《行政訴訟法》若干問題的解釋
孫軍工：
各位記者，大家好!歡迎大家來參加今天的新聞發(fā)布會。
今天發(fā)布會的主題是向大家通報《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)的有關情況�！督忉尅氛綄嵤┦菑慕衲�5月1日開始，今天召開發(fā)布會向大家系統(tǒng)地介紹這部司法解釋的有關情況和起草背景。今天專門邀請到了最高人民法院行政審判庭的李廣宇副庭長出席發(fā)布會，有請李庭長就這部司法解釋的有關情況，特別是重點內(nèi)容給大家作一個解讀和通報，同時李庭長也愿意就大家感興趣的話題做互動交流。下面有請李庭長就這部司法解釋有關情況向大家作通報和介紹。
李廣宇：
各位記者，大家好!
最高人民法院審判委員會第1648次會議審議通過了《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，將于5月1日起施行。下面由我為大家介紹該《解釋》的有關情況。
李廣宇：
一、《解釋》的制定背景和過程
第十二屆全國人大常委會第十一次會議于2014年11月1日通過了關于修改行政訴訟法的決定。這是行政訴訟法實施二十四年以來的第一次“大修”。修正案立足于解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問題，增設了許多重大的新制度、新規(guī)定，對于更好地發(fā)揮行政訴訟在解決行政爭議，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權等方面的作用，加快建設社會主義法治國家，全面落實依法治國基本方略具有重要的意義。新行政訴訟法對人民法院的行政審判工作提出了許多新任務、新要求，需要全國各級人民法院嚴格執(zhí)行。同時，新行政訴訟法增設的新制度、新規(guī)定，也迫切需要通過司法解釋進行細化，制定便于人民法院操作的具體規(guī)程。最高人民法院及時制定了起草司法解釋的規(guī)劃，專門成立了司法解釋起草小組，并向全國各級人民法院征集問題和建議。在全面梳理問題、深入調(diào)研論證的基礎上，起草小組起草了司法解釋草案，并認真聽取了立法機關、行政機關、檢察機關和專家學者的意見。起草工作前后歷時半年，經(jīng)過數(shù)易其稿，不斷完善。最終提交最高人民法院審判委員會第1648次會議于2015年4月20日討論通過，將從5月1日起與新行政訴訟法同步實施。
二、起草《解釋》遵循的原則
起草工作遵循了三個原則：一是依法解釋。主要針對新行政訴訟法的具體條文，圍繞審判工作中的具體應用法律問題進行解釋。符合立法的目的、原則和原意。二是突出重點。對整部行政訴訟法的全面解釋需要一定的實踐積累，目前起草的《解釋》只是針對新法規(guī)定的若干創(chuàng)制性的、迫切需要解決的重大問題作出細化規(guī)定，確保新制度、新規(guī)定的貫徹落實。三是可行實用�！督忉尅纷⒅貙嵭院涂刹僮餍裕瑢τ谌狈嵺`積累，存在較大爭議的內(nèi)容暫不規(guī)定，成熟一條起草一條�？偟膩砜�，《解釋》注重對行政相對人訴訟權利和實體權利的充分保障，注重對行政機關依法應訴和依法行使職權的有效監(jiān)督，注重對行政爭議以及與行政爭議相關的民事爭議的實質(zhì)解決。同時，也正確處理了加強訴權保護與尊重訴訟規(guī)律、強化司法的能動積極作用與司法權與行政權的合理分工等重大關系。
三、《解釋》的核心內(nèi)容
《解釋》共27條，包括十個大的方面：立案登記制，起訴期限，行政機關負責人出庭應訴，復議機關作共同被告，行政協(xié)議，一并審理民事爭議，一并審查規(guī)范性文件，判決方式，有限再審以及新舊法銜接。
在立案登記制方面，《解釋》明確要求人民法院對符合起訴條件的案件應當立案，依法保障當事人行使訴訟權利。具體規(guī)定：對當事人依法提起的訴訟，一律接收起訴狀。能夠判斷符合起訴條件的，應當當場登記立案;當場不能判斷是否符合起訴條件的，應當在接收起訴狀后七日內(nèi)決定是否立案;七日內(nèi)仍不能作出判斷的，應當先予立案。對起訴狀內(nèi)容或者材料欠缺的，應當一次性全面告知。為了便于當事人尋求救濟，加強上級法院對立案工作的監(jiān)督，《解釋》還明確，當事人對不予立案裁定不服的，可以提起上訴。同時，《解釋》還對雖然已經(jīng)立案但因確實不符合起訴條件應當裁定駁回起訴的情形作了列舉規(guī)定。包括超過法定起訴期限且無正當理由，錯列被告且拒絕變更，未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機關申請復議，重復起訴等十種情形。
《解釋》還對行政訴訟法規(guī)定的原告起訴時要“有具體的訴訟請求”進行了具體指引，列舉了“請求判決撤銷或者變更行政行為”、“請求判決行政機關履行法定職責或者給付義務”、“請求判決確認行政行為違法”等九項具體的訴訟請求�！督忉尅愤�規(guī)定，當事人未能正確表達訴訟請求的，人民法院應當予以釋明。
對于新行政訴訟法沒有明確的針對行政機關不履行法定職責提起訴訟的起訴期限，《解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內(nèi)提出。
《解釋》針對行政機關負責人出庭應訴這一新制度，作了兩項規(guī)定，一是明確行政機關負責人包括行政機關的正職和副職負責人。二是行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。
新行政訴訟法明確規(guī)定復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。對此，《解釋》明確了以下幾個問題：一是以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。二是人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時，一并審查復議程序的合法性。三是原行政行為被撤銷、確認違法或者無效，給原告造成損失的，應當由作出原行政行為的行政機關承擔賠償責任;因復議程序違法給原告造成損失的，由復議機關承擔賠償責任。四是對追加被告、舉證責任、判決方式等也作出相應規(guī)定。
對于行政訴訟法新引入的行政協(xié)議訴訟，司法解釋作出一系列細化規(guī)定。一是對行政協(xié)議進行了界定。二是規(guī)定了行政協(xié)議訴訟的起訴期限、管轄法院和訴訟費用。三是明確了審查行政協(xié)議的法律依據(jù)。四是細化了行政協(xié)議案件的判決方式。
關于一并審理民事爭議，《解釋》規(guī)定，公民、法人或者其他組織請求一并審理相關民事爭議，應當在第一審開庭審理前提出;有正當理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。但法律規(guī)定應當由行政機關先行處理的、違反民事訴訟法專屬管轄規(guī)定或者協(xié)議管轄約定的、已經(jīng)申請仲裁或者提起民事訴訟的，不予準許一并審理。《解釋》還明確，一并審理相關民事爭議的，民事爭議應當單獨立案，由同一審判組織審理。行政爭議和民事爭議應當分別裁判。
關于一并審查規(guī)范性文件，《解釋》強調(diào)，規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明。作出生效裁判的人民法院應當向規(guī)范性文件的制定機關提出處理建議，并可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。
此外，《解釋》還對原告請求行政機關履行法定職責或者給付義務的判決方式、“一次再審、一次抗訴”路線圖以及新舊法銜接等問題作出了解釋性規(guī)定。《解釋》是貫徹落實新行政訴訟法的重大司法舉措，能夠與修改后的行政訴訟法同步實施，有助于統(tǒng)一司法裁判標準，確保行政訴訟法的各項制度規(guī)定落到實處，為保障公民、法人或者其他組織的合法權益，監(jiān)督行政機關依法行使職權，解決行政爭議，發(fā)揮更加積極重要的作用。
孫軍工：
下一個環(huán)節(jié)看看各位有哪些感興趣的話題，我們可以做交流。
中國法院手機電視：
立案難是行政訴訟突出的存在問題，社會各界對此也是廣泛關注。請問《解釋》在解決“立案難”方面是怎么規(guī)定的?謝謝。
李廣宇：
“立案難”在三大訴訟當中可能最突出的就是行政訴訟，各界對解決立案難問題廣為關注。這次行政訴訟法的修改立法機關就把解決“立案難”問題擺在首要位置。在新的行政訴訟法10月1日正式通過的時候，恰逢黨的十八屆四中全會剛剛召開，也就是召開了一個星期左右，四中全會的決定首次明確提出了要建立立案登記制的要求，所以行政訴訟法就在三大訴訟法當中率先明確對立案登記作出了規(guī)定。在這之后，黨中央對立案登記制非常關注，中央深改小組專門通過了關于立案登記制的意見，最高人民法院也頒布了具體的司法解釋，也跟行政訴訟法一道，將于5月1日開始正式施行。
這部行政訴訟法的司法解釋也把立案登記制擺在了首要位置，我們的第一條就是規(guī)定立案登記制的。剛才我也對司法解釋在這方面的具體規(guī)定作了介紹，除了明確宣示人民法院要對符合起訴條件的案件必須受理之外，還在幾個具體的程序方面作出了非常明確的規(guī)定。首先要求對于起訴一律接收起訴狀，對于能夠當場登記立案的要作出當場的登記立案，不能當場判斷的，也應當在7日之內(nèi)作出判斷。仍然不能判斷的，也應當先予立案，立案之后再交由行政審判庭作出進一步的審查。
所以從這些方面來看，司法解釋對于行政訴訟當中的立案登記制作出了更加細化的規(guī)定。相信隨著司法解釋的施行，再結合最高人民法院關于立案登記司法解釋的施行，會給行政訴訟的立案難問題帶來比較明顯的解決。
但是立案登記制說到解決行政訴訟的立案難，我想在這里強調(diào)另一個方面。目前社會各界對行政訴訟立案登記制問題非常關注、非常期盼，而且據(jù)我們了解，可能很多老百姓都翹首以盼等著5月1日這一天，很可能會有非常多的案件起訴到法院。但是立案登記制也應當做一個全面的解讀，立案登記制或者說“有案必立、有訴必理”不代表著人民法院對任何一個起訴都要照單全收，因為從四中全會的決定到行政訴訟法的規(guī)定到司法解釋的規(guī)定，都強調(diào)了“有案必立、有訴必理”的前提是符合法定的起訴條件;對于不符合法定起訴條件的，當然在立案階段能夠?qū)彶榍宄木蛻斪鞒霾挥枇傅牟枚��？赡苡行﹩栴}需要做更深入的調(diào)查或者雙方當事人去陳述、辯論，才能把一些條件查清楚，如果確實還是不符合法定的起訴條件，也要裁定駁回起訴，這點希望老百姓不要對這個問題有落差，說為什么我們已經(jīng)立案了，行政庭又要裁定駁回起訴?搞兩道審查，說到底還是出于更慎重，更對當事人負責，因為在行政庭作出進一步的審查，這時候要聽取當事人的意見，辯論、質(zhì)證等等，這對于保護當事人的訴權，給他提供一些陳述申辯的機會還是更為負責的。
同時，立案問題、行政訴訟的管轄權問題，這也是一個非常復雜的問題，這里面涉及到國家相應的制度安排，涉及到司法權和行政權必要的、合理的分工，還涉及到有些問題可能往往是政策性很強，法院未必對所有的訴求都能夠通過司法的手段來滿足，所以這些如果我們做了比較全面的理解和解讀，能引導當事人更合法、理性地去行使行政訴訟的權利。謝謝。
深圳衛(wèi)視：
我有兩方面的問題：第一，目前也有媒體形容這次行政訴訟法的修改其實是有助于實現(xiàn)“把權力關進制度的籠子里”，請問李庭長對這句話怎么分析?這次修改公布的司法解釋究竟做到哪些方面的改革?另外，我們注意到在深圳和香港之間的前海設立了中國第一個實行立案登記制的前海法院，目前已經(jīng)試行了幾個月時間了，目前這方面推行的情況怎么樣?謝謝。
李廣宇：
“把權力關進籠子里”，應該說行政訴訟制度是最能夠承擔這一使命的訴訟制度。因為大家知道行政訴訟的立法目的，其中一個重要的方面就是監(jiān)督行政機關依法行使職權。在修改前的行政訴訟法，立法目的是在監(jiān)督之前還有一個維護，所以在那些年代里面，行政訴訟在把權力關到制度籠子里這方面的使命完成得有些搖擺，有些不徹底，因為我們的行政審判法官要執(zhí)行這部法律的宗旨，就不好說我就只監(jiān)督，在監(jiān)督之前首先還有一個維護。這次修改行政訴訟法，在立法目的方面就把“維護”這兩個字去掉了，使得這部法律在完成“把權力關進制度的籠子里”方面更鮮明了。除此之外，行政訴訟法在許多具體的制度層面也加大了這方面的力度，比如明確規(guī)定了保證人民法院獨立行使審判權，不允許行政機關及其工作人員對行政訴訟進行非法的干預，比方說增加的要求行政機關負責人出庭應訴制度也是這當中的一個努力，比如為了發(fā)揮復議機關監(jiān)督下級行政機關的職能，也規(guī)定了復議機關維持原行政行為時要和原行政行為的機關作共同被告。
此外，在妨害行政訴訟的一些強制措施，在加強對人民法院生效裁判的履行強制措施方面也規(guī)定了許多對行政機關這方面做得不好的制裁懲戒措施。還有一些比較突出的方面，針對行政機關為官不為，消極的怠于履行法定職責，這次新的行政訴訟法專門引入了比較鮮明的“履行之訴、給付之訴”，都是強調(diào)在服務行政大的背景下要求行政機關必須全面地履行法定職責。
司法解釋針對相應的一些新制度也作了許多細化的規(guī)定，相信修改之后的行政訴訟法施行之后，我們配套的司法解釋施行之后，在更好地發(fā)揮監(jiān)督行政機關依法行使職權方面，行政訴訟制度能夠起到更加積極的作用。
你說到的一些前海法院的探索，據(jù)我們了解，在前海法院，包括已經(jīng)成立的北京市和上海市的跨行政區(qū)劃的法院，他們運行這幾個月以來效果是非常明顯的，在短時間之內(nèi)起訴到法院的行政訴訟案件所占的比重非常大，不僅這幾個法院，從全國各地法院反映過來的情況來看，今年的1—3月份，在新的行政訴訟法還沒有實施的時候，受案數(shù)差不多三個月就相當于去年一年�？梢哉f目前新法未施行，效果已初顯，對于5月1日之后的情況我們還是充滿了期待。謝謝。
光明日報、光明網(wǎng)：
我注意到新的行政訴訟法和司法解釋都規(guī)定了行政協(xié)議這樣一個內(nèi)容，我的問題是行政協(xié)議和民事合同，包括行政行為有什么不一樣?對于這樣一種案件應該怎么審理?謝謝。
李廣宇：
行政協(xié)議是一個新型的行政行為的方式，它和傳統(tǒng)的行政行為的區(qū)別主要在于傳統(tǒng)的行政行為是單方性的，行政協(xié)議是雙方性的，所謂單方性就是行政機關可以單方面依職權作出一個行政決定，而不必征得行政相對人的同意。行政協(xié)議“新”就新在它是一個雙方性的行為，我們的司法解釋也專門對行政協(xié)議作了一個定義，這個定義重點強調(diào)它是和行政相對人經(jīng)過協(xié)商一致訂立的，表現(xiàn)的形式不是一個行政決定，而是一個協(xié)議，或者說合同，或者說契約。這種單方性發(fā)展到雙方性，實際上就體現(xiàn)了在行政管理領域的協(xié)商民主，也體現(xiàn)了人民群眾更有人民主體的身份和地位。因為過去行政機關想做個什么決定就單方作出了，現(xiàn)在通過訂立行政協(xié)議就可以官民坐下來平等協(xié)商，好說好商量，人民群眾的感受也是不一樣的。行政協(xié)議相比傳統(tǒng)的行政行為，它的好處還在于它更柔性，更好接受，更便于履行，既然是通過協(xié)商一致訂立的，履行起來就不可能像以往的好多行為在執(zhí)行時會遇到那么大的阻力等等，這些都是行政協(xié)議新的行政方式所體現(xiàn)出來的優(yōu)勢或者說價值。
和民事合同有什么區(qū)別，從外在形式上看它們都是以協(xié)議或者合同的方式來體現(xiàn)的，但是之所以在民事合同之外還有行政協(xié)議，就說明它們兩者還是不同的，主要的不同體現(xiàn)在它的目的和內(nèi)容是不同的，民事合同是平等主體之間的公民、法人或者其他組織就民事法律關系所簽訂的協(xié)議或者合同，行政協(xié)議從目的上是為了實現(xiàn)行政管理的目標，為了實現(xiàn)公共利益，從標的或者內(nèi)容上來看規(guī)定的主要是行政上的權利義務，所以這兩者是不同的。新的行政訴訟法之前，行政協(xié)議或者行政合同還沒有上升為法律概念。盡管行政機關大量的采用協(xié)議合同的方式來作出行政行為，但是由于法律規(guī)定的不健全，一段時間以來這類協(xié)議都當作普通的民事合同案件，由民事審判庭審理。但是由民庭審理還存在一些障礙，因為按照民事合同來審理就難以體現(xiàn)行政合同的一些特征，比如行政協(xié)議允許行政機關具有一定的行政優(yōu)益權，基于公共利益就可以單方變更解除協(xié)議，這些和普通的民事合同是不一樣的，如果用民事合同的規(guī)則來審理、裁判，往往審著不順，甚至有的時候純粹按照當事人的意思自治，很有可能會發(fā)生國家利益、公共利益的損失等情況。
這次司法解釋對行政協(xié)議問題作出了一系列的細化規(guī)定，比如這里突出體現(xiàn)了兩分法，所謂兩分法就是又照顧協(xié)議的性質(zhì)，又照顧是行政行為的特性，比如對于履行協(xié)議問題，無論是在適用民事法律規(guī)范，包括適用合同法的一些具體規(guī)定來作出審查，作出判決等等，比較強調(diào)協(xié)議合同方面的特征。比如對于行政機關單方解除變更協(xié)議的，強調(diào)它跟傳統(tǒng)的行政行為并沒有太實質(zhì)的區(qū)別，所以適用法律規(guī)范也就是適用行政法律規(guī)范，包括訴訟費用上，按照行政訴訟收費標準來執(zhí)行等等，這些都體現(xiàn)了所謂的兩分法。謝謝。
財經(jīng)雜志：
我想問一下司法解釋的第五條規(guī)定行政機關負責人不僅包括正職還包括副職的，這會不會使這一制度大打折扣。另外，行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一到兩名訴訟代理人，這個有沒有什么特別的用意?謝謝。
李廣宇：
行政機關負責人出庭應訴，這在修改前的行政訴訟法里是沒有規(guī)定的。從世界各國的行政訴訟法來看，應沒有特別要求行政機關的法定代表人必須親自出庭應訴。行政機關負責人出庭應訴是一朵實踐之花，這是在實踐當中行政審判法官和行政機關，主要是政府法制部門，他們一起實踐探索出來的一個經(jīng)驗;從效果來看還是非常值得肯定的，比如它能夠解決告官不見官問題，很多老百姓說行政訴訟是民告官，可是我提起這么多訴訟從來沒有見過官能夠出現(xiàn)過法庭上，首先就使他感覺到有那么一些不平等。
在實踐中我們也聽到過一些案例，有的原告到法庭一看縣長在被告席上坐著，有的就當場提出撤訴，說縣長都親自來了，我的氣也消了，本來我的案子就是為了爭一口氣，也沒有更多別的訴求，這個效果就非常明顯。另外，行政機關負責人出庭應訴可以增強行政機關依法應訴的意識，可以提高他們依法行政的觀念，這些也都是不言而喻的。而且行政機關負責人出庭還能更直觀的了解本機關行政執(zhí)法的水平，這可能比他的下屬給匯報十次、二十次的效果都更直觀。
另外，行政機關負責人出庭應訴更能夠?qū)嵸|(zhì)解決糾紛，過去就一個工作人員，或者一個律師，代表行政機關出庭應訴，如果要協(xié)調(diào)調(diào)解，往往他們當場不敢拍板，還要回去匯報，這樣就不如行政機關的負責人親自到庭，就能夠當場對調(diào)解作出處理，這些都是好的方面。所以，這次行政訴訟法的修改就把實踐當中所推出的這個經(jīng)驗上升到了法律的規(guī)定。但是法律的規(guī)定還要落地，就行政機關所承擔的廣泛、繁重的行政管理的職責來看，要求每一個案件都由行政機關負責人親自出庭，乃至都要由行政機關的正職負責人出庭應訴，現(xiàn)實不可能完全做到，可能也沒有這個必要。從各地的法院和行政機關所出臺的一些具體關于行政機關負責人出庭應訴的規(guī)定來看也是列舉一些應當、有必要由行政機關負責人出庭應訴的情形。司法解釋為了使得這個制度真正能夠落地，就對行政機關的負責人作了一個界定，規(guī)定行政機關的負責人包括正職負責人，也包括副職負責人，這樣就使得在行政機關的正職負責人不可能都能出庭的情況下也能夠使得副職負責人出庭，使得制度真正得到落實。
從實踐效果來看，副職負責人往往是具體分管某一個執(zhí)法領域的工作，他出庭可能實際效果不亞于正職負責人出庭的效果，而且行政訴訟法所使用的概念是行政機關負責人，而沒有使用行政機關的法定代表人這個概念，從立法本意上也是包含著既可以是正職，也可以是副職，司法解釋只不過對此作了一個更為明確的規(guī)定。
至于您提到的行政機關負責人出庭的情況下還可以另行委托1—2名行政訴訟代理人，我們的考慮是這樣的，因為行政訴訟法規(guī)定，當事人委托訴訟代理人限額是1—2名，如果行政機關的副職負責人出庭也把他作為行政機關的訴訟代理人的話，那就只剩下了一個名額，一個名額往往由行政機關的工作人員出庭，這就使得律師沒有了出庭的機會，因為十八屆四中全會決定也明確要求行政機關要普遍建立政府法律顧問制度，國務院對此也有更加具體明確的要求。從我們掌握的情況來看，各級政府和行政機關普遍也都聘請律師擔任法律顧問，這個是一個非常好的制度，從我聽到的一些律師、一些行政機關介紹相關的情況來看，律師往往能夠提出一些法律意見，使得行政機關在作出重大決策，在作出行政行為時能夠更考慮法律的規(guī)定，這樣能夠使他們更增強法治的意識，能更提高法治的水平。所以司法解釋特意作出這個規(guī)定，就是為了能夠保證律師出庭應訴，能夠更好地發(fā)揮律師在行政訴訟當中的作用。
我再強調(diào)一句，新的行政訴訟法相當大的去擴展了訴訟的類型，比如行政協(xié)議的引入、一并審理民事爭議等等，實際上這也給律師在行政訴訟中發(fā)揮更大的作用提供了一個非常大的平臺。我們也誠摯地歡迎廣大律師，不光能夠為政府作法律顧問，也能夠更多地為普通的行政相對人、為人民群眾提供法律服務，提供訴訟代理，這樣可能就使得他們相對的強弱分明、不是太對等的地位能夠更趨于對等，能夠更充分地保護人民群眾在行政訴訟中的合法權益。謝謝。
北京人民廣播電臺：
我注意到在司法解釋的第七條當中有關于將復議機關作出原行政行為的機關列為共同被告的規(guī)定，我想知道這個規(guī)定的用意何在?另外，在雙被告的情況下法院該如何審理?司法解釋又是如何規(guī)定的?謝謝。
李廣宇：
修改前的行政訴訟法規(guī)定，復議機關維持原行政行為的作出原行政行為的機關是被告，復議機關改變原行政行為的復議機關是被告，這個規(guī)定跟世界各國通行的做法是類似的。但是在中國，這個制度帶來了一些負面的效果，就是復議機關怕當被告，如果改變了原行政行為，復議機關就要當被告，這在中國羞于當被告也不是短時期內(nèi)就能夠把這個觀念扭轉(zhuǎn)的。既然有這么一種情況，復議機關就傾向于盡量作出維持的決定，即使一些違法的行政行為也很少去作出改變，所以使得行政復議的功能大打折扣。在修改行政訴訟法的時候，社會各界都呼吁要對復議機關的功能發(fā)揮作出完善，出臺了一個新的制度，就是無論復議機關維持原行政行為還是改變原行政行為，復議機關都不能逃脫當被告，維持的話和原行政機關是共同被告，改變的話復議機關自己來作被告。盡管這個制度跟各國的通行做法有些不太一致，但是這是針對中國特殊的現(xiàn)實情況，一個富有中國特色的制度設計，相信能夠發(fā)揮最初設計這個制度的初衷。
從我們收集到的信息來看，目前很多地方的復議機關體現(xiàn)出了要加強行政復議依法監(jiān)督下級機關依法行政這方面的功能，這方面的決心已經(jīng)顯現(xiàn)出來了，所以我們也期待著新的制度能夠發(fā)揮出應有的作用。
但是這個新制度在訴訟方面會帶來一些困惑，因為法院所要審理的對象在原來只有一個，現(xiàn)在出現(xiàn)了雙被告、雙行為，到底應當審哪個，還是平均的分配，兩個都要審，以及相應的判決如何判等等，可能都需要司法解釋作出更進一步的設計。我們也研究了一些國家的相關制度，比如以德國為代表，有一個理論叫原處分主義，原處分主義的含義就是當復議機關維持原行政行為的時候，一般要以作出原行政行為的機關作被告，只審原行政行為就可以了。因為只有原行政行為對當事人的合法權益產(chǎn)生了侵害，復議機關只是一個復核、確認，并沒有在原行政行為之外再作出新的決定，也沒有增設新的權利義務內(nèi)容。既然我們法律規(guī)定了共同被告，所以肯定首先在被告方面，原告如果只起訴其中一個機關，法院就應當告知他要增加被告，如果他堅持不增加的話法院也要追加另一個機關作共同被告。在審理的時候，我們現(xiàn)在的設計傾向于主要以審原行政行為的合法性為主，同時對復議決定的程序的合法性作出審查，因為在實體內(nèi)容上去獨立對復議決定再做審查沒有必要，因為它和原行政行為是一致的，它的處理結論也是一致的，所以完全可以當成一個整體來作出合法性的審查。
具體在舉證責任方面、分配，也是這兩個機關共同承擔舉證責任，也可以他們商量之后由一個機關具體承擔提供證據(jù)的責任。另外，對于復議程序的合法性的舉證，應當由復議機關獨立的承擔，因為原行政行為機關沒有涉足復議決定的作出，由他一起來承擔就是不公平的。至于賠償責任問題上，基本上也是堅持了原處分主義和復議程序的獨立性相結合作出分配。
總之，我們對共同被告問題的審理上，可能在實踐當中還需要再作進一步的探索，使得這個制度能夠運轉(zhuǎn)正常，能夠發(fā)揮出它所應當發(fā)揮的作用。謝謝。
中國日報：
我注意到根據(jù)行政訴訟法解釋規(guī)定里面提到的“可以請求一并審理審查規(guī)章以下的規(guī)范性文件”，這是否意味著對于“紅頭文件”現(xiàn)在可以提起行政訴訟了?謝謝。
李廣宇：
行政訴訟法這次修改增加規(guī)定，可以一并請求審查規(guī)范性文件，這是一個非常大的進步。所謂規(guī)范性文件也就是我們?nèi)粘Ｋ追Q的“紅頭文件”，紅頭文件是大量的，而且由于它是針對不特定的公眾能夠反復適用，往往涉及面非常廣、持續(xù)的效力非常久。而且如果一旦它違法，所帶來的損害是一個具體的行政行為不能和它同日而語的。實踐當中，老百姓也對一些機關制定的紅頭文件多有垢病，比如有些沒有法律明確依據(jù)的亂收費的規(guī)定等等，這都是對人民群眾的合法權益能夠產(chǎn)生直接影響的。所以，這么多年以來行政訴訟法只受理針對具體行政行為的起訴，對所謂的抽象行政行為是不能受理的，所以社會各界，包括學術界，長期以來一直都呼吁要把抽象行政行為也納入行政訴訟的受案范圍。這次立法機關在修改行政訴訟法時也順應了社會各界的呼聲，規(guī)定了對規(guī)范性文件可以一并請求審查。但是對規(guī)范性文件的審查也要有一個全面正確的解讀，首先，這不代表著就可以對抽象行政行為一律直接提起訴訟。大家可能也注意到，行政訴訟法第13條在對受案范圍做排除規(guī)定時并沒有對原來的規(guī)定作出修改，也是對這些行政法規(guī)、規(guī)章，國務院所作出的具有普遍約束力的決定命令，也就是所謂的抽象行政行為還是排除在受案范圍之外的，就因為抽象行政行為具有針對不特定公眾能夠反復適用，不是針對某個具體的個人所作出。由一個具體的個人針對它提起訴訟，事實上是行使了公眾訴訟的權利，他自己就沒有一個“訴”的利益。從學理上講，他提起的這個訴訟就應當是屬于公益訴訟，什么叫公益訴訟?公益訴訟就是它不是一個適格的原告，主張的不是自己的利益，更多主張的是公眾的普遍利益，但是公益訴訟需要有法律的明確規(guī)定，這次行政訴訟法修改也有有關方面、社會各界提出了要增加行政訴訟的公益訴訟的規(guī)定，但是立法機關經(jīng)過認真研究認為公益訴訟問題還需要作出一些探索和研究，先在實踐當中可以探索，等時機成熟后，等積累了一定的經(jīng)驗之后在通過修改法律時再把它納入行政訴訟管理。
在公益訴訟還沒有正式寫進行政訴訟法的時候，具體的個人針對抽象行政行為的起訴肯定目前無法納入進來，但是請求在提起行政訴訟的時候針對一個具體行政行為起訴時，可以請求一并審查這個具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件，這實際上就等于通過一個依照抽象性、規(guī)范性文件作出了針對特定個人的、影響他權利義務的具體行政行為，事實上就使得這個規(guī)范性文件藉由具體行政行為和單個的個人建立起了聯(lián)系，他也就有了訴的利益，他主張的也就是個人的利益，而不是不特定的公眾的利益了。這是我首先要解釋的一點。
另外，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，可以請求一并審查的規(guī)范性文件是限于規(guī)章以下，不包括規(guī)章，因為規(guī)章以及規(guī)章以上的行政法規(guī)都是受《立法法》調(diào)整的，屬于廣義概念上的法律，是一個立法性的行為，而不是具體的行政行為。所以針對它們是不能審查的，而且憲法、立法法，還有一些規(guī)范性文件制定辦法等等也都對監(jiān)督的權限、監(jiān)督的機關作出了規(guī)定。
具體到規(guī)范性文件怎么審查，按照行政訴訟法的規(guī)定和司法解釋進一步的規(guī)定，法院首先要審查規(guī)范性文件的合法性。如果經(jīng)過審查認為它不合法，不把它作為認定具體行政行為合法的依據(jù)。新制度更進一步規(guī)定，法院可以在判決書當中闡明規(guī)范性文件的合法性，也就是直接認定它合法還是不合法;另外還可以向制定機關提出處理建議，并且還可以抄送制定機關的同級人民政府或者上一級行政機關。這個處理也是又往前走了一步，不是說不用就可以了，還要建議制定機關對認定不合法的規(guī)范性文件在一定時間內(nèi)作出修改、廢止等等處理。
我們也聽到過有些方面的反映，說為什么不能規(guī)定法院直接對不合法的規(guī)范性文件進行撤銷、確認它無效，這也是世界各國通行的做法，也是考慮到權力的分工，因為對于規(guī)范性文件的處理，它的“立改廢”問題，其他法律規(guī)范是有明確權限規(guī)定的，是要由有權機關依照法定的程序作出這樣的處理，法院能夠向有關機關提出這樣的處理建議，就體現(xiàn)了這種權力的分工。
以上是我對規(guī)范性文件審查的解讀。謝謝。
孫軍工：
感謝各位的光臨，感謝李庭長，今天的發(fā)布會到此結束。謝謝各位。
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