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新修訂大氣污染防治法要點解讀
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解讀2016新《大氣污染防治法》
2016年1月1日起，新修訂的《大氣污染防治法》正式實施，這也是新《環(huán)保法》通過以后修改的第一部單項法。新《大氣法》被稱為“史上最嚴”，嚴在哪里?如何理解新《大氣法》提出的“規(guī)劃先行”? 在我國，大氣污染的重要來源是哪些?新《大氣法》會影響哪些行業(yè)的發(fā)展?法案的實施對霧霾的治理有哪些推進作用?如何“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”?針對此，中國科學院水利部水土保持研究所王飛副研究員接受了記者的專訪。
記者：2016年1月1日起，新修訂的《大氣污染防治法》正式實施，這也是新《環(huán)保法》通過以后修改的第一部單項法。新《大氣法》被稱為“史上最嚴”，嚴在哪兒?
王飛：近幾十年來，我國社會、經(jīng)濟和文化發(fā)展很快，能源和資源開發(fā)和利用以及土地利用和覆被變化規(guī)模和速度也隨之擴大和加快，相應的環(huán)境問題產(chǎn)生及其影響也有很大變化，我國環(huán)境法也隨之不斷修訂和完善。從1987年我國獨立成文的《大氣污染防治法》制定和頒布以來，也分別于1995年和2000年修訂過兩次。即便如此，我國環(huán)境法規(guī)和治理進展依舊不能應對新的環(huán)境問題及其誘發(fā)次生社會問題，因此，需要采取更嚴格措施來保護環(huán)境。從這個意義上說，“史上最嚴” 并非嘩眾取寵的噱頭，而是法律逐步健全和完善的過程。
具體而言，新修訂的《大氣污染防治法》稱為“史上最嚴”，主要至少表現(xiàn)在四個方面：對政府要求最嚴、對污染源控制最嚴、對污染量控制最嚴和對違法行為處罰最嚴。
記者：能詳細解釋一下這四個“嚴”嗎?
王飛：“對政府要求最嚴”是新修訂的《大氣污染防治法》對執(zhí)行主體管理的最大特色，“嚴”表現(xiàn)在對公共事務職能的約束上。環(huán)境作為公共資源和社會保障，依靠任何單一行政部門都不能妥善解決，只有通過政府統(tǒng)一管理，才能把經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和環(huán)境保護等各個要素綜合考慮，促進自然-社會復合體的可持續(xù)發(fā)展，減少“先經(jīng)濟后環(huán)境”和“先破壞再治理”的不良現(xiàn)象。新修訂的《大氣污染防治法》在以前“必須將大氣環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”、“地方各級人民政府對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責”和“大氣污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”的基礎上，明確提出政府部門要“加大對大氣污染防治的財政投入”，而且“對省、自治區(qū)、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點任務完成情況進行考核”，并“對超過國家重點大氣污染物排放總量控制指標或者未完成國家下達的大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負責人”，從而把環(huán)境治理與經(jīng)濟發(fā)展提升到同等重要的水平，并且通過“考核結(jié)果應當向社會公開”和“約談情況應當向社會公開”等措施，嚴格行政主體的社會監(jiān)督，從而保證各級政府在法律執(zhí)行上的嚴肅性。
“對污染源控制最嚴”包括了各類大氣污染物來源和污染物類型，“嚴”表現(xiàn)在對污染的行業(yè)和數(shù)量上。與2000年修訂的《大氣污染防治法》不同，新修訂《大氣污染防治法》系統(tǒng)強調(diào)了各類污染源，包括“燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等”，覆蓋了我國主要的污染源的類型和產(chǎn)業(yè);同時對“顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物、氨等大氣污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制”，也涵蓋了對大氣環(huán)境產(chǎn)生破壞的各類污染物類型。這種嚴格，一方面顯示出新修訂《大氣污染防治法》在保護和改善環(huán)境，防治大氣污染上的綜合性和整體性，也突出了防治項目上的完備性和針對性，尤其在控制“溫室氣體”方面，更表明法律在針對改善大氣環(huán)境、應對氣候變化方面的責任意識。
“對污染量控制最嚴”集中表現(xiàn)在對總量的理解上，“嚴”表現(xiàn)在總量控制確定方法上。2000年《大氣污染防治法》提出“國家采取措施，有計劃地控制或者逐步削減各地方主要大氣污染物的排放總量”更多集中在減少上，但對污染嚴重的地區(qū)，即使“排放總量”有所減少，但可能還會有或者長期存在“大氣污染超標”問題。新修訂《大氣污染防治法》明確要求“向大氣排放污染物的，應當符合大氣污染物排放標準”，而“大氣污染物排放標準”要以“應當以保障公眾健康和保護生態(tài)環(huán)境為宗旨”，“應當以大氣環(huán)境質(zhì)量標準和國家經(jīng)濟、技術(shù)條件為依據(jù)”，也就是說，新法所控制的污染量直接是以“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”要求為基準，也嚴格排出了一些企業(yè)和地方存在的“逐漸減小污染排放，逐漸較少大氣污染為害”的僥幸心理。
“對違法行為處罰最嚴”主要顯示國家對新修訂《大氣污染防治法》的執(zhí)法力度。通過嚴厲處罰，可以改變以往環(huán)境污染“違法成本低，守法成本高”的怪狀，也將從根本上杜絕“交了罰款繼續(xù)污染”的現(xiàn)象。除了對相關(guān)政府部門“省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當會同有關(guān)部門約談該地區(qū)人民政府的主要負責人，并暫停審批該地區(qū)新增重點大氣污染物排放總量的建設項目環(huán)境影響評價文件”等行政處罰外，新《大氣污染防治法》具體的處罰行為和種類接近90種，規(guī)定了大量有針對性的措施，并設定了相應的處罰責任。這一點大家討論很多，比如：該法取消了2000年版中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款 “最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了“按日連續(xù)處罰”的規(guī)定。同時，新法還增加了其它罰款新規(guī)定，具體包括對責任人進行處罰和對后果嚴重事故的污染后果，按照直接損失的加倍處罰等等。
王飛：“規(guī)劃先行”本質(zhì)是國際和國內(nèi)對污染和環(huán)境控制的理念問題。凡事預則立，不預則廢。和經(jīng)濟與社會發(fā)展一樣，環(huán)境領域“預防為主”、“防治并重，預防有限”等更需要把規(guī)劃作為首要問題，從而減少決策中的盲目性，爭取少出現(xiàn)“先破壞、后治理”等問題，進而減少污染的為害和治理污染的成本。
新修訂的《大氣法》中，“規(guī)劃”共出現(xiàn)17次之多，包含兩重含義。一是傳統(tǒng)意義上的行業(yè)規(guī)范設計，如“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”、“城市建設應當統(tǒng)籌規(guī)劃”等，這是新修訂《大氣污染防治法》的外圍社會和經(jīng)濟布局;二是“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃”，屬于新修訂《大氣污染防治法》的執(zhí)行策略。“規(guī)劃先行”在兩個方面都需要重視。
在“社會和經(jīng)濟布局”方面，規(guī)劃先行可以促進我國“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)”，促進對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染來源和產(chǎn)業(yè)進行布局，從而減少污染物的排放量和分布，便于大氣污染量的控制，也便于布設防治措施，確定大氣污染監(jiān)測重點區(qū)域，提高社會監(jiān)督能力。同時，對“縣級以上人民政府應當將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，屬于對管理方式的制度設計，把經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展和環(huán)境改良等作為政府的基本職能，為新修訂《大氣污染防治法》的實施提供更好的綜合保障。
“大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標規(guī)劃”集中表現(xiàn)在第二章，該規(guī)劃集中反映“大氣污染防治標準”的實現(xiàn)過程和步驟。“規(guī)劃先行”既尊重大氣污染治理需要考慮實際可能性，也提出明確的分階段目標，更要把治理目標實現(xiàn)過程公之于眾，也是環(huán)境保護部們、政府機關(guān)和社會對治理過程監(jiān)督和檢查的標準。如果沒有明確的預先提出的規(guī)劃目標，監(jiān)督和執(zhí)法就可能會流于空談，無法保證新修訂《大氣污染防治法》的嚴肅性，也不能從根本上保證“保障公眾健康，推進生態(tài)文明建設，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展”這一立法目標的實現(xiàn)。
記者：我國大氣污染的重要來源是哪些?新《大氣法》會影響哪些行業(yè)的發(fā)展?
王飛：與2000年相比，新修訂《大氣污染防治法》對大氣污染源的規(guī)定更為系統(tǒng)和明確，包括燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等，并在第四章“大氣污染防治措施”中做了詳盡說明。
新《大氣法》對燃煤、工業(yè)、機動車船等污染源的控制對行業(yè)的影響做了簡述。
燃煤和其他能源污染部分，對能源的開采、加工、運輸、利用方式和治理等可能產(chǎn)生的污染類型與治理要求等做了具體約束，其中“優(yōu)化煤炭使用方式，推廣煤炭清潔高效利用，逐步降低煤炭在一次能源消費中的比重”明確了國家的能源消費導向，對傳統(tǒng)的煤炭開采和基于較廉價能源的工業(yè)(如焦炭、鋼鐵、水泥、燃煤發(fā)電等)和市政與民用供暖等行業(yè)會產(chǎn)生明顯影響，會直接導致該領域產(chǎn)能和規(guī)模壓縮，生產(chǎn)成本增加，進而促進此類行業(yè)通過優(yōu)化生產(chǎn)工藝、提高產(chǎn)品質(zhì)量等方向轉(zhuǎn)型。同時，首次以法律形式確定了“電力調(diào)度應當優(yōu)先安排清潔能源發(fā)電上網(wǎng)”的能源調(diào)度導向，對傳統(tǒng)以“煤電”為基礎的電網(wǎng)和電價系統(tǒng)將產(chǎn)生較大沖擊;但該條將非常有利于可再生能源企業(yè)的長足發(fā)展。據(jù)國家能源局發(fā)布的《關(guān)于做好2013年風電并網(wǎng)和消納相關(guān)工作的通知》，2012年部分地區(qū)棄風限電現(xiàn)象嚴重，全國棄風電量約200億千瓦時，嚴重浪費了清潔能源和投資，相當于浪費了670萬噸標煤，直接損失超100億元。新修訂《大氣污染防治法》將保護和促進風電、太陽能發(fā)電和水電等行業(yè)的發(fā)展，從而減少大氣污染排放量。
工業(yè)污染源主要是排放粉塵、硫化物、氮氧化物和揮發(fā)性有機物廢氣等大氣污染的鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工等企業(yè)。對這些行業(yè)的影響主要表現(xiàn)改進生產(chǎn)工藝、提高廢棄物管理技術(shù)這兩個方面的成本方面。在倡導生態(tài)文明的今天，提高成本將會導致企業(yè)競爭能力有所下降，但如果從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最終目和污染危害的社會成本考慮，通過改進工藝的陣痛，可能會促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展和國際競爭力。
機動車船目前是我國大中城市的主要污染源，從“國家倡導低碳、環(huán)保出行，根據(jù)城市規(guī)劃合理控制燃油機動車保有量，大力發(fā)展城市公共交通，提高公共交通出行比例”的立法導向看，將會對公共交通相關(guān)行業(yè)，如地鐵、輕軌等企業(yè)，產(chǎn)生良性影響，并對低排放汽車、電動力汽(機)車以及面向生產(chǎn)-居住一體化設計的城鄉(xiāng)管理企業(yè)等部門產(chǎn)生正向驅(qū)動。
記者：入冬以來，東北和華北等地區(qū)大范圍的霧霾天氣，讓北方居民很“受傷”。您認為，新《大氣法》的實施對霧霾的治理有哪些推進作用?
王飛：入冬以來，我國出現(xiàn)了大面積、長歷時、高強度的霧霾天氣，在東北和華北更為嚴重。據(jù)中國氣象局報道，京津冀地區(qū)出現(xiàn)四次嚴重霧霾過程，持續(xù)時間為3天到7天，其中2015年12月19日至25日的京津冀霧霾過程中，重度霾面積達35.2萬平方公里，北京、河北中南部PM2.5峰值濃度超500微克/立方米，河北南部局地峰值濃度超過1000微克/立方米。嚴重的霧霾天氣不但嚴重影響居民出行，危害更大的是引起呼吸道和心血管類疾病。
盡管霧霾天氣的形成和結(jié)束受氣象因素的影響，但核心還是嚴重的大氣污染。形成霧霾的顆粒物部分來自于氣態(tài)污染物二次轉(zhuǎn)化形成的二次氣溶膠，以及自然界火山爆發(fā)、森林火災等排放，但主要自燃煤、工業(yè)排放、汽車尾氣、建筑揚塵等人類活動直接排放，可以說我國東部目前的嚴重霾污染主要是人類活動形成的。
新修訂《大氣污染防治法》的實施將會對霧霾治理產(chǎn)生積極影響。首先，新法規(guī)定“防治大氣污染，應當以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標”，以大氣環(huán)境質(zhì)量標準為基礎，考慮了大氣環(huán)境的實時質(zhì)量、實時容量和大氣污染物的實時排放流量，明確提出了堅持源頭治理，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)等指導性治理辦法，強調(diào)加強對燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，這些舉措一定會減少霧霾形成的顆粒物的排放數(shù)量和濃度。
但同期，居民面對多年來霧霾治理但效果很小的疑慮依然存在，尤其是對北京周邊大量污染企業(yè)搬遷或者停產(chǎn)，但霧霾依然肆虐的污染現(xiàn)實難以理解。這涉及到污染物排放的濃度和遷移問題，如汽車尾氣和周邊地區(qū)的冬季采暖用煤等規(guī)模仍然很大。新修訂的《大氣法》一方面將會推動環(huán)保部門和政府根據(jù)“大氣環(huán)境質(zhì)量標準”確定合理的排放數(shù)量，從總量上減少霧霾的物質(zhì)來源;同時，新法還通過推行“區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，預防和減少污染物遷移等對毗鄰地區(qū)的影響。
客觀上講，目前對產(chǎn)生霧霾的污染物特征有了一些了解，但是對霧霾形成和演化過程的認識尚嫌不足。這也是新修訂的《大氣法》強調(diào)“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學技術(shù)研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”、“組織建設與管理全國大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染源監(jiān)測網(wǎng)”、“利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術(shù)分析重點區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢”等的出發(fā)點，我也期望科學界盡快摸清霧霾形成和演化機理與過程，從而為霧霾治理提供科學指導，盡快還居民一片藍天，給健康多些保障。
記者：空氣污染具有典型的區(qū)域連續(xù)性特征，新《大氣法》主要亮點之一是提出“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”，對重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)治、重污染天氣的應對措施都作出了明確要求。您對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控有哪些建議?
王飛：由于大氣流動性強，大氣污染及其危害的遷移性也就很強，因此，“建立重點區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機制”是科學立法的表現(xiàn)，的確可以認為是新《大氣法》的主要亮點之一。新《大氣法》要求“國務院環(huán)境保護主管部門根據(jù)主體功能區(qū)劃、區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量狀況和大氣污染傳輸擴散規(guī)律，劃定國家大氣污染防治重點區(qū)域”，并“根據(jù)重點區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和大氣環(huán)境承載力，制定重點區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動計劃，明確控制目標，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟布局，統(tǒng)籌交通管理，發(fā)展清潔能源，提出重點防治任務和措施”，這將促進大氣污染防治實現(xiàn)“從點到面”的轉(zhuǎn)變，從而減少污染物“跨區(qū)作業(yè)”的機會，同時也能夠把污染方--受害方--治理方等有機結(jié)合起來，減少和避免大氣污染事件出現(xiàn)后的相互推諉。
對區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控，我個人有兩點建議：
一是加強全行業(yè)的“規(guī)劃先行”，綜合考慮必要的能源消耗、污染物排放總量、地區(qū)產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢和大氣污染的危害等，對產(chǎn)業(yè)進行統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局，可以結(jié)合“國家逐步推行重點大氣污染物排污權(quán)交易”通過跨區(qū)經(jīng)濟支付等形式，促進區(qū)域經(jīng)濟和大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控，盡可能促進區(qū)域間的經(jīng)濟和環(huán)境公平，才促進新《大氣法》立法目標長期實現(xiàn)的根本保證;
二是加強執(zhí)法，即通過嚴格的“聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”等，嚴厲查處國家大氣污染防治重點區(qū)域內(nèi)的不法行為，杜絕超標污染企業(yè)以“地方經(jīng)濟利益”等名義繼續(xù)生產(chǎn)和排放，徹底改變“交了罰款繼續(xù)污染”等長期存在的執(zhí)法陋習，才可能實現(xiàn)新《大氣法》立法目標的切實實現(xiàn)。
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