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淺談社保體系的并軌改革制度
老有所養(yǎng)是大家的期盼，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革也被社會(huì)各界所關(guān)注。為什么要改革退休制度為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在這個(gè)過(guò)程中有哪些困惑，以及如何推進(jìn)改革，如何構(gòu)建公平可持續(xù)的社會(huì)養(yǎng)老保障體系，這些都是我們需要探討的問(wèn)題。
改退休制為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制
改革退休制度為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，首先是由單位保障到社會(huì)保障的需要，其次是實(shí)現(xiàn)制度公平的需要。什么是退休制度呢?工作期間不繳費(fèi)，達(dá)到退休年齡之后，由單位來(lái)發(fā)放退休待遇。如果說(shuō)你這個(gè)單位是財(cái)政撥款的，那么就是財(cái)政預(yù)算，如果是差額撥款，那么有一部分是財(cái)政撥款，有一部分是單位籌措。比如說(shuō)你這個(gè)單位退休的人比較多，那要發(fā)的退休金也會(huì)比較多，壓力也會(huì)比較大。單位的情況千差萬(wàn)別，有些單位未必有這么充足的經(jīng)費(fèi)和資金，那么養(yǎng)老金的發(fā)放就存在風(fēng)險(xiǎn)，也就是說(shuō)你這個(gè)單位要自保有時(shí)候就力不從心。我們改革退休制度為社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，也就是說(shuō)由單位保障走向社會(huì)保障，緩解經(jīng)費(fèi)不平衡的風(fēng)險(xiǎn)。
什么是社會(huì)保險(xiǎn)制度呢?這些單位都要繳費(fèi)，形成了養(yǎng)老基金，職工到了退休年齡，不再是從單位領(lǐng)錢了，而是通過(guò)社會(huì)保險(xiǎn)基金來(lái)發(fā)放養(yǎng)老金。這樣就實(shí)現(xiàn)了社會(huì)共濟(jì)，就實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，使保障更加充分，更具有可持續(xù)性。
當(dāng)前我們對(duì)退休制度、養(yǎng)老制度存在各種垢病。退休制度不繳費(fèi)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度要繳費(fèi)，兩者之間的待遇還有一定的差距。在這樣的情況下，確確實(shí)實(shí)我們應(yīng)該反思。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革，從人社部的文件來(lái)看1992年就開始搞試點(diǎn)了，也一直在推進(jìn)。當(dāng)前來(lái)看，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的工作人員大概是4000萬(wàn)，事業(yè)單位大概3000萬(wàn)，機(jī)關(guān)單位不到1000萬(wàn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)在大概有2/3已經(jīng)實(shí)行了繳費(fèi)，上海和廣東也有一些機(jī)關(guān)事業(yè)單位在繳費(fèi)。迄今我們?nèi)匀贿�有一部分實(shí)行退休制度。為了建立公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，就需要逐步地統(tǒng)一制度。根據(jù)《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》，職工都應(yīng)當(dāng)參加社會(huì)保險(xiǎn)，職工就包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職工。不論是政府的工作報(bào)告，還是黨的報(bào)告都講到要推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革。實(shí)行制度公平，這已經(jīng)不是學(xué)術(shù)的探討，而是現(xiàn)行的政策。在這個(gè)過(guò)程中，確確實(shí)實(shí)也涉及到利益的調(diào)整。
養(yǎng)老制度改革中的困惑
我們知道退休制度是不繳費(fèi)的，社會(huì)保險(xiǎn)制度是要繳費(fèi)的，由不繳費(fèi)到繳費(fèi)，單位是不是會(huì)吃虧呢?退休制度是在職期間不繳費(fèi)，退休人員的退休金是由單位發(fā)放。也就是說(shuō)最后這些人的退休金是單位支付的，這個(gè)成本是單位負(fù)擔(dān)的。但是實(shí)行社會(huì)保險(xiǎn)制度之后，根據(jù)在職職工的工資總和按照地方比例進(jìn)行繳費(fèi)。改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是為了通過(guò)提高規(guī)模效應(yīng)，通過(guò)大家繳費(fèi)化解風(fēng)險(xiǎn)。
改革退休制度，不是為了要降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的退休金待遇。我們的政策導(dǎo)向是通過(guò)改革，使每一個(gè)參保人員、每一個(gè)工作人員有更加充分可持續(xù)的保障。我們反對(duì)隨意提高待遇，也反對(duì)隨意地降低待遇。就現(xiàn)行試點(diǎn)的政策來(lái)看，盡管機(jī)關(guān)的試點(diǎn)辦法還沒有出來(lái)，事業(yè)單位已經(jīng)開始試點(diǎn)，廣東省就是試點(diǎn)之一。
改革不是要消除企業(yè)職工養(yǎng)老金與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的差距。反對(duì)隨意擴(kuò)大差距，但不是說(shuō)沒有差距，差距是客觀存在的。機(jī)關(guān)事業(yè)單位參加社會(huì)保險(xiǎn)制度，待遇的高低取決于你的繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短和繳費(fèi)水平的高低。繳費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)短、繳費(fèi)額度大小不一樣，待遇肯定不一樣。中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距，各個(gè)方面的收入差距還很大，這樣的情況下繳費(fèi)水平肯定不能按照一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求。收入的二元結(jié)構(gòu)，決定了不同群體的待遇肯定有一定的差距。改革不是消滅差距，而是使這個(gè)差距較為合理。社會(huì)保險(xiǎn)有一定的社會(huì)再分配功能，應(yīng)當(dāng)向弱勢(shì)群體傾斜，二次分配、養(yǎng)老金的分配不能拉大差距。所謂拉大差距就是不能比初次分配的差距更大，如果比初次分配的差距還大，那么這個(gè)制度是失敗的。
還有人說(shuō)現(xiàn)行職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)存在基金缺口，加入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不安全，這是不符合實(shí)際的。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)存數(shù)額是2.5萬(wàn)億。這是一個(gè)很大的數(shù)啊，全國(guó)財(cái)政收入大概也就是十幾萬(wàn)億，2.5萬(wàn)億相當(dāng)于1/5的全國(guó)財(cái)政收入。我曾經(jīng)參加2012年全國(guó)審計(jì)署專題報(bào)告會(huì)，根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)，這筆錢沒有挪用。從全國(guó)總體而言，我們是夠發(fā)養(yǎng)老金了。但職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是地區(qū)性的統(tǒng)籌，養(yǎng)老金收支區(qū)域是一個(gè)小的范圍，所以局部有些地區(qū)就可能出現(xiàn)缺口。2009年，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。盡管有些地區(qū)不是很到位，是調(diào)劑基金辦法，但也有一定的調(diào)劑功能。如果某個(gè)地方當(dāng)期收的不夠當(dāng)期發(fā)，可以通過(guò)省一級(jí)的調(diào)劑基金來(lái)彌補(bǔ)缺口資金。如果調(diào)劑基金不夠的話將由中央財(cái)政或者各級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，確保養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放。也就是說(shuō)全國(guó)是有結(jié)余的，但是局部地區(qū)可能存在缺口。
因?yàn)槿丝诶淆g化加劇，我們確實(shí)也要未雨綢繆。截至2013年，65歲以上的人口大概是在10%以上，已經(jīng)進(jìn)入老齡化階段。那么我們?nèi)绾螒?yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的養(yǎng)老金支付壓力呢?首先就是全國(guó)社會(huì)保障基金會(huì)理事會(huì)有一萬(wàn)億左右的資金，作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備資金，一旦養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口可以由該基金進(jìn)行彌補(bǔ)。另外我們要逐步做實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，這筆錢也要逐步形成積累，以便存錢養(yǎng)老。對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是否有缺口而言，應(yīng)當(dāng)這樣認(rèn)識(shí)，當(dāng)期來(lái)看我們是不存在缺口的，長(zhǎng)期來(lái)看我們可能有一定的支付壓力，但是也采取了一定的應(yīng)當(dāng)對(duì)措施，應(yīng)該說(shuō)這個(gè)制度還是有一定保障的。
過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我們的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不暢，或者說(shuō)在國(guó)家層面上沒有辦法轉(zhuǎn)移。但從2009年國(guó)辦發(fā)66號(hào)文件《關(guān)于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的暫行辦法》發(fā)布實(shí)施以來(lái)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)在制度上已經(jīng)有保障。你走到哪兒養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)到哪兒，這是政策目標(biāo)。個(gè)人賬戶可以一塊轉(zhuǎn)走。當(dāng)然統(tǒng)籌基金也給你轉(zhuǎn)一定的比例，12%的資金是隨人走的。為什么交20%，轉(zhuǎn)12%?這是考慮到地區(qū)之間基金的平衡。各地繳費(fèi)的比例不一樣，有的地方繳費(fèi)15%，有的地方繳費(fèi)18%，有的地方繳費(fèi)20%，所以到底按照多少來(lái)轉(zhuǎn)很難說(shuō)。12%有一個(gè)全國(guó)的考量，全國(guó)就按照一個(gè)比較低的來(lái)轉(zhuǎn)。有戶籍優(yōu)先，從后從長(zhǎng)兩個(gè)原則。當(dāng)然在執(zhí)行中還存在中各種各樣的問(wèn)題，我們還要完善辦法，規(guī)范流程。同樣居民養(yǎng)老其實(shí)也是可以轉(zhuǎn)移的。今年2月份國(guó)務(wù)院下發(fā)文件，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，還有相關(guān)部門下發(fā)了實(shí)施城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接的辦法，都是解決轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題的。
實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌
制度并軌涉及到將機(jī)關(guān)事業(yè)退休制度改革為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，以及將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在并軌改革中應(yīng)堅(jiān)持三方面的改革取向：
首先要構(gòu)建“職工+居民”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度框架。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)當(dāng)包括各類職工，包括企業(yè)職工、事業(yè)職工，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的各類工作人員，都應(yīng)該納入職工框架，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)制度公平。2014年2月份國(guó)務(wù)院下發(fā)了關(guān)于建立統(tǒng)一的居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，未來(lái)居民基本養(yǎng)老是一個(gè)不分城鄉(xiāng)的制度。把各種紛繁復(fù)雜的養(yǎng)老制度，整合為兩個(gè)制度，比較簡(jiǎn)明，轉(zhuǎn)接起來(lái)也容易。受制于區(qū)域發(fā)展水平，我們現(xiàn)在想搞成一元化的養(yǎng)老制度是力有不逮的。當(dāng)前來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，我們的基本養(yǎng)老制度就是“職工+居民”的制度框架。職工和職工之間可以銜接，居民和居民之間可以銜接，職工和居民之間也可以銜接，這是我們未來(lái)改革的目標(biāo)。
這里涉及到兩個(gè)并軌。第一個(gè)并軌是退休制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌，第二是城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的并軌。第一個(gè)并軌矛盾比較大，難度也比較大。第二個(gè)并軌則不會(huì)有太大的矛盾，也不可能有太多的阻力。
對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休職工和企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌而言，要堅(jiān)持劃清時(shí)點(diǎn)、新老有別的原則。所謂新老有別，就是老人有選擇權(quán)，既可以選擇留在老制度，也可以選擇進(jìn)入新制度。新進(jìn)入的公務(wù)員，新進(jìn)入事業(yè)單位的工作人員，這些人的權(quán)益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)保障。我們的改革是為了使各類工作人員應(yīng)當(dāng)有更加充分可持續(xù)的保障，新加入的這批工作人員的待遇也應(yīng)該得到相應(yīng)的保障，而不能盲目地降低。
構(gòu)建公平可持續(xù)的保障體系
什么是公平的養(yǎng)老保障體系?可能有不同的理解。公平的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就是人人待遇一樣嗎?我認(rèn)為這不一定，人人待遇都一樣的制度可能就是平均主義，沒準(zhǔn)可能就是不公平的制度。公平的制度并不意味著人人待遇相等，人人待遇都相等的制度并不一定是公平的制度。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平在于權(quán)利公平，在于標(biāo)準(zhǔn)的公平�；攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度人人都可以參加，工薪勞動(dòng)者人人都可以參加。不論是當(dāng)?shù)厝诉�是外地人、不論是機(jī)關(guān)工作人員還是企業(yè)工作人員，無(wú)論你有沒有當(dāng)?shù)貞艨�，都可以享有職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相應(yīng)待遇的權(quán)利，沒有厚此薄彼，這就是權(quán)利公平。標(biāo)準(zhǔn)公平是指最后養(yǎng)老金待遇的高低取決于繳費(fèi)。不論是機(jī)關(guān)工作人員、事業(yè)單位還是企業(yè)，不論是農(nóng)村戶籍還是城鎮(zhèn)戶籍，養(yǎng)老待遇都是按照你的繳費(fèi)作為計(jì)算待遇的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
可持續(xù)的理解有兩方面，一是基金來(lái)源可持續(xù)，二是待遇水平可持續(xù)�，F(xiàn)在有一種誤區(qū)，認(rèn)為可持續(xù)就是錢夠發(fā)，基金沒有缺口�？梢粋�(gè)人一月領(lǐng)20塊錢的養(yǎng)老金，基金是可持續(xù)的，但是有保障嗎?我們說(shuō)的可持續(xù)，這個(gè)錢要保障基本生活。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是要保障基本生活的，能保障基本生活就是可持續(xù)，沒有基本生活保障就是不可持續(xù)。當(dāng)然我們的水平要適中，不能過(guò)高也不能過(guò)低，這些都要進(jìn)行一定的測(cè)算。待遇保基本，基金可承受，這就是我們可持續(xù)的基本判斷。所謂基金可承受，有這個(gè)繳費(fèi)能力，當(dāng)然也包括政府的補(bǔ)貼，所以說(shuō)這就是可持續(xù)。
要構(gòu)建遠(yuǎn)期的多支柱的養(yǎng)老保障體系，正確處理政府與市場(chǎng)、基本與補(bǔ)充、保險(xiǎn)與保障、中央與地方的關(guān)系，建立“政府與市場(chǎng)分責(zé)、基本與補(bǔ)充結(jié)合、公平與效率并重”的多支柱的養(yǎng)老保障體系。
第一支柱是面向全體國(guó)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，體現(xiàn)普惠與公平。居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是個(gè)人繳費(fèi)、政府補(bǔ)貼、由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶組成的制度，未來(lái)應(yīng)將這個(gè)制度推向全體國(guó)民，職工也要納入到這個(gè)制度。在參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí)，就即時(shí)進(jìn)入了國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，可以通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行自動(dòng)的換算。為什么要建立這樣的一個(gè)面向全體國(guó)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度呢?關(guān)鍵就是要體現(xiàn)公平。政府的財(cái)政收入取之于民用之于民、保障民生惠及民生，未來(lái)就要逐步體現(xiàn)在國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老金這一塊。
第二支柱是面向職工及其他從業(yè)人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)公平與效率的結(jié)合。既要面向職工，又要面向其他從業(yè)人員。其他從業(yè)人員包括個(gè)體勞動(dòng)者、包括非全日制工作者、包括各類靈活就業(yè)人員。按照社會(huì)保險(xiǎn)法的規(guī)定，個(gè)體從業(yè)人員可以參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，而不是強(qiáng)制參加�，F(xiàn)在一些地區(qū)在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面時(shí)，各個(gè)地區(qū)操作可能有一定靈活性，但是這個(gè)問(wèn)題也要有明確界限，就是說(shuō)靈活就業(yè)者和個(gè)體就業(yè)者可以參加職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)，也可以參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。
第三支柱是面向多層次養(yǎng)老需求的各類補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(年金制度)，體現(xiàn)效率。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有再分配性，但是又堅(jiān)持多繳多得、長(zhǎng)繳長(zhǎng)得的原則，因此是公平和效率的結(jié)合。但是為了調(diào)動(dòng)各類人員的積極性，為了使不同貢獻(xiàn)的勞動(dòng)者有更高或者相應(yīng)的養(yǎng)老保障，應(yīng)當(dāng)建立面向多層次的各類補(bǔ)充保險(xiǎn)制度，就包括企業(yè)年金、職業(yè)年金和個(gè)人年金等制度。你勞動(dòng)貢獻(xiàn)大，那么在養(yǎng)老方面就應(yīng)當(dāng)有更多的待遇，這是由市場(chǎng)來(lái)完成的。
第四支柱是面向低收入無(wú)收入老年居民的收入保障制度與高齡津貼制度，體現(xiàn)社會(huì)關(guān)愛與政府責(zé)任。社會(huì)保障其實(shí)就是扶貧濟(jì)困、體現(xiàn)社會(huì)關(guān)愛的制度，如何關(guān)愛老年人，不能是一句空話和口號(hào)，要落實(shí)在行動(dòng)上和制度上，這就是高齡津貼。高齡津貼具有普惠性質(zhì)，它的基金主要是由政府專項(xiàng)基金來(lái)提供。
未來(lái)的社會(huì)保障制度框架如果能夠從這四個(gè)方面設(shè)計(jì)，從這幾個(gè)方面構(gòu)思的話，我認(rèn)為就是實(shí)現(xiàn)了公平效率的結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了有勞動(dòng)收入者皆保險(xiǎn)，無(wú)勞動(dòng)收入者、低收入勞動(dòng)者皆保障的目標(biāo)和追求。
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