北京戶籍改革

　　人口調(diào)控和戶籍改革，歸根結(jié)底是解決人口問題。在過去的2014年，人口治理問題無疑是北京市各項工作中的重中之重，今年北京市人口治理問題仍然將會唱主角，人口“管控”措施將進(jìn)一步強化。2月4日，國家發(fā)展和改革委員會官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案的通知》(發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2960號)，其中對《北京市通州區(qū)國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點工作方案要點》提出，“通州區(qū)要加快戶籍制度改革，推進(jìn)積分落戶政策，制定通州區(qū)積分落戶試行管理辦法”。在今年全國兩會期間，全國人大代表、北京市委常委、常務(wù)副市長李士祥接受媒體采訪時表示，北京正加緊研究居住證政策，預(yù)計年內(nèi)將會出臺，積分落戶也正在研究。到2020年，北京人口規(guī)模調(diào)控觸底紅線是2300萬人以下。北京人口調(diào)控和戶籍改革趨勢成為社會各界廣為關(guān)注的社會熱點話題。為此，筆者對北京人口與戶籍改革所面臨的形勢加以分析，希望能夠有助于破解特大城市人口問題和戶籍改革問題，為更好地布置下一階段的工作任務(wù)提供參考。

　　北京人口形勢分析

　　當(dāng)前國內(nèi)一些特大城市出現(xiàn)了嚴(yán)重的“垃圾圍城”、“交通堵城”和“霧霾罩城”等“城市病”，對于這樣的社會現(xiàn)象或社會問題，人們普遍地將誘致“城市病”的主因歸結(jié)為特大城市的人口膨脹問題。然而，筆者認(rèn)為，對這一社會問題的認(rèn)識需要進(jìn)一步研究和澄清五個問題：一是“城市病”是城市社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，雖然不是必然，但不能將“城市病”問題完全歸結(jié)于人口膨脹。二是人口規(guī)模擴張是城鎮(zhèn)化發(fā)展到某一階段的必然規(guī)律(農(nóng)業(yè)人口向城市集中)，但受經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化因素影響并不會無限擴張。三是主觀制定的人口控制政策并不能有效控制人的滿足自身所需的愿望，控制戶口并不能控制住人口。四是人口膨脹問題不但是人口問題，也是社會問題，應(yīng)該通過政府、市場和社會多元手段加以解決。五是人口規(guī)模僅是人口結(jié)構(gòu)的一個子結(jié)構(gòu)，不足以充分解釋人口問題整體，人口結(jié)構(gòu)才是人口問題核心。也就是說，人口問題的實質(zhì)并不在于人口數(shù)量本身，而是“嵌入”于人口數(shù)量概念框架之中的人口結(jié)構(gòu)性問題，這應(yīng)該是著手加以深入研究和解決的深層次問題。為此，需要從人口結(jié)構(gòu)入手分析北京人口形勢。

　　1.人口規(guī)模持續(xù)擴大，但增長勢頭有所減緩

　　新世紀(jì)以來，北京人口規(guī)模處于膨脹階段，常住人口中戶籍人口保持穩(wěn)態(tài)情況下，常住外來人口猛增，并已接近最高峰。但是，受經(jīng)濟(jì)新常態(tài)影響，在今后一段時期，北京常住外來人口增速將自然放緩。

　　2.人口空間分布呈分散化，但聚集勢頭仍較突出

　　隨著城區(qū)邊界不斷擴張，人口在空間上分散是必然趨勢。但是，由于現(xiàn)代化的非均衡推進(jìn)，導(dǎo)致北京區(qū)域間發(fā)展的不平衡性較為突出，人口的居住密度、工作密度聚集城市核心區(qū)的現(xiàn)象在短時間內(nèi)無法有效破解，為此，人口聚集勢頭仍較突出。

　　3.人口素質(zhì)普遍提高，但人才資源仍較短缺

　　北京作為教育資源最為豐富的城市之一，加之國家首都對國內(nèi)外人才的吸引力，使得人口素質(zhì)具有較高水平(第六次人口普查人均受教育年限達(dá)到11.5年的全國最高水平)。但是，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)質(zhì)量較低，人口大量集中在產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，勞動生產(chǎn)率低，就業(yè)質(zhì)量不高。作為國際化城市，國際人才匱乏。據(jù)國家外國專家局統(tǒng)計，持有外國專家證的外籍人員中，86.6%為文教類人員，主要集中在高等院校、中小學(xué)和各類教育培訓(xùn)機構(gòu)從事語言教學(xué)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)類人員僅占13.4%。此外，由于區(qū)域發(fā)展差異較大，資源配置不均衡，“引進(jìn)來”卻“留不住”成為常態(tài)，進(jìn)而導(dǎo)致郊區(qū)縣出現(xiàn)一流的硬件、二流的軟件和人力資源配置效率低的狀況。

　　4.人口紅利處于高峰期，但少子老齡化現(xiàn)象凸顯

　　2010年，北京人口撫養(yǎng)比為20.9%，處于歷史最低值，首現(xiàn)拐點�？陀^地講，正是北京常住外來人口的不斷給力，從根本上改變了“原住民”人口年齡結(jié)構(gòu)，延遲了人口老齡化程度。這既意味著少子老齡化將日益凸顯，也預(yù)示著北京未來對人口的剛性需求也將進(jìn)一步凸顯。

　　從人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、素質(zhì)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)可以看出，人口結(jié)構(gòu)的子結(jié)構(gòu)出現(xiàn)的不良癥狀，才是人口問題的本質(zhì)性問題。也就是說，人口結(jié)構(gòu)應(yīng)是研究特大城市人口問題的出發(fā)點和落腳點。據(jù)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)將特大城市人口工作重心從控制人口規(guī)模，轉(zhuǎn)移到優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)上來。

　　北京戶籍改革形勢分析

　　在“人口調(diào)控”以及《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱“戶籍新政”)要求根據(jù)城市類型 “差別化落戶”的政策影響下，特大城市全面深化戶籍制度改革進(jìn)程將有所放緩。2010年，北京市委、市政府將“居住證制度”列為“折子工程”;2014 年，“居住證”制度再度被北京市委、市政府列為“折子工程”。今年的《北京市政府工作報告》指出即將出臺居住證制度，積分落戶政策正在積極研究制訂過程中。而已經(jīng)實施居住證制度和積分落戶政策的廣東和上海，非“人才類”落戶仍然比較困難。由此可見，未來戶籍制度改革創(chuàng)新的難點仍在特大城市。

　　如何制訂出既能夠與人口調(diào)控有效銜接，又能推進(jìn)特大城市全面深化戶籍制度改革取得實質(zhì)性進(jìn)展的政策?筆者認(rèn)為，必須考慮兩個著力點：一是探索符合“戶籍新政”要求的“戶籍增量”改革，這項工作要加緊制訂相關(guān)政策，已經(jīng)制定相關(guān)政策的要不斷加以完善;二是清理、改革“戶籍存量”，這項工作處于滯后狀態(tài)，還沒有被提上工作議程�？傊�，全面深化戶籍制度改革，既要改革創(chuàng)新“戶籍增量”，也要改革掉不適合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的“戶籍存量”，以實現(xiàn)在特大城市人口調(diào)控中人口與戶籍改革有效銜接。

　　1.“戶籍增量”改革創(chuàng)新

　　戶籍制度改革應(yīng)以漸進(jìn)性改革為基礎(chǔ)，首先脫掉農(nóng)與非農(nóng)不同身份象征的戶口登記制度的外衣，統(tǒng)一為居民戶口登記，而后有計劃、有步驟地逐漸解決與戶籍有關(guān)的社會福利和社會權(quán)利，最終實現(xiàn)身份、福利均衡化目標(biāo)。但是，戶籍制度終極目標(biāo)不是一蹴而就的，因而居住證積分政策應(yīng)運而生。這項制度實際使社會福利、權(quán)利與戶籍相剝離，打破戶籍作為社會分配制度安排的口子，以居住證為載體，利用積分政策杠桿，有層次地逐步為外來流動人口提供階梯化公共服務(wù)與管理，有序推進(jìn)外來人口市民化的過程。這為“戶籍增量”改革開辟了新的路徑和制度安排，也符合戶籍制度漸進(jìn)性改革的總體思路。

　　居住證積分制度2009年在廣東省試運行，而后上海等地先后制訂居住證積分管理辦法等制度框架。北京經(jīng)過近5 年的反復(fù)論證，預(yù)計今年將出臺北京市居住證制度，并積極研究制訂積分落戶政策。對北京來說，這是規(guī)范外來流動人口服務(wù)管理，使之融入城市、邁向市民化的重大突破，也是諸多外來流動人口翹首以盼的可預(yù)期落戶京城的希望。

　　未來北京居住證積分落戶政策與人口調(diào)控政策對接的思路與策略有哪些?筆者分析認(rèn)為，以人口結(jié)構(gòu)均衡為理念或指導(dǎo)思想(居住證積分落戶政策向郊區(qū)傾斜)，以控制增量，疏解存量，同時提質(zhì)增量、優(yōu)化存量為工作思路，即在堅守人口總量調(diào)控紅線總原則下，適當(dāng)考慮人口與城市承載力相適應(yīng)(人口、資源與環(huán)境問題);人口與城市發(fā)展戰(zhàn)略相互補(人口與經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展階段性特征相符合);人口與城市功能定位相匹配;人口與城市公共服務(wù)供給能力相協(xié)調(diào)(人口與資源配置);人口與國際一流和諧宜居之都相對稱(人才國際化)。

　　人口規(guī)模減小具有惰性，不能一拉閘就馬上停止，而是相對自然的過程。為此，筆者預(yù)測，短期居住證積分落戶政策可能趨緊，長期居住證積分落戶政策可能放寬。

　　2.“戶籍存量”改革創(chuàng)新

　　改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型，戶籍制度結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變動，加之戶籍制度改革的漸進(jìn)性，北上廣等特大城市對戶籍制度進(jìn)行了積極的改革和探索，先后推出一些應(yīng)時代所需的戶籍制度供給模式。根據(jù)前期研究，北京現(xiàn)存暫住證、北京市工作居住證、人才集體化、單位集體戶、家庭戶或個人戶等五種戶籍供給模式，實質(zhì)都屬“戶籍存量”。通過對供給對象、戶口實效、享受社會福利和權(quán)利狀況分析，其中，家庭戶或個人戶屬于坐地戶，京籍戶口不需改革。根據(jù)“戶籍新政”要求，暫住證應(yīng)予以取消，對接居住證制度。北京市工作居住證可與居住證積分落戶政策相銜接。單位集體戶屬京籍戶口，其福利和權(quán)利由單位提供，暫不需或暫緩改革。人才集體戶(戶口掛靠在人才服務(wù)中心等機構(gòu))屬京籍戶口，其社會福利由單位提供，因其與人才服務(wù)中心或機構(gòu)簽訂人才《集體戶口代管理協(xié)議》，其生育權(quán)、流動權(quán)(工作變動)和結(jié)婚權(quán)等權(quán)利受到人才服務(wù)中心或機構(gòu)嚴(yán)格限制，不能享有充分社會權(quán)利，應(yīng)是“戶籍存量”改革的主要對象。

　　實踐調(diào)查研究也證實，“人才集體戶”是“戶籍存量”改革當(dāng)務(wù)之急。

　　(1)人才集體戶作為“戶籍存量”的一種戶籍制度供給模式在特大城市中普遍存在，而且涉及社會群體相當(dāng)廣泛，暴露的限制社會權(quán)利問題尤為突出，社會反映強烈，嚴(yán)重抑制了人才的可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)及時對其加以改革。

　　(2)就北京而言，一是人才集體戶已屬京籍戶口，對其改革不會影響人口調(diào)控目標(biāo)。二是人才集體戶因具有北京戶口，其社會福利已由用人單位提供，對其改革不會增加政府總體財政支出。三是人才集體戶大都屬于引進(jìn)人才，文化程度高，人口素質(zhì)好，對其改革有利于人口質(zhì)量跨越式提升。換言之，改革人才集體戶不需要付出太多代價，而且可以取得最佳效果，也可以為“戶籍增量”改革提供借鑒、鋪平道路。

　　為了實現(xiàn)人口調(diào)控與戶籍改革政策目標(biāo)，針對北京實際情況，筆者認(rèn)為，在控制人口增量，有序疏解人口存量的同時，要更加注重優(yōu)化人口存量的質(zhì)量，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入新階段的要求。也就是說，從控制人口數(shù)量這一中心工作議題逐步轉(zhuǎn)移到優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)這一核心問題上來。在戶籍改革策略方面，在探索“戶籍增量”改革創(chuàng)新的同時，更加注重“戶籍存量”的改革，使之與人口調(diào)控政策相銜接�？傊�，人口調(diào)控、戶籍改革歸根結(jié)底都是人口問題，在新的發(fā)展階段，要構(gòu)建與首都北京發(fā)展的階段性特征相適應(yīng)的人口治理對策。

http://www.ardmore-hotel.com/

【北京戶籍改革】相關(guān)文章：

北京戶籍改革新政策解讀12-29

北京戶籍改革最新政策解讀09-13

戶籍改革最新政策09-13

戶籍改革方案出臺 浙江08-04

江蘇戶籍政策重大改革10-20

戶籍改革時間表（山東）02-08

2017西安戶籍改革最新政策08-04

2015最新四川戶籍改革政策02-09

2021廣東戶籍改革最新政策09-17

戶籍改革不只是讓農(nóng)民變市民 配套改革是關(guān)鍵07-20