解讀全國(guó)建立居住證制度改革
引子：近年來(lái)，改革戶籍制度的呼聲一直很高，不少地方都嘗試居住證制度，試圖解決戶籍制度存在的公平性問(wèn)題。如今這一制度有了新的進(jìn)展。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)近日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過(guò)《居住證暫行條例(草案)》。草案規(guī)定，在全國(guó)建立居住證制度，推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利向常住人口全覆蓋，要求各地積極創(chuàng)造條件，逐步提高居住證持有人享有的公共服務(wù)水平。本期“思與辨”就此話題進(jìn)行探討。
■ 主持人：尹傳剛 (深圳特區(qū)報(bào)評(píng)論員)
■ 嘉 賓：李長(zhǎng)安(對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)
公共管理學(xué)院教授)
劉國(guó)強(qiáng) (四川外國(guó)語(yǔ)大學(xué)
新聞與傳播學(xué)院教授)
張敬偉 (察哈爾學(xué)會(huì)研究員)
建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民身份登記管理制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的平等至關(guān)重要
主持人：《居住證暫行條例(草案)》規(guī)定，在全國(guó)建立居住證制度，這具有哪些積極意義?
劉國(guó)強(qiáng)：居住證制度的推行，具有三個(gè)方面的積極意義：一是打破附著在原來(lái)的戶籍管理制度上的諸種不平等，使勞動(dòng)者可以享受同等的福利待遇，從而促進(jìn)社會(huì)公平。二是為戶籍制度改革探路�，F(xiàn)行戶籍管理制度一直飽受詬病，它在涉及就業(yè)、住房、醫(yī)療、社保、公共服務(wù)等方面，導(dǎo)致60多種城鄉(xiāng)和地區(qū)間的不平等。三是為外出務(wù)工人員等解決孩子入學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)、購(gòu)房購(gòu)車等實(shí)質(zhì)性的難題，使他們易于在居住地安居樂(lè)業(yè)，有利于人口的流動(dòng)和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展。
張敬偉：從《居住證暫行條例(草案)》規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容來(lái)看，戶籍制度改革的核心內(nèi)容都涉及到了，如居住證持有人和戶籍人口享有同等的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保等社會(huì)公共服務(wù)和福利待遇等。這可將戶籍制度改革推向深入。按照居住證制度的要求，居住證人口和戶籍人口所享有的社會(huì)公共服務(wù)和福利待遇已經(jīng)基本齊平。
李長(zhǎng)安：居住證制度的全國(guó)范圍推行，應(yīng)該說(shuō)具有多重的'積極意義。其中最為關(guān)鍵的，就是突破了傳統(tǒng)身份證制度中以“身份”為劃分社會(huì)群體的做法，轉(zhuǎn)變?yōu)橐越y(tǒng)一的“居民”，作為人口管理的方式。在我國(guó)，戶籍制度改革的關(guān)鍵是戶籍內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的綜合配套改革，戶籍制度改革只是“標(biāo)”，而對(duì)其內(nèi)含各種權(quán)利和福利制度的改革才是“本”。戶籍制度改革必須標(biāo)本兼治，其目標(biāo)不是消除戶籍制度，而是剝離戶籍內(nèi)含的各種權(quán)利和福利。因此，取消城鄉(xiāng)居民的身份差別，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民身份登記管理制度，對(duì)實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的平等至關(guān)重要。
沒(méi)有充裕的財(cái)政支持，公共服務(wù)的平權(quán)待遇就難以實(shí)現(xiàn)
主持人：在全國(guó)范圍內(nèi)建立居住證制度，最大的難題在哪里?
李長(zhǎng)安：建立居住證制度最大的難題就是一個(gè)“錢(qián)”字。根據(jù)有關(guān)部門(mén)的測(cè)算，每個(gè)農(nóng)民工市民化的成本至少是30萬(wàn)元，從現(xiàn)在到2020年總共實(shí)現(xiàn)大約1億的農(nóng)民工市民化。那么全部資金至少需要30萬(wàn)億元。如今距離2020年只有不到5年的時(shí)間，這也就意味著僅僅是農(nóng)民工市民化這一項(xiàng)，每年的投入就將高達(dá)6萬(wàn)億元之巨。大多數(shù)地方政府對(duì)推進(jìn)戶籍制度改革、真正實(shí)現(xiàn)居民身份平等的積極性不高。這也正是一直以來(lái)我國(guó)戶籍制度改革步履維艱的根源。
劉國(guó)強(qiáng)：在全國(guó)范圍內(nèi)建立居住證制度，最大的難題是制度的落實(shí)問(wèn)題。居住證制度的實(shí)質(zhì)，是居住人口所在地區(qū)對(duì)其社會(huì)福利分配方式做出調(diào)整，原居民既需要讓渡很大一部分經(jīng)濟(jì)利益，同時(shí)也讓渡出了其“專享”的優(yōu)越感，而戶籍制度改革難以撬動(dòng)的根本原因，正是因?yàn)槔骊P(guān)系的阻礙。落實(shí)居住證制度若觸動(dòng)原居民的福利待遇，將會(huì)引起他們的強(qiáng)烈反對(duì)，若只做增量，則需要額外的地方財(cái)政支持，這對(duì)地方財(cái)力將是一個(gè)考驗(yàn)。
張敬偉：區(qū)域發(fā)展的不平衡導(dǎo)致制度落實(shí)的不均衡。人口流動(dòng)有趨利性和集中性，大多數(shù)人流向東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和一二線城市。區(qū)域發(fā)展的不平衡導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和一線城市戶籍制度改革的更加艱巨。
居住證制度落實(shí)的最大難題還是錢(qián)的問(wèn)題。沒(méi)有充裕的財(cái)政支持，公共服務(wù)的平權(quán)待遇就難以實(shí)現(xiàn)。
亟須各項(xiàng)配套制度的改革。居住證制度，建立在人員流動(dòng)的基礎(chǔ)上，因而與之相關(guān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)保險(xiǎn)及公積金制度的改革也應(yīng)跟上，實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙的異地遷移。
各城各地可根據(jù)其特點(diǎn)落實(shí)居住證制度，關(guān)涉外來(lái)人口相關(guān)權(quán)利的主體內(nèi)容不能被打折
主持人：我們還需要哪些努力，才能和新的政策規(guī)定相配合?
劉國(guó)強(qiáng)：公共服務(wù)的共享意味著社會(huì)公共資源的攤薄，這就對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的總體水平提出了更高的要求。因此，與此相適應(yīng)，就必須增加公共服務(wù)的財(cái)政投入，同時(shí)需要加大交通、校園、醫(yī)療等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會(huì)管理水平的提升，使基于資源短缺性因素考量的地方公共福利政策可以惠及更大的人群時(shí)，戶籍政策改革才能收到實(shí)質(zhì)性的成效。
張敬偉：居住證制度的落實(shí)是一項(xiàng)龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程。各城各地可根據(jù)其特點(diǎn)落實(shí)居住證制度，關(guān)涉外來(lái)人口相關(guān)權(quán)利的主體內(nèi)容不能被打折。通過(guò)醫(yī)療、衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置和提升公共服務(wù)水平，同時(shí)配合新型城鎮(zhèn)化，使人口流動(dòng)的趨勢(shì)和格局更具科學(xué)化，攤薄不同線際城市落實(shí)居住證制度的治理壓力。中央財(cái)政和地方財(cái)政的傾斜反哺，是將居住證制度落實(shí)好的關(guān)鍵要素。
李長(zhǎng)安：客觀地說(shuō)，目前我國(guó)的戶籍制度改革仍存在著諸多的制度障礙�！毒幼∽C暫行條例(草案)》的諸多規(guī)定仍屬于粗線條的，缺乏明確的執(zhí)行路線圖，也沒(méi)有建立對(duì)地方政府相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。不僅如此，與戶籍制度改革相配套的一些關(guān)鍵性的制度相對(duì)滯后，也會(huì)影響居住證制度的實(shí)施效果。如果不對(duì)分稅制進(jìn)行改革，加大對(duì)地方政府轉(zhuǎn)移支付的能力，那么地方政府消極對(duì)待戶籍制度改革的狀況很難改變。
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