2016社�；鹑胧幸�(guī)則
近日，國務(wù)院新規(guī)定調(diào)社保基金入市規(guī)則，強化了審計監(jiān)管措施。
“條例出來，基金該干什么干什么，越雷池一步都不行!”國務(wù)院總理李克強在2月3日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上通過《全國社會保障基金條例(草案)》時強調(diào)。
3月28日，國務(wù)院正式公布《全國社會保障基金條例》(以下簡稱“條例”)，自2016年5月1日起施行。這是我國首個關(guān)于全國社會保障基金的條例，明確了全國社會保障基金的性質(zhì)、投資運營、風(fēng)險管理、監(jiān)督和法律責(zé)任等，強化了審計、公開等監(jiān)管措施。
自全國社會保障基金成立十多年來，這是我國首個關(guān)于該基金的行政法規(guī)級別的系統(tǒng)規(guī)定，其頒布較以往的規(guī)定有何不同?對今后的社會保險基金入市是否有意義?
提升了立法層次
相對于有“保命錢”之稱的社會保險基金，社會保障基金對老百姓(46.140, 0.14, 0.30%)來說并不熟悉。盡管從名稱上，社會保障基金與社會保險基金僅有一字之差，但兩者在資金來源、運營管理和用途上都存在明顯區(qū)別。
國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人日前在對條例進(jìn)行解讀時指出，全國社會保障基金與社會保險基金不是一個基金。前者由中央財政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，用于人口老齡化高峰時期的養(yǎng)老保險等社會保障支出的補充、調(diào)劑。而后者資金主要來自單位和個人繳費，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項社會保險待遇的當(dāng)期發(fā)放。
然而，兩者又有著密切關(guān)系，如果說社會保險基金是老百姓的“保命錢”，社會保障基金就相當(dāng)于“保命錢”的儲備金，條例明確規(guī)定了全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金。
中國勞動學(xué)會副會長蘇海南在接受法治周末記者采訪時指出，社會保障基金作為社會保險基金的戰(zhàn)略儲備金，當(dāng)社會保險基金不足以支出時，用其資金來進(jìn)行補充。
蘇海南介紹，早在2000年8月，國務(wù)院就設(shè)立了全國社會保障基金，由全國社會保障基金理事會(以下簡稱“理事會”)負(fù)責(zé)管理運營。2001年 12月17日，全國社會保障基金召開第一屆理事大會第一次會議，頒布了全國社會保障基金投資管理暫行辦法(以下簡稱“辦法”)和全國社會保障基金理事會章程(以下簡稱“章程”)，對全國社會社會保障基金的定位、管理運營、投資比例等作出了規(guī)定。
蘇海南指出，然而，隨著我國社會老齡化程度的加劇，部分地區(qū)社會保險基金出現(xiàn)收不抵支的情況，對社會保障基金使用的需求和概率較前些年明顯增加，迫切需要強化對基金投資運營的管理和監(jiān)督。
2015年6月，人力資源與社會保障部發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告2014》顯示，即使包含財政補助，2014年已有河北、黑龍江、寧夏三省份的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收不抵支。其后出版的《黨的十八屆五中全會建議學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》更透露，扣除財政補助后，2014年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金當(dāng)期收不抵支的省份達(dá)到22個。
“之前(對于全國社會保障基金)缺乏在法律層面全面、系統(tǒng)的規(guī)定。”蘇海南指出，條例這一行政法規(guī)的出臺解決了這一迫切問題，為全國社會保障基金的保值增值、運營管理、監(jiān)督及法律責(zé)任等搭建了一個整體法律框架，適應(yīng)了當(dāng)前社會的實際需要，對于今后應(yīng)對老齡化的到來提供了至關(guān)重要的一個法律保障。
加強風(fēng)險管控和監(jiān)管
今年3月，據(jù)理事會第五屆理事大會第三次會議公布的信息顯示，通過財政撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)等方式不斷充實基金，加上投資收益，截至2015年底，全國社會保障基金規(guī)模已達(dá)15085.92億元，比上年末增加2676.39億元。
作為我國社會保障制度的“壓艙石”，隨著全國社會保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何保障基金安全、控制風(fēng)險顯得尤為重要。條例在立法目的中明確提出全國社會保障基金要“在保證安全的前提下實現(xiàn)保值增值”。
條例通過多項措施來確�；鸢踩�，包括明確基金的投資范圍、種類和比例，合理配置經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn);完善基金的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制制度，理事會確定重大投資項目等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險評估并集體討論決定;強化對投資管理人、托管人的管理，公開選聘，并對其進(jìn)行考評，并明確了投資管理人、托管人的法定職責(zé)和禁止行為等。
此外，條例還明確規(guī)定了國有資本劃轉(zhuǎn)是全國社會保障基金的資金來源。
蘇海南表示，這一規(guī)定對基金的保值增值非常重要，為社會保障基金提供了一個可持續(xù)的能動性增值渠道，“尤其是經(jīng)濟(jì)效益好的央企國有資產(chǎn)將股權(quán)劃到社會保障基金，基金將可以持續(xù)每年從國有盈利企業(yè)的稅后利潤中，獲得穩(wěn)定的收入”。
中國社會科學(xué)院社會政策研究中心秘書長唐鈞表示，條例在關(guān)于理事會的組織框架和全國社會保障基金的投資管理相關(guān)的條款中，基本上沿用了章程和辦法中的.說法。但是，在法律責(zé)任等方面的措辭邏輯性更加嚴(yán)密，語氣也更加嚴(yán)厲了。
唐鈞指出，以往辦法中的罰則，大多是對社�；鹜顿Y管理人和托管人處以“罰款”和“退任”的懲罰;而條例中的相關(guān)規(guī)定則升級到“依法給予處分”，甚至多處強調(diào)“構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。
法治周末記者通過對比還發(fā)現(xiàn)，與辦法僅規(guī)定報告制度不同，條例特設(shè)專章對全國社會保障基金的監(jiān)督進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定。明確國家建立健全全國社保基金監(jiān)督制度，確立了各監(jiān)管部門的職責(zé)權(quán)限，對投資管理人、托管人的監(jiān)督、基金的審計和公開制度都提高了要求。
比如，以往理事會僅需在單個社�；鹞匈Y產(chǎn)管理合同到期后，向監(jiān)管部門提交經(jīng)具備證券從業(yè)資格的會計師事務(wù)所審計的報告;今后則除會計事務(wù)所審計外，還要求審計署每年對基金進(jìn)行審計，審計結(jié)果向社會公布。
蘇海南也肯定了條例對于全國社會保障基金監(jiān)管工作的重視，有利于促進(jìn)今后相關(guān)工作的展開。“通過這一法規(guī)，使(全國社會保障基金)在安全第一的原則下去投資運營，切實保證它的保值增值，具有很重要的意義。”他進(jìn)一步指出，條例搭建了法律框架，但政策落實和細(xì)化，還需要在今后出臺相關(guān)細(xì)則。
為社會保險基金入市探路?
“條例的重點在附則部分。”唐鈞直言。
條例第29條增設(shè)了此前完全沒有涉及的規(guī)定：經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，全國社會保障基金理事會可以接受省級人民政府的委托管理運營社會保險基金;受托管理運營社會保險基金，按照國務(wù)院有關(guān)社會保險基金投資管理的規(guī)定執(zhí)行。
唐鈞指出，這是條例與之前的章程、辦法最大的不同點，該規(guī)定將社會保障基金與社會保險基金這兩個不同的“社�；�”鏈接到了一起。
2003年6月，全國社會保障基金以委托投資方式進(jìn)入證券市場。根國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人介紹，截至2015年底，全國社會保障基金累計投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82%，超過同期年均通貨膨脹率6.47個百分點。
面對社會保障基金投資的高回報，此次條例的規(guī)定是否在為之后社會保險基金的入市探路呢?
唐鈞表示，或許可以認(rèn)為新出臺的條例，是在為數(shù)千億元乃至數(shù)萬億元的社會保險基金通過全國社會保障基金這一渠道“入市”做準(zhǔn)備。(條例)為了預(yù)防在股市本身的投資經(jīng)營風(fēng)險之外可能出現(xiàn)的人為道德風(fēng)險，在法律上作出了盡可能嚴(yán)密的部署。
早在2006年12月，理事會就首批受托管理天津、山西、河南等試點省(區(qū)、市)做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶中的中央補助資金。2012年、2015年，廣東、山東又分別作為試點，將1000億元職工養(yǎng)老保險結(jié)余基金委托理事會投資運作。
據(jù)理事會數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2015年底，8個試點省(區(qū)、市)做實個人賬戶資金1149.25億元;廣東和山東省委托資金1732.88億元。
蘇海南指出，在一定程度上可以認(rèn)為條例的規(guī)定，是在為社會保險基金入市探路，社會保障基金入市做得好，能為社會保險基金今后的入市提供借鑒。且理事會代為操作社會保險基金，對將來該基金的全國統(tǒng)籌也有利。
但蘇海南也強調(diào)，該條例規(guī)定了社會保障基金的入市、運營等，并未直接規(guī)范社會保險基金的保值增值等相關(guān)問題。
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