2015年財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革
一邊是財(cái)政收入增速放緩、地方財(cái)政迫于收支壓力不斷舉債，一邊是趴在國(guó)庫(kù)上的3萬(wàn)億元財(cái)政底賬居高不下。如何更有效管好“國(guó)家金庫(kù)”?如何提高財(cái)政資金支付和使用效率?這些問題使財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革成為時(shí)下財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)。
2014年8月31日，歷經(jīng)四次審議的預(yù)算法完成了20年來(lái)的首次大修，為全面深化預(yù)算管理制度改革奠定了法律基礎(chǔ)，也為深化財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革指明了方向。
一年快過去了，伴隨新預(yù)算法的實(shí)施，我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革取得了哪些新進(jìn)展?如何啃下改革中的諸多“硬骨頭”?記者采訪了有關(guān)權(quán)威人士。
財(cái)政撥款“中轉(zhuǎn)”變“直達(dá)”改革方向獲肯定
我國(guó)今年全口徑財(cái)政預(yù)算收入接近25萬(wàn)億元，如此大規(guī)模的資金要想順利支付到位，離不開國(guó)庫(kù)集中收付制度的有力支撐。
記者了解到，財(cái)政部2000年設(shè)立國(guó)庫(kù)司，地方各級(jí)財(cái)政部門也陸續(xù)設(shè)立國(guó)庫(kù)機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，以進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行的安全性、效率和透明度。而新預(yù)算法中，實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度的改革方向得到肯定。
新預(yù)算法第61條規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收繳和集中支付制度，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付管理”，不僅進(jìn)一步確立了國(guó)庫(kù)集中收付制度的法律地位，也要求盡快修訂現(xiàn)行《預(yù)算法實(shí)施條例》和《國(guó)家金庫(kù)條例》中與國(guó)庫(kù)管理改革實(shí)踐相背離的內(nèi)容。
財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)白景明說(shuō)，傳統(tǒng)資金支付模式下，國(guó)庫(kù)資金是逐級(jí)往下?lián)芨兜模湕l長(zhǎng)，環(huán)節(jié)多。2001年開始推行的國(guó)庫(kù)集中收付制度改革最大亮點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)了資金支付的扁平化，將財(cái)政資金撥付程序由過去層層“中轉(zhuǎn)”變?yōu)?ldquo;直達(dá)”，切實(shí)提高了財(cái)政資金運(yùn)行效率。
財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，中央172個(gè)部門、近1.6萬(wàn)個(gè)基層預(yù)算單位，地方58萬(wàn)多個(gè)預(yù)算單位都已實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，配套建立的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制更是為管好國(guó)庫(kù)資金安上了“千里眼”。
財(cái)政部表示，下一步將繼續(xù)深化國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，包括在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面全面推行這一改革;研究將社會(huì)保險(xiǎn)基金及其他向個(gè)人直接發(fā)放的預(yù)算資金納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍;創(chuàng)新專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行機(jī)制等。
規(guī)范財(cái)政專戶管理設(shè)置更高的'“防火墻”
我國(guó)一些特定專用財(cái)政資金需要存放在專門設(shè)立的財(cái)政專戶中進(jìn)行核算，如單位和個(gè)人繳納的社�；�、國(guó)際組織給中國(guó)提供的贈(zèng)(貸)款、以外幣核算的財(cái)政資金等。
前些年，財(cái)政專戶管理中暴露出的一些問題也成為新預(yù)算法及其實(shí)施條例著力規(guī)范的重點(diǎn)。
新預(yù)算法從法律層面嚴(yán)格限定了財(cái)政專戶的設(shè)立權(quán)限、作用，明確了違法開設(shè)財(cái)政專戶的法律責(zé)任�！额A(yù)算法實(shí)施條例(修訂草案征求意見稿)》則進(jìn)一步規(guī)定了財(cái)政專戶的定義、設(shè)立程序、資金管理等內(nèi)容。
據(jù)介紹，早在2011年中央財(cái)政就開始清理財(cái)政專戶，截至2014年底，累計(jì)撤并地方財(cái)政專戶約8.5萬(wàn)個(gè)。
新一輪財(cái)稅體制改革明確提出，要全面清理整頓財(cái)政專戶，各地一律不得新設(shè)專項(xiàng)支出財(cái)政專戶，除財(cái)政部審核并報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)予以保留的專戶外，其余專戶在2年內(nèi)逐步取消。財(cái)政部透露，目前正在采取分步分批的方式，對(duì)地方存量財(cái)政專戶逐個(gè)進(jìn)行審核，全面清理撤銷不合規(guī)專戶。
此外，以前省級(jí)政府和財(cái)政部門審批設(shè)立財(cái)政專戶的權(quán)限已收歸財(cái)政部。新預(yù)算法則將財(cái)政專戶設(shè)立權(quán)限上收到國(guó)務(wù)院，并進(jìn)一步嚴(yán)格專戶設(shè)立審批程序，無(wú)疑為規(guī)范地方財(cái)政專戶管理設(shè)置了更高的“防火墻”。
推進(jìn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理盤活“沉睡”資金
國(guó)庫(kù)集中收付制度改革后，資金收繳和撥付效率提高了，但也帶來(lái)了居高不下的庫(kù)款如何盤活和提高使用效率的新問題。
白景明說(shuō)，目前我國(guó)趴在國(guó)庫(kù)中的財(cái)政資金大約3萬(wàn)億元。“推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，一些配套改革措施必須跟上。”
經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中央財(cái)政從2006年起正式啟動(dòng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作。目前主要采取商業(yè)銀行定期存款，利率通過市場(chǎng)化招標(biāo)形成，并要求存款銀行提供國(guó)債或地方債作為質(zhì)押。
財(cái)政部國(guó)庫(kù)司統(tǒng)計(jì)顯示，截至2015年6月底，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理累計(jì)實(shí)施商業(yè)銀行定期存款操作82次，有效提高了資金使用效益，降低了財(cái)政籌資成本，全面提升了政府資產(chǎn)負(fù)債管理能力。
不過，調(diào)查顯示，目前我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作規(guī)模較小，大量庫(kù)款仍閑置在央行國(guó)庫(kù)。對(duì)此，新預(yù)算法也對(duì)加強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理作出了規(guī)定。
為加快落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于盤活財(cái)政庫(kù)款存量、創(chuàng)新資金管理方式的指示精神，財(cái)政部會(huì)同中國(guó)人民銀行于2014年12月正式印發(fā)《地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)辦法》，北京、上海、黑龍江、湖北、廣東、深圳6個(gè)地區(qū)也在全國(guó)率先啟動(dòng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理試點(diǎn)。
“在不改變資金使用權(quán)的條件下，3萬(wàn)億哪怕挪活1萬(wàn)億，對(duì)現(xiàn)在化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)增長(zhǎng)都是極大的貢獻(xiàn)。”中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇說(shuō)。
財(cái)政部表示，下一步將在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，研究制定《財(cái)政庫(kù)底目標(biāo)余額管理制度改革方案》，從制度機(jī)制上確保有效盤活財(cái)政庫(kù)款存量，提高資金使用效益，完善宏觀政策調(diào)控協(xié)調(diào)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
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