取消農業(yè)與非農業(yè)戶口區(qū)分是歷史性進步

　　近日，國務院發(fā)布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出改革現(xiàn)行戶籍制度，到2020年實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，同時基本建立與全面建成小康社會相適應的社會管理和公共服務體系，開啟了新中國成立以來戶籍制度的重大變革，對于實現(xiàn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，推進社會治理的創(chuàng)新發(fā)展，具有重要意義。

　　1.取消農業(yè)與非農業(yè)戶口區(qū)分是歷史性進步

　　總體看，《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下稱《意見》)提出戶籍制度改革的大目標有三個：一是以2020年為節(jié)點，實現(xiàn)1億左右農業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶;二是基本建立與全面建成小康社會相適應的公共服務體系;三是建立規(guī)范有序的新型戶籍制度。而其整個改革方案，有著五個方面的歷史性突破和變革。

　　第一，放開和調整戶口遷移和落戶政策。一是“全面放開”建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制;二是“有序放開”中等城市(50萬至100萬城市)落戶限制;三是“合理確定”大城市(100萬至300萬城市)落戶條件，人口300萬至500萬的城市適度控制落戶規(guī)模;四是“嚴格控制”特大城市(500萬以上城市)人口規(guī)模，建立完善積分落戶制度。

　　第二，取消“農業(yè)戶口”與“非農業(yè)戶口”的性質區(qū)分，建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度。公民到其他市級以上城市居住半年以上的，可在居住地申領居住證。居住證持有人享有所在地同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、公共文化、證照辦理服務等權利。

　　第三，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，擴大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面，覆蓋全部常住人口。農業(yè)轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利，進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)社會保障體系并保障農業(yè)轉移人口基本住房需求。

　　第四，實行以公民身份號碼為唯一標識的人口信息制度，建設國家人口基礎信息庫。其勞動就業(yè)、教育、收入、社保、房產、信用、衛(wèi)生計生、稅務、婚姻、民族等信息系統(tǒng)實現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)整合和共享。

　　第五，保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體財產的收益分配權。以“依法、自愿、有償”原則，引導農業(yè)轉移人口有序流轉土地承包經營權。

　　這五個方面，無論在戶籍制度改革、保護進城落戶群體的社會權益上，還是在社會治理上，都體現(xiàn)了歷史性的新突破。在改革實施步驟上體現(xiàn)了頂層設計的思想方法，即先解決好存量，再有序引導增量，同時尊重城鄉(xiāng)居民自主意愿，不強迫辦理落戶，并充分考慮當?shù)亟洕�社會發(fā)展水平和城市綜合承載能力，實施“差別化”落戶政策的通盤考慮。

　　2.從社會治理視角看戶籍制度改革

　　以1958年1月《中華人民共和國戶口登記條例》頒發(fā)為標志，我國開始以法律形式對城鄉(xiāng)人口流動予以限制，城鄉(xiāng)分離的“二元經濟模式”應運而生。我國戶籍制度的特點，是根據(jù)地域和家庭成員關系將戶籍屬性劃分為農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口。這種做法在新中國成立初期曾起過積極作用，但隨著時代的進步和現(xiàn)代化的推進，其弊端日彰。此次戶籍制度改革在社會治理上意義非凡，主要可歸納為三方面。

　　一是從身份社會邁向國民社會。在現(xiàn)代國家，國民的唯一身份標識是“公民”。戶籍改革的本質，是取消“身份”限制，打破城鄉(xiāng)分割的“身份”二元結構，以統(tǒng)一的公民資格實施國民待遇。取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的二分，城鄉(xiāng)公民在居住地統(tǒng)一登記為“居民”，這使半個多世紀以來形成于計劃經濟時代的舊身份標識不復存在，這是歷史性的進步。

　　傳統(tǒng)社會中，身份成為人們地位高低、權利大小、義務多少的依據(jù)，并在意識形態(tài)層面凝結成心理情結。“身份”的本質是厘定社會差異，構成人的社會層級。新中國成立后，基于血緣宗族關系的倫理身份被打碎，但隨著計劃體制的確立，形成了諸如政治身份、戶籍身份、所有制身份、干部工人身份等新的身份概念，戶籍身份則是其核心。打破身份限制，使廣大進城務工農民工獲得合法的市民資格和平等的公民待遇，體現(xiàn)了公平和正義，正如著名思想家梅因所言：所有進步社會的運動，都是一個“從身份到契約”的過程。

　　二是從固化社會步入流動社會。改革開放30多年來，我國形成了大規(guī)模人口遷徙和流動，截至今年6月底，外出農民工1.74億，它大大激發(fā)了社會活力，促進了社會經濟發(fā)展。但舊的戶籍制度制約著進一步的社會流動，對農業(yè)人口轉移、農業(yè)現(xiàn)代化和新城鎮(zhèn)化都構成體制性障礙。其最大負面，是在城市與鄉(xiāng)村之間筑起一道隔離，形成固化的城鄉(xiāng)“二元經濟”模式，阻礙了各種社會資源和經濟要素的自由流動和更有效率的配置。

　　人類文明經歷表明，社會的遷徙和流動是一個社會活力和健康的淵源所。社會流動表現(xiàn)為垂直流動與水平流動、一生流動與代際流動、個別流動與結構性流動多種形態(tài)，傳統(tǒng)社會的封閉性表現(xiàn)為各種形態(tài)的社會流動極少，“官恒為官，民恒為民”，大部分人注定在其父輩所屬階層和其地域空間終其一生。在我國當下發(fā)展中，真正影響大并構成深層次社會矛盾的，是戶籍制度改革滯后蘊含的一系列社會問題。打破固化的社會流動束縛，加速社會群體和各種經濟要素、社會資源的自由流動，才能實現(xiàn)效益最大化，促進社會財富源涌和社會結構的變遷，有利于“橄欖形”社會的建立。有分析認為，如果“戶籍新政”能全面落實，至少能促使我國經濟增長延續(xù)20年以上。

　　三是從權力社會走向權利社會�！兑庖姟钒�“依法保障公民權利”置于突出位置，“切實保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口合法權益”，“居住證持有人享有與當?shù)貞艏�人口同等的勞動就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權利”，“保護農業(yè)轉移人口的集體財產權、收益分配權和流轉土地承包經營權”，“保障農業(yè)轉移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權利”，成為整個戶籍制度改革的基本理念和規(guī)定動作。公民權利的擴展程度，能清晰地反映出一個社會的文明狀況。將公民權利置于社會治理的中心點上，是現(xiàn)代社會區(qū)別傳統(tǒng)社會的一個重要標志。以戶籍改革為新起點，社會治理步入以實現(xiàn)公民權利為重心的新型管理形態(tài)，反映了社會文明進步的腳印。

　　3.全面實施戶籍制度改革需在規(guī)制層面革故鼎新

　　注重從深層次的制度結構上推進戶籍制度改革。從城鄉(xiāng)分割的二元結構向現(xiàn)代社會經濟結構轉型，是今后幾十年中國經濟社會發(fā)展的基本走向。改革戶籍制度是涉及億萬農業(yè)轉移人口的一項戰(zhàn)略舉措，它是繼20世紀80年代實行家庭聯(lián)產承包責任制后，對農民的又一次大解放。規(guī)制是一個社會結構的靈魂，改變城鄉(xiāng)二元結構必須重在規(guī)制層面的革故鼎新，通過相應法規(guī)和制度的創(chuàng)新和實施，加快外來人口本地化和農民工市民化進程，提高落戶群體的歸屬感和認同感。

　　抓緊推出教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，確保進城群體享受平等的國民待遇。戶籍制度改革成功與否，人們受惠程度如何，很大程度上取決于各地綜合配套政策的跟進。中國社科院今年三月發(fā)布《中國農業(yè)轉移人口市民化進程報告》測算表明，目前我國農業(yè)轉移人口市民化的人均公共成本，約為13萬元。其中東、中、西部人口轉移公共成本分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。在國家層面，要進一步給出具體政策，如土地流轉制度的完善和剛性化;在地方層面，關鍵要落實公共財政支撐，實現(xiàn)經費保障，實現(xiàn)落戶群體住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務平等的權益保障。

　　充分尊重人們意愿，防止急于求成、運動式推進。此次改革作為戶籍制度改革新起點將開創(chuàng)一個新階段。新階段之“新”，不僅在于建立新戶籍制度，還在于探索與此相應的社會治理新模式。只有創(chuàng)新思維，才能實現(xiàn)戶籍制度改革的大目標。同時，要充分尊重民意，謹防一窩蜂、一刀切、一廂情愿。2012年全國2.6億農民工留在鄉(xiāng)內為37%，縣、鄉(xiāng)加一起為51%，即有一半以上農民工沒有出縣，跨省流動占29%。在縣級城市，許多農民工選擇了“城里有房，村里有家”即城市就業(yè)、農村居住的“雙棲”模式。隨著改革的實施，還會出現(xiàn)新的“居住-就業(yè)”形態(tài)。要根據(jù)不斷發(fā)生的新情況及時調整政策的“扇面度”，實現(xiàn)社會治理的新突破。

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