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社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的探析
社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式: 名義賬戶制與部分積累制
中國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)正面臨著新一輪的改革，采取何種籌資模式成為了當(dāng)下的熱點(diǎn)話題，這同時(shí)也是制度改革的難點(diǎn)。以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目標(biāo)為切入點(diǎn)，針對(duì)“名義賬戶制”與部分積累制的作用與優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行對(duì)比分析，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段及未來(lái)的實(shí)際國(guó)情，明確我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的改革方向應(yīng)是在現(xiàn)行部分積累制的基礎(chǔ)上進(jìn)行參數(shù)優(yōu)化與改革，而不是完全效仿歐洲國(guó)家采取“名義賬戶制”。
一、問(wèn)題的提出
追溯我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，以1997年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志，我國(guó)正式確立了以社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合為標(biāo)志的混合型養(yǎng)老保險(xiǎn)體制(也稱統(tǒng)賬結(jié)合模式)，也即部分積累制。部分積累制是現(xiàn)收現(xiàn)付制和完全積累制兩種模式的結(jié)合。在部分積累制情況下，退休人員的養(yǎng)老金一部分來(lái)自于現(xiàn)收現(xiàn)付式的籌資方式，另一部分來(lái)自于完全積累式的籌資方式。然而，關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式選擇的爭(zhēng)論至今沒(méi)有停止。在現(xiàn)階段，討論養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式改革離不開(kāi)對(duì)人口老齡化的關(guān)注。人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度最直接的沖擊就是，老年人口增加到一定程度后基金將面臨支付危機(jī)，而籌資模式正是影響基金運(yùn)行的核心問(wèn)題。通常認(rèn)為，人口老齡化對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制的沖擊比較大，因?yàn)殡S著人口贍養(yǎng)率的提高，年輕人會(huì)不堪重負(fù)，現(xiàn)收現(xiàn)付制難以有效運(yùn)行。
我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)初由現(xiàn)收現(xiàn)付制改革為部分基金制有一個(gè)重要的考量：實(shí)行部分基金制，引入個(gè)人自我積累的方式，以受益人自己工作期間收入的固定積累滿足退休以后的養(yǎng)老金支出需求,可以實(shí)現(xiàn)預(yù)留資金的目的,有助于緩解人口老齡化到來(lái)時(shí)的養(yǎng)老金支付危機(jī)。然而，實(shí)際上，并非一開(kāi)始就實(shí)行積累制，而是由現(xiàn)收現(xiàn)付制向積累制轉(zhuǎn)換，這便形成了巨額的轉(zhuǎn)制成本。由于沒(méi)有對(duì)轉(zhuǎn)軌成本進(jìn)行有效分?jǐn)�，�?dǎo)致了全國(guó)各地并未做實(shí)個(gè)人賬戶，而是策略性地采取了“統(tǒng)帳結(jié)合，混帳管理，空帳運(yùn)行”的過(guò)渡性措施。即社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合、社會(huì)統(tǒng)籌賬戶與個(gè)人賬戶混在一起管理、個(gè)人賬戶實(shí)行空帳運(yùn)行。如此一來(lái)，個(gè)人賬戶形同虛設(shè)，無(wú)法進(jìn)行養(yǎng)老金的保值增值，做實(shí)個(gè)人賬戶的壓力也越來(lái)越大。在這種情況下，有學(xué)者提出我國(guó)應(yīng)效仿歐洲國(guó)家，摒棄部分積累制，代之以向繳費(fèi)確定型的現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變，個(gè)人賬戶采取名義賬戶制。所謂“名義賬戶制”(NDC)，即參保人繳納一定百分比的個(gè)人收入，記入個(gè)人賬戶;但資金隨即可用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶并無(wú)真實(shí)資金存在，僅有一個(gè)繳費(fèi)記錄。這樣，我們也可以從當(dāng)前一味做實(shí)個(gè)人賬戶的困境中擺脫出來(lái)。但是，也有不少的學(xué)者認(rèn)為，名義賬戶制并不能真正解決問(wèn)題，目前的部分積累制本身并沒(méi)有問(wèn)題，改革的方向是優(yōu)化這種制度，而不是“推倒重來(lái)”。
那么，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)到底應(yīng)采取哪種制度模式?是名義賬戶制抑或部分基金積累制?要回答好這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)首先明確養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，并清楚地了解兩種制度模式的基本原理、運(yùn)行方式與利弊得失。唯有如此，才能合理地選擇符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的制度模式，并在此基礎(chǔ)上有效地進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整，從而建立起公平有效的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
二、厘清核心問(wèn)題，明確改革目標(biāo)
經(jīng)過(guò)20余年的改革，中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與體系建設(shè)已經(jīng)取得了階段性成果，但在改革的基本思路方面仍有較大的爭(zhēng)議與混亂。其中，最突出的幾個(gè)問(wèn)題是：隱性債務(wù)應(yīng)該如何化解?統(tǒng)籌層次提升應(yīng)遵循怎樣的路徑?部分積累制的制度模式是否能夠有效地應(yīng)對(duì)老齡化帶來(lái)的支付危機(jī)?制度核心變量應(yīng)該如何調(diào)整等等。明確地回答這些問(wèn)題，才能有效地進(jìn)行制度創(chuàng)新和政策調(diào)整。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為社會(huì)的穩(wěn)定器，對(duì)保障公民生活、維持社會(huì)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)有著極為重要的作用。在制度上保證全體公民無(wú)論貧富都老有所養(yǎng)，從公平性的角度來(lái)講有著分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮社會(huì)共濟(jì)的功能，體現(xiàn)人類的團(tuán)結(jié)互助;從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)講，可以有效促進(jìn)社會(huì)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)，從而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)進(jìn)步。當(dāng)前，人口生育率降低和預(yù)期壽命的延長(zhǎng)使得人口老齡化問(wèn)題成為世界各國(guó)面臨的共同難題。這使得社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與體系的設(shè)計(jì)，特別是其可持續(xù)發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，中國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革勢(shì)在必行。理論上，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)是解決現(xiàn)行制度的弊病及與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的政策規(guī)定，從而實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展，而可持續(xù)發(fā)展的本質(zhì)即是要實(shí)現(xiàn)基金的收支平衡，以防發(fā)生支付危機(jī)，如果沒(méi)有解決好這個(gè)問(wèn)題，會(huì)引發(fā)諸多制度弊端，例如公平性問(wèn)題、待遇調(diào)整問(wèn)題、人口流動(dòng)性增加帶來(lái)的轉(zhuǎn)移接續(xù)問(wèn)題。1997年與2005年的兩次改革的目的也是要實(shí)現(xiàn)基金平衡，解決支付危機(jī)問(wèn)題。但目前我國(guó)面臨著人口快速老齡化，大規(guī)模老齡化，及未富先老的人口發(fā)展態(tài)勢(shì)，這將引發(fā)未來(lái)的支付危機(jī)。因此，不論是過(guò)去、現(xiàn)在、還是將來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的著眼點(diǎn)與聚焦點(diǎn)都應(yīng)該是如何實(shí)現(xiàn)當(dāng)前及未來(lái)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支平衡。換言之，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的主要目標(biāo)就是處理好這個(gè)問(wèn)題。那么，前面所分析的制度模式的爭(zhēng)議，就有一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)：究竟哪種制度模式能夠更好地保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠承擔(dān)未來(lái)的養(yǎng)老金支付?
三、 “名義賬戶制”的運(yùn)行機(jī)制與缺陷
支持采用名義賬戶制的學(xué)者給出的一個(gè)主要理由是：這樣的賬戶沒(méi)有真正的資金積累，因此各地可以從當(dāng)前做實(shí)個(gè)人賬戶的“困境”中擺脫出來(lái);同時(shí)，給付與個(gè)人支付相掛鉤，可以增加繳費(fèi)積極性并激勵(lì)個(gè)人延遲退休;而且，可以實(shí)現(xiàn)代際分配，緩解人口老齡化引發(fā)的支付危機(jī);最后名義性賬戶不交由個(gè)人管理，而是由國(guó)家統(tǒng)一管理投資，減輕了積累制所帶來(lái)的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)。如此來(lái)看，名義賬戶制不僅可以消除我國(guó)現(xiàn)階段的個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，緩解未來(lái)的基金支付危機(jī)問(wèn)題，還解決了退休、流動(dòng)性、投資等一系列現(xiàn)行制度中的弊端。
事實(shí)果真如此嗎?首先，我們須清楚地了解“名義賬戶制”的基本原理，所謂“名義賬戶制”(NDC)，即參保人繳納一定百分比的個(gè)人收入，記入個(gè)人賬戶;但資金隨即用于支付當(dāng)期養(yǎng)老金，個(gè)人賬戶并無(wú)真實(shí)資金存在，僅有一個(gè)繳費(fèi)記錄�？梢哉f(shuō)，名義賬戶制即是一種繳費(fèi)與收益掛鉤的現(xiàn)收現(xiàn)付制。從其基本概念與特點(diǎn)來(lái)看，它確實(shí)可以提高個(gè)人的繳費(fèi)積極性并激勵(lì)延遲退休;同時(shí)，表面上來(lái)看，個(gè)人賬戶無(wú)須做實(shí)，使其轉(zhuǎn)型成本得以分散和“消化”到一個(gè)年齡跨度較寬的時(shí)段里，可以解決當(dāng)前個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)解決支付危機(jī)的問(wèn)題。但問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是：這是將問(wèn)題“拖到未來(lái)”——在名義賬戶制度下，根本沒(méi)有基金積累，“計(jì)息”是無(wú)源之水!隨著人口老齡化的加劇，維持養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡的壓力將越來(lái)越大，只能通過(guò)提高繳費(fèi)或者降低養(yǎng)老待遇水平等方式來(lái)維持基金收支平衡，在一定時(shí)期后，將給國(guó)家財(cái)政帶來(lái)更大的壓力(事實(shí)上，目前已存在巨大的壓力了);從名義賬戶的本質(zhì)來(lái)看，它屬于事實(shí)上的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)代際分配，但事實(shí)上沒(méi)有積累，不能通過(guò)個(gè)人的積累來(lái)緩解未來(lái)年輕一代的支付壓力，無(wú)異于加劇了支付危機(jī)，不能解決現(xiàn)行制度中最核心的問(wèn)題;從投資方面來(lái)看，名義賬戶制下，參保人的繳費(fèi)如果全部用于支付當(dāng)期的養(yǎng)老金，根本毫無(wú)資金積累，何來(lái)投資?最后需要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，很顯然地，這種記賬式賬戶并不便于攜帶，因?yàn)閭�(gè)人在不同地區(qū)間轉(zhuǎn)換工作后，其名義賬戶的記賬方式將會(huì)有所改變，這將增加了制度運(yùn)行的復(fù)雜性，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)。
在分析了名義賬戶制的利弊得失后，我們發(fā)現(xiàn)這種制度模式并不能從根本上解決“中國(guó)特色老齡化”帶來(lái)的支付危機(jī)，無(wú)法達(dá)成我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的目標(biāo)，甚至可以說(shuō)是與這種目標(biāo)背道而馳。
四、分析現(xiàn)行制度特點(diǎn)，明確改革方向
從建國(guó)起至今，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過(guò)近60年的改革和發(fā)展，由1997、2005年的兩次改革形成了現(xiàn)行的部分積累制養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，養(yǎng)老金待遇水平與個(gè)人一生的繳費(fèi)工資、繳費(fèi)年限掛鉤。當(dāng)初選擇部分積累制有一個(gè)重要的理由：實(shí)行這種制度, 引入個(gè)人自我積累的方式, 實(shí)現(xiàn)預(yù)留資金的目的, 有助于緩解人口老齡化到來(lái)時(shí)的養(yǎng)老金支付危機(jī)。部分積累制模式可以通過(guò)受益人工作期間收入的積累來(lái)滿足退休以后的部分養(yǎng)老金支出，這種模式可以激勵(lì)個(gè)人的勞動(dòng)參與率，并有助于緩解人口老齡化到來(lái)時(shí)的養(yǎng)老金支付危機(jī)，同時(shí)保留了現(xiàn)收現(xiàn)付制的再分配功能，在最大限度地照顧貧困人群的基礎(chǔ)上提高基金收支平衡的能力，可謂同時(shí)兼顧了公平與效率，有利于整個(gè)社會(huì)福利的改善。然而，不可否認(rèn)的是，由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)換的過(guò)程中形成了巨大的轉(zhuǎn)軌成本，而很多地區(qū)并沒(méi)有及時(shí)償還這一成本，從而導(dǎo)致了個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行的態(tài)勢(shì)。但我們要強(qiáng)調(diào)的是，將原來(lái)的制度推倒重來(lái)實(shí)行名義賬戶制，并不意味著轉(zhuǎn)軌成本問(wèn)題將得以解決;實(shí)質(zhì)上，這種做法是將轉(zhuǎn)軌成本“拖到未來(lái)”，加重國(guó)家財(cái)政未來(lái)的壓力，而不是從根本上解決問(wèn)題。
由此，我們認(rèn)為，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的方向應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有制度模式的基礎(chǔ)上，對(duì)其進(jìn)行整合、優(yōu)化與提升，而非更換模式。需要強(qiáng)調(diào)的是，我們可以學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的改革經(jīng)驗(yàn)，但更應(yīng)根據(jù)我國(guó)自身國(guó)情取其精華去其糟粕，絕不是盲目跟從。的確，瑞典等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)采取了名義賬戶制，但這是有前提條件的：瑞典屬經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中小國(guó)家，他們采用多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)，除了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金采取名義賬戶制以外，職工退休后還享受到積累制的職業(yè)年金，這為職工提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)穩(wěn)定的收入來(lái)源;而我國(guó)的國(guó)情是，國(guó)家大人口多，基本養(yǎng)老金是職工退休后的主要收入，與瑞典等國(guó)的情況大相徑庭，因此不能盲目效仿其制度模式。在人口老齡化問(wèn)題日趨緊迫的情況下,養(yǎng)老制度建設(shè)已經(jīng)成為中國(guó)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大戰(zhàn)略問(wèn)題, 對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行改革要慎之又慎，通盤考慮，不僅要將改革的成本考慮進(jìn)去，還要將不同形式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排下的風(fēng)險(xiǎn)、行政成本以及同代內(nèi)部和代際之間的分配效果考慮進(jìn)去。
未來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須與中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)全球化相適應(yīng)，與城鎮(zhèn)化、老齡化、社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化及養(yǎng)老需求多層次化相契合，具備普惠化、公平化、法制化以及可持續(xù)化特征應(yīng);采取因地制宜、以解決基金支付危機(jī)為目標(biāo)為導(dǎo)向的改革方針與措施，唯有如此，才能建立起適合我國(guó)國(guó)情的養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)效機(jī)制。具體來(lái)看應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：第一，應(yīng)該建立一個(gè)覆蓋全體國(guó)民的制度。即通過(guò)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排，保證居民具有平等參與養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)會(huì)，以實(shí)現(xiàn)制度的準(zhǔn)入公平，讓每個(gè)國(guó)民都能獲得一份基本養(yǎng)老保障，形成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全民覆蓋。第二，不同國(guó)民擁有較為公平合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)水平，享有均等的公共財(cái)政支持或資助，同時(shí)也能體現(xiàn)對(duì)弱勢(shì)群體和特殊群體的傾斜與照顧。第三，不同國(guó)民所享受的基本養(yǎng)老保障待遇水平應(yīng)該是均等的。這里所說(shuō)的均等并不是所有人絕對(duì)待遇的相等，而是一種相對(duì)均等。完全或絕對(duì)相等是不可能的，差距是一種客觀存在，但不同人群之間的差距應(yīng)該在社會(huì)可容忍范圍之內(nèi)。第四，基本養(yǎng)老保障水平應(yīng)是適度的，即必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人們的基本養(yǎng)老需求相適應(yīng)。同時(shí)需要建立養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況中，消費(fèi)支出的增長(zhǎng)情況、人們的可支配收入水平和市政府的財(cái)政收入情況等因素來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。第五，在延續(xù)部分積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式基礎(chǔ)上，改變政策參數(shù)以激勵(lì)個(gè)人繳費(fèi)與延遲退休，以增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金抵御老齡化風(fēng)險(xiǎn)的能力。
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