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辯證看待國企改革意見的分歧
復(fù)雜的經(jīng)濟行為要防范所有的道德風(fēng)險很難，機制的完善當(dāng)然是重要的一方面(比如第三方估值、多維估值、市場價格參考、個人信用管理、投資績效管理等)，更重要的是選對人，價值觀對思想和行為的引導(dǎo)和約束才是最有效的。
關(guān)于國企類型劃分
企業(yè)觀察報：《指導(dǎo)意見》提出將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。這是首次正式將國企分公益類、商業(yè)類進行改革寫入中央文件。請問如何理解這一改革方向?
李錦：分類管理是新一輪國企改革的前提和基礎(chǔ)，從具體來說，是因企施策、差異化管理的前提和基礎(chǔ)。分類改革有助于提高監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性，可以解決功能不清晰、定位不明確、發(fā)展同質(zhì)化等問題。不同類型國企有著不同的目標(biāo)和考核方式，有助于提升國企的活力。對市場來說，也會有一個更明確的預(yù)期導(dǎo)向，有利于使國有企業(yè)更好地與市場深度融合。分類也為將來探索企業(yè)的差異化治理方式開啟了新的方向，未來國企的管理方式也將更加靈活多樣。
高明華：國企分類是深化國企改革的首要問題。國企分類不明確，或者存在交叉，將無法實現(xiàn)國企分類治理和分類監(jiān)管�？梢哉f，國企分類合理與否，事關(guān)國企改革的成敗。
《指導(dǎo)意見》將國企分為商業(yè)類和公益類，并不意味著國企只有這兩種類型�！吨笇�(dǎo)意見》還指出，按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，各地區(qū)可結(jié)合實際，劃分并動態(tài)調(diào)整本地區(qū)國有企業(yè)功能類別�？梢�，作為《指導(dǎo)意見》，國企分類只能是粗線條的。
在中國現(xiàn)階段，國企有多種功能，概括起來一般有三種：公益(適合于公共品，不謀求盈利，財政給予補貼)、微利(適合于準(zhǔn)公共品，只能微利)、追求盈利最大化(適合于競爭性商品)。顯然，不同功能是不兼容的，甚至是矛盾的，如果互相沖突或矛盾的不同功能同存于一個企業(yè)中，不僅極容易產(chǎn)生利益輸送和腐敗問題，而且也會加大治理和監(jiān)督的難度。國企分類不是目的，目的是實現(xiàn)分類治理(如不同的董事會設(shè)置、不同的激勵機制等)。而要實現(xiàn)分類治理，必須實現(xiàn)同一國企功能的單一化或純粹化。
兩分法和三分法
企業(yè)觀察報：大部分省市在先前出臺的國企改革文件中選擇了三種分類法，但《指導(dǎo)意見》沒有接受這種分法，如何看待這種分歧?
彭建國：央企總體分為商業(yè)類和公益類，但實際上最終還是三類，即商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類也即公共服務(wù)類。商業(yè)一類是指競爭類的企業(yè)，以完全市場化和保值增值為目標(biāo);商業(yè)二類是指特殊功能類的企業(yè)，同時具備市場化和社會化目標(biāo);公益類則是完全社會化的目標(biāo)。商業(yè)一類的企業(yè)是混合所有制改革的主戰(zhàn)場。此前屬于壟斷性質(zhì)的石油、電網(wǎng)等企業(yè)我認(rèn)為屬于商業(yè)二類，其混改要分業(yè)務(wù)板塊。國企混改不僅要一企一策，而且應(yīng)該一個業(yè)務(wù)板塊一個改革策略，具體企業(yè)具體實施。
王成饒：大部分省在已經(jīng)出臺的國企改革文件中都選擇了三種分類法，即多了功能類企業(yè)�！吨笇�(dǎo)意見》沒有接受這一現(xiàn)實，我認(rèn)為是正確的。
企業(yè)就應(yīng)該是干凈的市場競爭主體，承擔(dān)過多的政府職能或公共服務(wù)職能會進一步加劇政企不分。企業(yè)必須承擔(dān)社會責(zé)任，但是只能通過技術(shù)創(chuàng)新、提供商品、創(chuàng)造就業(yè)崗位、依法納稅來實現(xiàn)。
地方政府為了特殊的需要設(shè)立的“功能性企業(yè)”，實踐證明是利少弊多，(比如，地方政府設(shè)立的各類融資平臺增加了政府隱性負(fù)債，累積并掩蓋了巨額債務(wù)風(fēng)險，2014年被國辦43號文件叫停)長期保留所謂的“功能性企業(yè)”就會成為政企不分的變種。
分類管理后，一些企業(yè)“兩棲”的身份也自然終結(jié)，諸神歸位，各盡其能：代理人的責(zé)任更加明確，國資有序進退的依據(jù)更加充分，資本效率和效益更易于評價，企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃更能有的放矢。
高明華：瀏覽各地出臺的國企改革方案，我發(fā)現(xiàn)各地對國企的分類非常混亂，被歸為同一類的國企，其功能多元且存在沖突。這里以北京市和上海市為例進行說明。
北京市把國企分為三類：一是城市公共服務(wù)類。主要承擔(dān)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，保障城市運行安全，提升城市承載能力等功能。二是特殊功能類。主要承擔(dān)市委、市政府在不同階段賦予的專項任務(wù)和重大項目，實現(xiàn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障、促進城市和社會發(fā)展等方面的戰(zhàn)略目標(biāo)。三是競爭類。遵循市場規(guī)律，以資本效益最大化為主要目標(biāo)。這類企業(yè)包括戰(zhàn)略支撐企業(yè)和一般競爭性企業(yè)。其中，戰(zhàn)略支撐企業(yè)是符合首都城市戰(zhàn)略定位，能夠引領(lǐng)帶動產(chǎn)業(yè)升級，對首都經(jīng)濟社會發(fā)展具有支撐作用的企業(yè)。
上海市也把國企分為三類：一是突出市場導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競爭類企業(yè);二是承擔(dān)政府特定功能和任務(wù)的功能類企業(yè);三是主要提供公共服務(wù)或產(chǎn)品、保公益惠民生的保障類企業(yè)。
從本質(zhì)看，北京和上海對國企的分類基本相同，稱呼上也沒有多大差別，都有競爭類國企和功能類國企，另一類，北京叫做城市公共服務(wù)類，上海叫做保障類，內(nèi)容則是基本相同的。但是，這種劃分比較模糊，相互之間有交叉，缺乏技術(shù)或客觀標(biāo)準(zhǔn)，同類國企功能多樣而不純粹，不利于國企分類后的分類治理和分類監(jiān)管制度的建立。
比如城市公共服務(wù)類國企，本就是多功能的混合體，具體可以分為三類：一是公益性的，這類企業(yè)提供公共品，企業(yè)不盈利，也不能盈利，必須依靠財政支持，如公共交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施維護、環(huán)境衛(wèi)生、國防、道路、橋梁、公園等;二是自然壟斷性的，這類企業(yè)提供準(zhǔn)公共品，企業(yè)收支平衡，略有微利，基本不需財政補貼，如管道天然氣、自來水、輸電、熱力供應(yīng)等;三是競爭性的，這類企業(yè)以盈利為目的，如文化娛樂、出租車、房屋修繕等，這種競爭性的城市公共服務(wù)企業(yè)有很多已經(jīng)民營化，或允許民營企業(yè)進入。
至于特殊功能類國企的劃分，則主觀性很強。按北京市對該類企業(yè)的定位，它們“主要承擔(dān)市委、市政府在不同階段賦予的專項任務(wù)和重大項目，實現(xiàn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障、促進城市和社會發(fā)展等方面的戰(zhàn)略目標(biāo)”，很顯然，該類企業(yè)的功能會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而不同。更重要的是，這些特殊功能的國企也可以是競爭性的，這既包括國企與國企的競爭，也包括國企與民企的競爭(因為民企也可以承擔(dān)這些特殊功能)。另外，其中的基礎(chǔ)設(shè)施、民生保障也是模糊不清的，因為有些可以委托民企來提供(即政府購買，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè))，有些則可以歸為城市公共服務(wù)類。其實，“特殊功能”的用法很不科學(xué)，因為每類企業(yè)都有其特殊功能，如公益類國企的特殊功能就是提供公共品。
分類管理難點與破解
企業(yè)觀察報：分類管理的難點是什么?應(yīng)當(dāng)如何解決?
王成饒：分類改革的方案已達成統(tǒng)一的意見，難點在于如何將企業(yè)對號入座。一是有些企業(yè)公益類和商業(yè)類是混搭的，并且有業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)，完全分離可能導(dǎo)致毛不附皮的情況，要動的手術(shù)會比較大。二是有些企業(yè)在現(xiàn)階段是公益類的，但在未來階段可能是商業(yè)類的，比如水廠和其他城市基礎(chǔ)設(shè)施，對這類企業(yè)由公益類轉(zhuǎn)為商業(yè)類的標(biāo)準(zhǔn)是什么?什么時候轉(zhuǎn)?需要研究。
高明華：目前，很多國企功能過多，難以歸類，其原因恰是這些國企同時擁有互相矛盾的功能，既有盈利功能，又有公益功能，結(jié)果造成利益輸送，產(chǎn)生腐敗。如以公益之名尋求政府財政補貼，同時又以企業(yè)盈利之名尋求企業(yè)尤其是高管自身的高回報或高薪酬，進而背離企業(yè)的公益屬性。對此，應(yīng)當(dāng)糾偏使其回到合理的軌道上來。
按功能劃分國企，必須首先界定這里的“功能”為何物。由于國企分類的目的是要實現(xiàn)分類治理，因此，國企只能按其提供的產(chǎn)品或服務(wù)的屬性是公共品還是競爭性商品來分類，即國企應(yīng)該有三類，分別是公益性國企(提供公共品)、自然壟斷性國企(提供準(zhǔn)公共品)和競爭性國企(提供競爭性商品).
此外，還有一類，其生產(chǎn)具有很強的外部性，這種外部性直接關(guān)系到公眾的公共利益，這就是稀缺資源壟斷性國企。稀缺資源主要是不可再生的礦產(chǎn)資源。稀缺資源開發(fā)之所以必須由國企壟斷經(jīng)營，其原因就在于這種資源的稀缺性或不可再生性。由于不可再生，所以需要防止過度消費和過度開發(fā)。但這類產(chǎn)品很容易異化為暴利產(chǎn)品，因為要防止過度消費，就要考慮以供求確定價格;而以供求確定價格則意味著盈利，因此，為防止企業(yè)因追求盈利而過度開發(fā)，還必須同時實施高額資源稅政策。
我們可以把自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企歸為一類，叫做“合理壟斷性國企”，于是，中國國企就可以劃分為三大類四個細(xì)分類，即公益性國企、合理壟斷性國企(又分為自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企)和競爭性國企。
對于公益性國企，有人認(rèn)為也是政府壟斷，而且也必須由政府壟斷，似乎也可以歸為合理壟斷范疇。我認(rèn)為，公益性國企作為獨立的一類更科學(xué)。原因在于，對于公益領(lǐng)域，民企不會進入，不需要政府設(shè)置政策壁壘來限制民企進入。這和自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企不同，這兩類企業(yè)因擁有特殊資源，只要政府不設(shè)政策壁壘，民企肯定會進入，而民企一旦進入，勢必要追求最大化利潤，從而必然會損害公眾利益。
不過需要注意的是，對于公益性領(lǐng)域，政府必須給予明確定位，即不能謀求盈利。否則，某些公益產(chǎn)品也可能成為謀利的工具，如公共衛(wèi)生保健、公共交通等，最終也會造成公眾利益受到損害。
還需要指出的是，現(xiàn)實中可能有這樣一種情況，即一些競爭性企業(yè)由于自身的強大競爭力而成為行業(yè)中的支配性廠商，這種企業(yè)盡管具有較強甚至很強的壟斷勢力，但由于行業(yè)進入不像前兩類那樣受到政府管制，消費者也可以通過不消費或少消費來制約企業(yè)，因此，該類企業(yè)應(yīng)歸為競爭性企業(yè)類型。
不過，在中國，又確實有一些本應(yīng)是競爭性企業(yè)，卻因政府賦予的特別政策或特別資源(其實質(zhì)是行政壟斷)而成為壟斷性國企(不包括自然壟斷性國企和稀缺資源壟斷性國企)，如電信服務(wù)、機車制造等，這些企業(yè)按其屬性看也應(yīng)該歸為競爭性企業(yè)，政府應(yīng)該放棄對這些企業(yè)的特殊政策或特殊資源的支持，從而使其成為名副其實的競爭性企業(yè)。
以上關(guān)于國企三大類四個細(xì)分類的劃分，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)清晰，功能純粹，有利于制定分類治理和分類監(jiān)管的相關(guān)制度和政策，有助于對不同類型國企的績效進行監(jiān)管和考核，也有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，更有助于確立不同類型國企的改革方向。
關(guān)于股權(quán)多元化
企業(yè)觀察報：《指導(dǎo)意見》提出，“主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他國有資本實行股權(quán)多元化。”如何理解指導(dǎo)意見中關(guān)于股權(quán)多元化的表述?
高明華：這指的是國企混合所有制改革問題。混合所有制早已有之，國家控股的混合所有制企業(yè)已經(jīng)不是少數(shù)，其中，上市公司無疑是混合所有制企業(yè)的典型代表。截止到2014年底，國有控股上市公司占全部上市公司的比例為40.10%。在國有控股上市公司中，國家絕對控股公司(國有股比例>50%)占比為29.46%，國有強相對控股公司(30%<國有股比例≤50%)占比為41.57%，國有弱相對控股公司(國有股比例≤30%)占比為28.97%。
在這三種類型中，更接近典型意義的混合所有制企業(yè)是國有弱相對控股公司，但其占的比例并不高。況且，即使是國有弱相對控股，國有股東“一股獨大”問題仍非常突出，而“一股獨大”是影響國企發(fā)展混合所有制的重要因素。
何謂混合所有制?“混合”意味著同一企業(yè)中存在多元股東或產(chǎn)權(quán)主體，不同產(chǎn)權(quán)主體入股同一企業(yè)的目的是尋求投資回報的最大化。這里有兩點需要注意：一是“混合”是指多元股東或產(chǎn)權(quán)主體的混合，如果同一企業(yè)只是不同國有企業(yè)的混合，則該企業(yè)不是混合所有制企業(yè)，因為這些不同國有企業(yè)屬于同一產(chǎn)權(quán)主體。進一步說，混合所有制是指不同所有制主體的混合，而不是同一所有制主體的混合，也就是說，國企發(fā)展混合所有制，必須有非國有股東或民營資本的進入，是國資和民資的混合。二是不同產(chǎn)權(quán)主體混合的目的是追求利潤最大化。這意味著，只有競爭性國企才適合發(fā)展混合所有制，而提供公共品的公益性國企和提供準(zhǔn)公共品的自然壟斷性國企以及稀缺自然資源開發(fā)類國企不宜發(fā)展混合所有制。
國有企業(yè)發(fā)展混合所有制，無需追求國有絕對控股。應(yīng)盡可能采用國有相對控股的組織形式。現(xiàn)實中經(jīng)常有一個錯誤認(rèn)識，即認(rèn)為只要實現(xiàn)了國有相對控股，就不存在國有股一股獨大。是否存在一股獨大，關(guān)鍵要看在國家為第一大股東的前提下，是否能夠?qū)崿F(xiàn)股權(quán)制衡，也就是說，必須有幾個民資股東的持股比例與國家持股比例比較接近，只有這樣的股權(quán)結(jié)構(gòu)，控股股東才不大可能獨斷專行甚至侵害其他股東利益，其他股東參與公司治理的動力也會大大增加，而同時也不會影響控股股東對治理的參與。
政府必須認(rèn)識到，國企發(fā)展混合所有制不是目的，國有資產(chǎn)增值也不是目的，這些都是手段，國企發(fā)展混合所有制的目的應(yīng)該是國民福利的最大化，只要國民福利提高了，手段是可以多種多樣的，股權(quán)多元化就是一種重要的手段。
王成饒：《指導(dǎo)意見》的其他幾處也有這樣類似的說法，比如“鼓勵國有企業(yè)之間……以資本為紐帶，強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補……”這說明，中央對股權(quán)多元化所產(chǎn)生的相互制衡作用有較為深刻的理解(包括與非國有資本發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的實質(zhì)意義)，因此，對國有資本相互之間的股權(quán)多元化予以認(rèn)可，并積極主張。這預(yù)示著，分類改革完成之后，將會迎來一個重組的過程，包括合并同類項、產(chǎn)業(yè)鏈條上下游的合并，更多的是業(yè)務(wù)板塊的整合。
祝波善：《指導(dǎo)意見》明確提出“加大集團層面公司制改革力度，積極引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化”，這個要求是有很大現(xiàn)實意義的。因為到目前為止很多的股權(quán)多元化改革都是在二級公司層面，在一級公司層面很少進行股權(quán)多元化的改革，進而導(dǎo)致了改革的不徹底，甚至是一級公司的逐步“行政化”傾向。
另外，指導(dǎo)意見提出了“大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團公司整體上市”，這個提法基本上是沿襲國資委過去的指導(dǎo)思想，在實際操作過程中，客觀上有很多的問題，在有些企業(yè)集團內(nèi)，會出現(xiàn)部分應(yīng)該相對自主發(fā)展的下屬單位受到限制，從某種意義上講，甚至?xí)绊懏a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的有效推進。另外諸多“恐龍級”的上市公司對于資本市場的沖擊也是存在的。對其效果持謹(jǐn)慎樂觀態(tài)度。
國有資本入股非國有企業(yè)
企業(yè)觀察報：《指導(dǎo)意見》鼓勵“國有資本通過市場化方式，以公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點領(lǐng)域，對發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L性強的非國有企業(yè)進行股權(quán)投資”，這對國資入股非國有企業(yè)提供了明確的方向指引和路徑選擇。這一提法有何意義?如何保證這項要求落實到位?
梁軍：這一提法在此前的改革文件中沒有明確提出過。因此，在社會上普遍造成一種印象，即國有資本總體上處于不斷萎縮的“國退民進”狀態(tài)之中，要么搞好已有的企業(yè)，要么逐漸退出。而這次《指導(dǎo)意見》用了專門一節(jié)來闡述，給國有資本的投資運營指明了方向，打開了空間。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，本來就應(yīng)該是一個雙向進入、動態(tài)變化的過程。只有這樣的政策指引，才能使國有資本與非國有資本之間的互動符合市場需求，符合市場配置資源的根本要求。
高明華：國有資本是謀求最大化增值的，參股也能實現(xiàn)這種增值的目的，甚至可以實現(xiàn)更大的單位增值。2014年，在中國上市公司中，國有參股公司占據(jù)15.39%的比例，已經(jīng)積累了很多的參股經(jīng)營的經(jīng)驗。對于國有參股公司，國有股東盡管不是大股東，而是中小股東，但通常不會太弱小，從而可以對第一大股東產(chǎn)生制約作用。而作為第一大股東的民資股東也愿意尋求和保持與國有股東的合作，因為國有股東掌握的資源可能是民資股東非�？粗氐�。另外，國有資本參股多個企業(yè)，還可以分散投資風(fēng)險，實現(xiàn)投資目標(biāo)。而且，由于是資本運作，進入和退出都比較容易。也就是說，只要監(jiān)控到位，參股并不會加大投資風(fēng)險。
國有資本參股民企，當(dāng)然要瞄準(zhǔn)那些投資回報率高的民企，以減少投資風(fēng)險。不過，從支持重點領(lǐng)域民企發(fā)展的角度，國有資本也不應(yīng)該過多地看重短期利益，只要成長性強、發(fā)展?jié)摿Υ�，國有資本的投入仍是很有必要的。盡管會損失一定的短期收益，但可以獲得長期利益。立足于長期利益，不僅可以促進民企的可持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展，而且能夠促進民企的創(chuàng)新意識和創(chuàng)新動力。
另外，國有資本參股民企，由于國有股東成為中小投資者，為了保護國有股東利益，政府將會有更大動力來促進中小投資者權(quán)益保護的制度建設(shè)，包括立法工作，最終，這種制度建設(shè)不僅保護了作為中小投資者的國有股東，也會推動整個資本市場中的中小投資者權(quán)益保護，最終促進中國資本市場的健康發(fā)展。而資本市場的健康發(fā)展，對于包括國有資本在內(nèi)的所有投資者的資本的增值，都具有重要意義。
王成饒：公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)這四個領(lǐng)域，目前大多處于無利、微利，甚至是虧損狀態(tài)，但又是國家鼓勵的轉(zhuǎn)型方向和未來增長空間大的領(lǐng)域，國有資本進入這一領(lǐng)域是發(fā)揮“影響力”的具體體現(xiàn)。但要保證這項要求認(rèn)真落實到位，后續(xù)的執(zhí)行文件要考慮兩個問題如何解決。
第一個問題是戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)目前大多數(shù)處于孵化期或成長期，投資這類項目類似于VC項目，要忍受長期虧損或者投資完全失敗。國資代理人因其沒有當(dāng)期收益并厭惡風(fēng)險常常放棄這類項目。
解決這一問題的辦法是建立三個機制：
一是容錯機制——把進入新興產(chǎn)業(yè)的項目當(dāng)成風(fēng)投項目管理，只要決策程序到位，允許有一定的失敗率，且不因投資當(dāng)期效益低或者虧損而追究責(zé)任。
二是當(dāng)期考核加分——解決任期與投資收獲期錯配的問題。
三是鼓勵個人跟投——屬于天使投資和VC投資的項目，鼓勵技術(shù)管理團隊設(shè)立基金跟投，風(fēng)險共擔(dān)。當(dāng)然這一機制要相應(yīng)設(shè)立道德風(fēng)險防范措施，防止利益輸送和關(guān)聯(lián)交易。
第二個問題是國資進入非公企業(yè)的最大問題是以什么價格進入?這是在監(jiān)管嚴(yán)格后國企經(jīng)營者最棘手的問題。
溢價高了說你買貴了，不溢價不讓你進入，即使是通過定增的方式進入上市公司，未來也有拿時機選擇不對說事的可能(中國的股票市場目前還不具備發(fā)現(xiàn)價格的功能).
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