關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，城市規(guī)模不斷擴大，建設水平逐步提高，保障城市健康運行的任務日益繁重，加強和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出。各地區(qū)各有關方面適應社會發(fā)展形勢，積極做好城市管理工作，探索提高城市管理執(zhí)法和服務水平，對改善城市秩序、促進城市和諧、提升城市品質(zhì)發(fā)揮了重要作用。但也要清醒看到，與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求和人民群眾生產(chǎn)生活需要相比，我國多數(shù)地區(qū)在城市市政管理、交通運行、人居環(huán)境、應急處置、公共秩序等方面仍有較大差距，城市管理執(zhí)法工作還存在管理體制不順、職責邊界不清、法律法規(guī)不健全、管理方式簡單、服務意識不強、執(zhí)法行為粗放等問題，社會各界反映較為強烈，在一定程度上制約了城市健康發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化的順利推進。

　　深入推進城市管理執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作，是落實“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進民生福祉的現(xiàn)實需要，是促進城市發(fā)展轉型的必然選擇。為理順城市管理執(zhí)法體制，解決城市管理面臨的突出矛盾和問題，消除城市管理工作中的短板，進一步提高城市管理和公共服務水平，現(xiàn)提出以下意見。

　　一、總體要求

　　(一)指導思想。深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會及中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央城市工作會議精神，以“四個全面”戰(zhàn)略布局為引領，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，以城市管理現(xiàn)代化為指向，以理順體制機制為途徑，將城市管理執(zhí)法體制改革作為推進城市發(fā)展方式轉變的重要手段，與簡政放權、放管結合、轉變政府職能、規(guī)范行政權力運行等有機結合，構建權責明晰、服務為先、管理優(yōu)化、執(zhí)法規(guī)范、安全有序的城市管理體制，推動城市管理走向城市治理，促進城市運行高效有序，實現(xiàn)城市讓生活更美好。

　　(二)基本原則

　　——堅持以人為本。牢固樹立為人民管理城市的理念，強化宗旨意識和服務意識，落實惠民和便民措施，以群眾滿意為標準，切實解決社會各界最關心、最直接、最現(xiàn)實的問題，努力消除各種“城市病”。

　　——堅持依法治理。完善執(zhí)法制度，改進執(zhí)法方式，提高執(zhí)法素養(yǎng)，把嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實到城市管理執(zhí)法全過程。

　　——堅持源頭治理。增強城市規(guī)劃、建設、管理的科學性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，綜合考慮公共秩序管理和群眾生產(chǎn)生活需要，合理安排各類公共設施和空間布局，加強對城市規(guī)劃、建設實施情況的評估和反饋。變被動管理為主動服務，變末端執(zhí)法為源頭治理，從源頭上預防和減少違法違規(guī)行為。

　　——堅持權責一致。明確城市管理和執(zhí)法職責邊界，制定權力清單，落實執(zhí)法責任，權隨事走、人隨事調(diào)、費隨事轉，實現(xiàn)事權和支出相適應、權力和責任相統(tǒng)一。合理劃分城市管理事權，實行屬地管理，明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負主體責任，充實一線人員力量，落實執(zhí)法運行經(jīng)費，將工作重點放在基層。

　　——堅持協(xié)調(diào)創(chuàng)新。加強政策措施的配套銜接，強化部門聯(lián)動配合，有序推進相關工作。以網(wǎng)格化管理、社會化服務為方向，以智慧城市建設為契機，充分發(fā)揮現(xiàn)代信息技術的優(yōu)勢，加快形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的城市管理能力。

　　(三)總體目標。到2017年年底，實現(xiàn)市、縣政府城市管理領域的機構綜合設置。到2020年，城市管理法律法規(guī)和標準體系基本完善，執(zhí)法體制基本理順，機構和隊伍建設明顯加強，保障機制初步完善，服務便民高效，現(xiàn)代城市治理體系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群眾滿意度顯著提升。

　　二、理順管理體制

　　(四)匡定管理職責。城市管理的主要職責是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應急管理和城市規(guī)劃實施管理等。具體實施范圍包括：市政公用設施運行管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的全部工作;市、縣政府依法確定的，與城市管理密切相關、需要納入統(tǒng)一管理的公共空間秩序管理、違法建設治理、環(huán)境保護管理、交通管理、應急管理等方面的部分工作。城市管理執(zhí)法即是在上述領域根據(jù)國家法律法規(guī)規(guī)定履行行政執(zhí)法權力的行為。

　　(五)明確主管部門。國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規(guī)范，做好頂層設計，加強對省、自治區(qū)、直轄市城市管理工作的指導監(jiān)督協(xié)調(diào)，積極推進地方各級政府城市管理事權法律化、規(guī)范化。各省、自治區(qū)、直轄市政府應當確立相應的城市管理主管部門，加強對轄區(qū)內(nèi)城市管理工作的業(yè)務指導、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查和考核評價。各地應科學劃分城市管理部門與相關行政主管部門的工作職責，有關管理和執(zhí)法職責劃轉城市管理部門后，原主管部門不再行使。

　　(六)綜合設置機構。按照精簡統(tǒng)一效能的原則，住房城鄉(xiāng)建設部會同中央編辦指導地方整合歸并省級執(zhí)法隊伍，推進市縣兩級政府城市管理領域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等城市管理相關職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構綜合設置。統(tǒng)籌解決好機構性質(zhì)問題，具備條件的應當納入政府機構序列。遵循城市運行規(guī)律，建立健全以城市良性運行為核心，地上地下設施建設運行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市管理體制機制。有條件的市和縣應當建立規(guī)劃、建設、管理一體化的行政管理體制，強化城市管理和執(zhí)法工作。

　　(七)推進綜合執(zhí)法。重點在與群眾生產(chǎn)生活密切相關、執(zhí)法頻率高、多頭執(zhí)法擾民問題突出、專業(yè)技術要求適宜、與城市管理密切相關且需要集中行使行政處罰權的領域推行綜合執(zhí)法。具體范圍是：住房城鄉(xiāng)建設領域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的全部行政處罰權;環(huán)境保護管理方面社會生活噪聲污染、建筑施工噪聲污染、建筑施工揚塵污染、餐飲服務業(yè)油煙污染、露天燒烤污染、城市焚燒瀝青塑料垃圾等煙塵和惡臭污染、露天焚燒秸稈落葉等煙塵污染、燃放煙花爆竹污染等的行政處罰權;工商管理方面戶外公共場所無照經(jīng)營、違規(guī)設置戶外廣告的行政處罰權;交通管理方面侵占城市道路、違法停放車輛等的行政處罰權;水務管理方面向城市河道傾倒廢棄物和垃圾及違規(guī)取土、城市河道違法建筑物拆除等的'行政處罰權;食品藥品監(jiān)管方面戶外公共場所食品銷售和餐飲攤點無證經(jīng)營，以及違法回收販賣藥品等的行政處罰權。城市管理部門可以實施與上述范圍內(nèi)法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰權有關的行政強制措施。到2017年年底，實現(xiàn)住房城鄉(xiāng)建設領域行政處罰權的集中行使。上述范圍以外需要集中行使的具體行政處罰權及相應的行政強制權，由市、縣政府報所在省、自治區(qū)政府審批，直轄市政府可以自行確定。

　　(八)下移執(zhí)法重心。按照屬地管理、權責一致的原則，合理確定設區(qū)的市和市轄區(qū)城市管理部門的職責分工。市級城市管理部門主要負責城市管理和執(zhí)法工作的指導、監(jiān)督、考核，以及跨區(qū)域及重大復雜違法違規(guī)案件的查處。按照簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的要求，在設區(qū)的市推行市或區(qū)一級執(zhí)法，市轄區(qū)能夠承擔的可以實行區(qū)一級執(zhí)法，區(qū)級城市管理部門可以向街道派駐執(zhí)法機構，推動執(zhí)法事項屬地化管理;市轄區(qū)不能承擔的，市級城市管理部門可以向市轄區(qū)和街道派駐執(zhí)法機構，開展綜合執(zhí)法工作。派駐機構業(yè)務工作接受市或市轄區(qū)城市管理部門的領導，日常管理以所在市轄區(qū)或街道為主，負責人的調(diào)整應當征求派駐地黨(工)委的意見。逐步實現(xiàn)城市管理執(zhí)法工作全覆蓋，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　三、強化隊伍建設

　　(九)優(yōu)化執(zhí)法力量。各地應當根據(jù)執(zhí)法工作特點合理設置崗位，科學確定城市管理執(zhí)法人員配備比例標準，統(tǒng)籌解決好執(zhí)法人員身份編制問題，在核定的行政編制數(shù)額內(nèi)，具備條件的應當使用行政編制。執(zhí)法力量要向基層傾斜，適度提高一線人員的比例，通過調(diào)整結構優(yōu)化執(zhí)法力量，確保一線執(zhí)法工作需要。區(qū)域面積大、流動人口多、管理執(zhí)法任務重的地區(qū)，可以適度調(diào)高執(zhí)法人員配備比例。

　　(十)嚴格隊伍管理。建立符合職業(yè)特點的城市管理執(zhí)法人員管理制度，優(yōu)化干部任用和人才選拔機制，嚴格按照公務員法有關規(guī)定開展執(zhí)法人員錄用等有關工作，加大接收安置軍轉干部的力度，加強領導班子和干部隊伍建設。根據(jù)執(zhí)法工作需要，統(tǒng)一制式服裝和標志標識，制定執(zhí)法執(zhí)勤用車、裝備配備標準，到2017年年底，實現(xiàn)執(zhí)法制式服裝和標志標識統(tǒng)一。嚴格執(zhí)法人員素質(zhì)要求，加強思想道德和素質(zhì)教育，著力提升執(zhí)法人員業(yè)務能力，打造政治堅定、作風優(yōu)良、紀律嚴明、廉潔務實的執(zhí)法隊伍。

　　(十一)注重人才培養(yǎng)。加強現(xiàn)有在編執(zhí)法人員業(yè)務培訓和考試，嚴格實行執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，到2017年年底，完成處級以上干部輪訓和持證上崗工作。建立符合職業(yè)特點的職務晉升和交流制度，切實解決基層執(zhí)法隊伍基數(shù)大、職數(shù)少的問題，確保部門之間相對平衡、職業(yè)發(fā)展機會平等。完善基層執(zhí)法人員工資政策。研究通過工傷保險、撫恤等政策提高風險保障水平。鼓勵高等學校設置城市管理專業(yè)或開設城市管理課程，依托黨校、行政學院、高等學校等開展崗位培訓。

　　(十二)規(guī)范協(xié)管隊伍。各地可以根據(jù)實際工作需要，采取招用或勞務派遣等形式配置城市管理執(zhí)法協(xié)管人員。建立健全協(xié)管人員招聘、管理、獎懲、退出等制度。協(xié)管人員數(shù)量不得超過在編人員，并應當隨城市管理執(zhí)法體制改革逐步減少。協(xié)管人員只能配合執(zhí)法人員從事宣傳教育、巡查、信息收集、違法行為勸阻等輔助性事務，不得從事具體行政執(zhí)法工作。協(xié)管人員從事執(zhí)法輔助事務以及超越輔助事務所形成的后續(xù)責任，由本級城市管理部門承擔。

　　四、提高執(zhí)法水平

　　(十三)制定權責清單。各地要按照轉變政府職能、規(guī)范行政權力運行的要求，全面清理調(diào)整現(xiàn)有城市管理和綜合執(zhí)法職責，優(yōu)化權力運行流程。依法建立城市管理和綜合執(zhí)法部門的權力和責任清單，向社會公開職能職責、執(zhí)法依據(jù)、處罰標準、運行流程、監(jiān)督途徑和問責機制。制定責任清單與權力清單工作要統(tǒng)籌推進，并實行動態(tài)管理和調(diào)整。到2016年年底，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。

　　(十四)規(guī)范執(zhí)法制度。各地城市管理部門應當切實履行城市管理執(zhí)法職責，完善執(zhí)法程序，規(guī)范辦案流程，明確辦案時限，提高辦案效率。積極推行執(zhí)法辦案評議考核制度和執(zhí)法公示制度。健全行政處罰適用規(guī)則和裁量基準制度、執(zhí)法全過程記錄制度。嚴格執(zhí)行重大執(zhí)法決定法制審核制度。杜絕粗暴執(zhí)法和選擇性執(zhí)法，確保執(zhí)法公信力，維護公共利益、人民權益和社會秩序。

　　(十五)改進執(zhí)法方式。各地城市管理執(zhí)法人員應當嚴格履行執(zhí)法程序，做到著裝整齊、用語規(guī)范、舉止文明，依法規(guī)范行使行政檢查權和行政強制權，嚴禁隨意采取強制執(zhí)法措施。堅持處罰與教育相結合的原則，根據(jù)違法行為的性質(zhì)和危害后果，靈活運用不同執(zhí)法方式，對情節(jié)較輕或危害后果能夠及時消除的，應當多做說服溝通工作，加強教育、告誡、引導。綜合運用行政指導、行政獎勵、行政扶助、行政調(diào)解等非強制行政手段，引導當事人自覺遵守法律法規(guī)，及時化解矛盾紛爭，促進社會和諧穩(wěn)定。

　　(十六)完善監(jiān)督機制。強化外部監(jiān)督機制，暢通群眾監(jiān)督渠道、行政復議渠道，城市管理部門和執(zhí)法人員要主動接受法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督。強化內(nèi)部監(jiān)督機制，全面落實行政執(zhí)法責任制，加強城市管理部門內(nèi)部流程控制，健全責任追究機制、糾錯問責機制。強化執(zhí)法監(jiān)督工作，堅決排除對執(zhí)法活動的違規(guī)人為干預，防止和克服各種保護主義。