2016國家不再鼓勵晚婚晚育
【導語】今年，各地都在開展兩孩政策，并且修改計生條例，國家不再鼓勵晚婚晚育。
2015年10月29日，十八屆五中全會決定：“堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。積極開展應對人口老齡化行動”。
2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議經表決通過了關于修改《中華人民共和國人口與計劃生育法》的決定。修改后的人口與計劃生育法明確，國家提倡一對夫妻生育兩個子女。
根據(jù)人口與計劃生育法，各省計劃生育的具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規(guī)定。因此，2016年各地人口與計劃生育條例紛紛修訂，截止到2016年4月，26個省、自治區(qū)、直轄市的條例已經修改完成。
全面實施普遍二孩政策，是中央對1980年《公開信》提倡獨生子女政策時所提出的“30年后采取不同人口政策”承諾的兌現(xiàn)，是世界第一人口大國生育政策的重大調整，必將對中國的社會經濟帶來深遠影響。
千家萬戶依法生育的行為與法律規(guī)定息息相關，然而，各地區(qū)的具體規(guī)定并不相同，為什么不同的地區(qū)會有不同的生育政策規(guī)定?這些差異性政策規(guī)定的立法依據(jù)是什么?本文將試圖回答上述問題。由于地方條例的上位法是全國法，所以我們先從全國法的修訂談起。
全國《人口與計劃生育法》及其修訂
雖然中國早在20世紀70年代就開始實行計劃生育，40多年來取得了舉世矚目的成就，但到2001年12月29日，經第九屆全國人大常委會第二十五次會議通過《中華人民共和國人口與計劃生育法》后，全國層面的法律才產生。
隨著控制人口過快增長目標的實現(xiàn)，中國人口發(fā)展的內在動力和外部條件都發(fā)生了重大轉折，生育政策逐漸向寬松化方向調整。在2013年實施“單獨二孩”政策時，全國法的修訂就已經開始醞釀。最終，2015年12月27日，第十二屆全國人大常委會第十八次會議上對人口與計劃生育法進行了修正。
與修訂前相比，修正后的人口與計劃生育法仍為七章，在“總則”中依然保留了“實行計劃生育是國家的基本國策”總原則;但在“生育調節(jié)”部分強調“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，不僅在生育數(shù)量上從一孩改為兩孩，而且取消了“鼓勵公民晚婚晚育”的規(guī)定;合法生育和違法生育仍會分別得到獎勵和受到懲罰。
可以看到，無論是新版還是老版法律，在“提倡”的背后，獎勵與社會保障、技術服務、法律責任都是維護法律尊嚴、保障生育公平的重要手段和措施，以鼓勵公民依法生育。
修正版中，國家不再鼓勵晚婚晚育，主要是因為隨著教育的普及和受教育年限的延長，青年的婚育年齡不斷后延已經成為大趨勢。
通過全國人口普查數(shù)據(jù)的分析顯示，我國人口平均初婚年齡從1990年的22.8歲上升到2010年的24.9歲;同期男性和女性分別從23.6歲和 22.0歲提高至25.9歲和23.9歲;一些大城市青年的平均初婚年齡甚至超過了27歲。過晚結婚導致高齡生育風險加大。因此，目前應該鼓勵青年適齡婚育。
按照全國法的規(guī)定，授權省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務委員會進行如下工作：(1)地方人口發(fā)展規(guī)劃的編制;(2)地方人口與計劃生育實施方案的制定與組織實施;(3)人口與計劃生育工作經費的保障;(4)再生育子女特殊情形的規(guī)定與安排;(5)少數(shù)民族計劃生育的實行;(6)各項獎勵措施(如獨生子女父母的獎勵、符合政策生育夫妻延長生育假的'獎勵或者其他福利待遇、農村計劃生育家庭的獎扶措施)的具體規(guī)定等。
廣東省一馬當先
在2001版全國人口與計劃生育法出臺之前，中國的計劃生育工作主要依據(jù)中央文件和各地區(qū)的人口與計劃生育條例(之前叫做計劃生育條例，以下不作區(qū)分)。與全國法的修訂寥寥不同，各地區(qū)的條例修訂則比較頻繁。
廣東省是全國第一個制定地方性人口計生條例的省份。1980年2月2日，廣東省五屆人大常委會第二次會議通過《廣東省計劃生育條例》，分為總則、結婚與生育、表揚與獎勵、限制與懲處、手術假期與保健、附則六個部分。隨后其他各省的地方性條例和2001版全國法都或多或少受到廣東省首個條例框架的影響。
廣東省也是普遍二孩政策實施后第一個啟動地方條例修訂程序的省份。2015年12月30日，廣東省人大常委會全票通過了修訂后的《廣東省人口與計劃生育條例》，距全國人大常委會審議通過人口與計劃生育法僅僅3天。
需要指出的是，普遍二孩政策自2016年1月1日起在全國全面實施，這意味著地方人口與計劃生育條例的修訂完成時間，并不會影響到該省、自治區(qū)、直轄市普遍二孩政策的實施時間。但廣東省的做法在法律程序上更為嚴謹。
地方條例求同存異
在全國法的框架下，地方條例的具體規(guī)定呈現(xiàn)求同存異的特點。以“獎勵與社會保障”相關條款為例，在2016年新一輪修訂前，全國31個省(自治區(qū)、直轄市)人口與計劃生育條例中相關內容呈現(xiàn)如下三個共同特征：第一，明顯鼓勵晚婚晚育和少生;第二，獎勵為主，扶助為輔;第三，區(qū)分城鎮(zhèn)獨生子女家庭和農村計劃生育家庭進行獎勵和扶助。
獎勵與扶助的具體內容則各具特色。如23個省(自治區(qū)、直轄市)對符合晚婚晚育條件的夫妻規(guī)定了具體的假期增加天數(shù)，30個省(自治區(qū)、直轄市)提及在晚婚晚育獎勵假期中工資、獎金、福利待遇不變。
針對城鎮(zhèn)獨生子女家庭的獎勵主要有少生假期、少生現(xiàn)金以及優(yōu)先優(yōu)惠措施。比如，所有省份均規(guī)定以一次性(50~4000元不等)或者按月(有的按年)(5~100元不等)的現(xiàn)金獎勵城鎮(zhèn)獨生子女家庭，并對符合晚育和獨生子女雙重條件的夫妻進行延長假期的獎勵。
針對農村計生家庭的獎勵主要有少生現(xiàn)金以及優(yōu)先優(yōu)惠。比如，所有省份均規(guī)定以一次性(50~3000元不等)或者按月(有的按年)(5~100元不等)的現(xiàn)金獎勵農村計生家庭，并對農村計生家庭入學、就業(yè)、就醫(yī)、參軍、勞務以及土地和宅基地分配方面提供經濟優(yōu)先優(yōu)惠。
2016年的修訂后，地方條例仍保留了求同存異的特點。僅以假期規(guī)定變動為例，共同特點是：(1)均取消了晚婚假;(2)均在國家規(guī)定的98天產假基礎上延長了產假天數(shù);(3)均設立了男方護理假。但各地方條例中規(guī)定的婚假(3~30天)、產假(128~158天)和護理假(7~30天)天數(shù)有所不同。如《甘肅省人口與計劃生育條例》第十九條規(guī)定“依法辦理結婚登記的夫妻可以享受婚假30天。符合本條例規(guī)定生育子女的，女方享受產假180天;男方享受護理假30天。職工在婚假、產假、護理假期間，其工資、獎金、福利待遇不變。”這也是迄今條例修訂后的省份中三類假期時間均最長的規(guī)定。各地區(qū)最集中的規(guī)定是：法定婚假3天(11個省、自治區(qū)、直轄市);法定產假158天(13個省、自治區(qū)、直轄市);男方護理假15天(14個省、自治區(qū)、直轄市)。
全國法與地方條例的制定依據(jù)與程序
地方條例中具體規(guī)定的差異，是全國法授權地方進行決策的結果，在遵循全國法的基本原則和基本框架的基礎上，地方人民代表大會或者其常務委員會有權利、也有責任根據(jù)地方實際規(guī)定具體辦法。
由于中國各地區(qū)在人口規(guī)模、人口結構、人口流動性、社會經濟發(fā)展程度、自然地理條件、民族構成、風俗文化等方面存在顯著差異，因而地方條例的修訂不僅要遵從全國法的原則規(guī)定，也要符合地方人口、經濟和社會發(fā)展實際，使其具有可操作性切實可行。具體內容呈現(xiàn)出差異性也是自然而然的事情。
以京津冀三省的產假規(guī)定為例，在國家規(guī)定的98天產假基礎上，北京作出的是延長產假的彈性規(guī)定，“按規(guī)定生育的，除享受國家規(guī)定的產假外，享受生育獎勵假三十天;女職工經所在機關、企業(yè)事業(yè)單位、社會團體和其他組織同意，可以再增加假期一至三個月”。天津允許工資可以替代產假，規(guī)定“女方所在單位增加生育假(產假)三十日;不能增加生育假(產假)的，給予一個月基本工資或者實得工資的獎勵”。河北省則是直接規(guī)定“符合法律法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，除享受國家規(guī)定的產假外，延長產假六十天”。
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