于《慈善法》而言，如果其希望推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)的真正繁榮，就需要在推動(dòng)慈善價(jià)值鏈構(gòu)建方面多下點(diǎn)功夫。其需要大力變革既有制度中制約慈善組織社會(huì)化發(fā)展的內(nèi)容，去除其中為迎合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的社會(huì)管理的需求而設(shè)計(jì)出來(lái)的制度，并結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)治理的.現(xiàn)實(shí)需求，設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的制度體系。
第二，打通商業(yè)與慈善的隔閡。21世紀(jì)的世界慈善是什么樣的慈善?是市場(chǎng)化的慈善!美國(guó)從1980年里根改革開(kāi)始就全面推動(dòng)慈善行業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。到如今，西方國(guó)家的慈善行業(yè)已經(jīng)基本完成了市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。受此影響，西方慈善領(lǐng)域中各種創(chuàng)新工具層出不窮，慈善事業(yè)效率大為提升。
什么是市場(chǎng)化?往小了說(shuō)，是往慈善領(lǐng)域中引入市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的工具，往大了說(shuō)，是打通慈善與商業(yè)的隔閡，改造整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)。在我們?cè)械纳鐣?huì)結(jié)構(gòu)中，慈善和商業(yè)是社會(huì)的兩頭，而且是最大的兩頭。兩者間涇渭分明，而在此之間，是一大塊空白地帶。由此，社會(huì)形成了一個(gè)“工”字形結(jié)構(gòu)。
市場(chǎng)化就是要改造這種結(jié)構(gòu)，打破商業(yè)與慈善的隔閡，大力發(fā)展中間的空白地帶，創(chuàng)造出一個(gè)“橄欖形”結(jié)構(gòu)。這也就是說(shuō)，在市場(chǎng)化格局下，各種處于中間地帶的機(jī)構(gòu)形式，比如社會(huì)企業(yè)、公益創(chuàng)投、有責(zé)任心的商業(yè)企業(yè)等，會(huì)不斷出現(xiàn)，充滿整個(gè)空間。由此，才能集合全社會(huì)的力量，解決社會(huì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)的和諧健康發(fā)展。
我國(guó)目前還處在原始的“工”字形結(jié)構(gòu)下。所以，《慈善法》應(yīng)該致力于改變這種結(jié)構(gòu)，推動(dòng)處于中間形態(tài)的組織形態(tài)的發(fā)展。這也就是說(shuō)，《慈善法》不該再走僅談慈善、禁止任何盈利性行為的老路，而是應(yīng)該淡化這道門檻，鼓勵(lì)多種形式的組織并存。由此，我國(guó)的慈善事業(yè)才能夠真正繁榮。
綜上，我國(guó)的《慈善法》本次是被寄予厚望的，希望其能不負(fù)眾望，達(dá)成推動(dòng)我國(guó)慈善事業(yè)快速發(fā)展的偉大目標(biāo)。
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