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全面解讀住房公積金政策不公
公積金不“公”?
樓市限購松綁的背景下，公眾對公積金的“渴求”更甚。但眼前的尷尬現(xiàn)實是，這一本應(yīng)福蔭公眾購房的政策，依舊處在“咫尺與天涯”的不可及當(dāng)中，有地方甚至持續(xù)在收緊公積金政策。
業(yè)內(nèi)普遍認為，這項發(fā)軔于上海，歷時已有20年的制度，從此前互助性質(zhì)的資金池，異化為了當(dāng)下由政府、銀行和國有壟斷企業(yè)控制的聚寶盆。背負著各種質(zhì)疑，公積金制度興許走到了十字路口。
是為中低收入者“雪中送炭”?還是為高收入人群“錦上添花”?政策的天平需要再平衡。
地方樣本
廣州公積金吃緊：9%繳存人貸走80%公積金
今年上半年剛開始，廣州公積金貸款已經(jīng)被迫“限流”。
7月下旬，廣州市公積金管理中心悄然出臺限制措施，將下半年每個月的貸款額度指標(biāo)嚴(yán)控在10億元以內(nèi)。這意味著，一旦當(dāng)月額度放完，貸款需求者只能排隊等待。廣州公積金管理中心稱，“限流”是由于去年和上半年放貸過快，致使今年下半年貸款額度緊張。
值得注意的是，從今年3月份就開始首輪征求意見的廣州公積金“新政”，也傳出8月將要出臺的消息。這項被稱為“史上最嚴(yán)”的公積金調(diào)控政策在實行后，廣州公積金貸款政策將更加“收緊”。
事實上，無論是“限流”還是“新政”，都凸顯了廣州市公積金吃緊狀況。不過令人疑慮的是，盡管這筆資金被快速消化，但卻只惠及了不足一成的繳存人。廣州市政協(xié)常委曹志偉告訴媒體，“根據(jù)統(tǒng)計，2013年廣州市住房公積金繳存人中，9%的貸款人使用了約80%的公積金余額，而大約有80%的繳存人仍未使用住房公積金。”
僅9%繳存人享受政策
80%的資金被不足一成的少數(shù)人貸走。社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，這種情況已成為公積金在使用方面最突出的問題。
現(xiàn)在越來越多的人認為，現(xiàn)行的公積金制度，沒能為中低收入者“雪中送炭”，卻成了高收入人群“錦上添花”的工具。
公積金制度實行以來，有效地促進了城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高了城鎮(zhèn)居民的居住水平。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年3月，全國實際繳存職工已經(jīng)達到1.06億人，尹中立說，“但大部分人繳存的公積金并沒能派上用場。”
社科院經(jīng)濟所研究員汪利娜將造成上述情況的原因歸結(jié)為，“公積金的適用范圍過窄”和“沒有一個公平的配貸原則”。
汪利娜對記者表示，公積金余額的支出應(yīng)該與資金來源相匹配，即貢獻越多的繳存人，可享受的貸款金額就應(yīng)該越多，以防止資金運用中出現(xiàn)的流動性風(fēng)險給繳存人帶來不公平。
然而，很多人認為公積金在繳存方面也存在問題。按照某大型保險集團專業(yè)人士對《每日經(jīng)濟新聞》記者的分析，目前我國規(guī)定住房公積金繳存比例不統(tǒng)一，一般為職工月基本工資的5%至12%，但是在實際執(zhí)行中，很多效益好的單位并沒有遵守12%的上限標(biāo)準(zhǔn)，這就造成了部分壟斷行業(yè)的月均公積金繳費甚至達到上萬元，超過其他行業(yè)職工二三十倍。
“公積金的繳存設(shè)置主要是基于職工的工資收入，目前很多行業(yè)之間職工工資基數(shù)差距大，客觀導(dǎo)致了公積金繳存數(shù)額差距大，因此，部分壟斷行業(yè)公積金的繳存高于其他行業(yè)，應(yīng)該被認為是收入分配的問題，而不能歸咎于公積金制度。”尹中立向《每日經(jīng)濟新聞》記者表達了不同的觀點。
需要說明的是，上述廣州市公積金貸款人與貸款金額的比例數(shù)據(jù)均來自廣州市政協(xié)常委曹志偉的說法。截至目前，廣州市公積金管理中心官網(wǎng)尚未對外公布2013年廣州公積金繳存和使用情況。
“錢緊”即限制貸款
眾多跡象表明，廣州市公積金正處于收入與支出不均衡的狀況。
根據(jù)廣州市公積金管理中心透露的數(shù)據(jù)，2013年廣州公積金貸款發(fā)放317億元，遠遠超過年放款量150億元左右的正常情況。今年貸款額度縮減到170億元，但前5個月已經(jīng)用去100億元的額度，這是廣州公積金下半年貸款開始 “限流”的原因。
“廣州此次公積金新政只是伴隨樓市現(xiàn)狀和廣州公積金資金量所進行的短期波動。”上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭[微博]對 《每日經(jīng)濟新聞》記者分析，廣州“限貸”是由于去年和上半年樓市比較火，貸款量較多，透支了資金池。
事實上，近期調(diào)整公積金政策的并不止廣州。記者梳理發(fā)現(xiàn)，進入7月份以來，就有北京、武漢、宜賓、中山和曲靖等10多個地方調(diào)整了公積金提取、使用政策。不過與廣州有所區(qū)別的是，上述多地并未收緊公積金放貸與提取，而是適當(dāng)放寬了公積金提取、使用條件。
楊紅旭說，公積金的貸款政策往往伴隨國家的住房調(diào)控政策進行調(diào)整，另外，地方政府還會根據(jù)當(dāng)?shù)毓e金資金量的多少實行松緊調(diào)控。
在此背景下，廣州即將推出的 “史上最嚴(yán)”新政，也是基于放貸收緊原則。例如新政中規(guī)定的“只能貸款一次”、“延遲繳交年限”等苛刻條件。根據(jù)曹志偉的介紹，“新政”很有可能8月就會出臺。
不過，廣州市公積金12329業(yè)務(wù)熱線和廣州市住房公積金管理中心工作人員均對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“目前還未接到有關(guān) ‘新政’的任何通知。”
對于廣州的公積金“收緊”政策，楊紅旭認為，無太多的規(guī)律可循。汪利娜則對記者說，各地資金充足的時候就放松提取使用政策，錢少的時候就限制節(jié)流，甚至排隊等號，這對繳存人來說是很不公平的。
制度求變
封閉管理致公積金問題重重 住建部修改條例3年無果
涉及萬千職工切身利益的龐大資金，由一個30人組成的管委會拍板決定，并且這30人大多來自市政機關(guān)和大型國企。
上述情況不僅存在于廣州�！睹咳战�(jīng)濟新聞》記者梳理發(fā)現(xiàn)，作為住房公積金管理決策機構(gòu)的各地管委會成員，大部分來自當(dāng)?shù)貦C關(guān)事業(yè)單位及大型國企。現(xiàn)行制度下的屬地管理模式，即便是作為行業(yè)監(jiān)管部門的住建部，也無法對這筆資金的使用情況進行監(jiān)督。
為解決目前的制度病癥，住建部自2011年就承諾修改 《公積金管理條例》，但3年后仍未如期完成。記者采訪發(fā)現(xiàn)，《條例》“難產(chǎn)”的原因，是背后各方利益的博弈。
封閉的屬地管理
諸多質(zhì)疑和爭論，直指現(xiàn)行公積金管理體制。
按照現(xiàn)行規(guī)定，從住建部到省級、市級、縣級的公積金管理部門，只是松散的指導(dǎo)管理關(guān)系�！蹲》抗e金行政監(jiān)督辦法》規(guī)定，住建部和省(自治區(qū))住建廳負有對各城市住房公積金管理法規(guī)、政策執(zhí)行情況實施行政監(jiān)督的職責(zé)。這就意味著，住建部對各地公積金管理部門僅僅只有政策方面的監(jiān)督功能。
各地住房公積金的繳存、使用和賬戶余額等，均由一個叫做“住房公積金管理委員會”的機構(gòu)來決策。從目前情況看，各地住房公積金管理委員會的成員大都是由當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)、財政、銀行、審計等有關(guān)部門代表擔(dān)任。
以廣州市為例，在2013年1月經(jīng)廣州市政府批準(zhǔn)聘任的最新一屆名單里，30名委員大部分來自省、市直機關(guān)以及事業(yè)單位、大型國企，鮮有公積金繳存主體的普通職工;根據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者從北京市住房公積金管理中心官網(wǎng)查詢到的信息，北京市住房公積金管理委員會的33名委員，也分別來自中央和市級的機關(guān)事業(yè)單位及大型國企，并且33名委員均身兼重要職務(wù)，無一人是普通職工
從上述管委員成員的構(gòu)成中不難看出，各地的公積金管理中心實際上需要服從當(dāng)?shù)卣闹笓]和調(diào)配。“這就導(dǎo)致了當(dāng)?shù)胤秸?‘非分之想’時，可以很輕易地挪用公積金。”社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立說。
實際上，政府挪用公積金的事件并不鮮見。吉林省通化市審計局去年的一份 《審計移送通知書》顯示，該市住房公積金中心原黨組書記、主任車世剛在任職10年期間，違法挪用住房公積金11.25億元，通過造假手段騙取住房公積金貸款額度3.05億元。
“地方政府插手太深，致使住建部牽頭建設(shè)的公積金監(jiān)管系統(tǒng)一直推不動。”尹中立對《每日經(jīng)濟新聞》記者說，“如果要形成一個新的體制，首先就必須修改現(xiàn)行《條例》。”
《條例》修改3年仍“難產(chǎn)”
需要指出的是，官方對全國公積金繳存余額的發(fā)布止于2008年。現(xiàn)在全國公積金目前究竟有多大規(guī)模，并無公開的官方數(shù)據(jù)。
住建部發(fā)布的 《2008年住房公積金管理情況通報》顯示，“截至2008年末，全國住房公積金繳存總額為20699.78億元，同比增長27.54%;繳存余額為12116.24億元，新增余額2511.13億元，增幅為26.14%。”
最近流傳的測算數(shù)據(jù)是，截至2014年3月，全國住房公積金結(jié)余資金為9498億元。但《每日經(jīng)濟新聞》記者并未找到該數(shù)據(jù)的官方出處。
社科院經(jīng)濟所研究員汪利娜認為，應(yīng)該向繳存者披露公積金的繳存和使用情況。而根據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者查閱到的信息，很多城市公積金信息披露情況并不完整，以廣州為例，媒體近日曝出的廣州公積金繳存及“限貸”情況，均未在廣州市公積金管理中心官網(wǎng)找到相關(guān)公開信息。
弊病早已叢生，破斧改革卻遲遲不能推進。
事實上，住建部早在2011年底就明確提出，要在2012年6月前完成《住房公積金管理條例》修訂工作并上報;2012年底，住建部再次提出2013年要完成《條例》修訂工作。但兩次均未如期完成，直到今年仍在“繼續(xù)開展”、“盡快上報”。
根據(jù)復(fù)旦大學(xué)住房政策中心執(zhí)行主任陳杰介紹，他曾經(jīng)參與過為《條例》修訂提交建議，建議包括擴大公積金用途范圍，用債券形式進行多元化投資;放寬目前對租房提取公積金的過嚴(yán)限制;管理體制上逐漸實現(xiàn)資金跨區(qū)域流動，有匯總功能;明確公積金管理屬性，逐步向金融專業(yè)化的風(fēng)險管理方向轉(zhuǎn)型等。
陳杰說，住建部等部委對上述建議也都認可，住建部幾位司長還為此召開了高端研討會，但會后便沒了下文。
“《條例》修改遲遲不能完成主要還是源于各方利益博弈。”尹中立對《每日經(jīng)濟新聞》記者說，首先最主要的博弈方是地方政府，另外，修改《條例》對于住建部自身也是一種壓力。目前國內(nèi)一些學(xué)者提出要把公積金交由金融機構(gòu)來管理。如果公積金以后由金融機構(gòu)管理，就應(yīng)該由銀監(jiān)會來監(jiān)管，而不是現(xiàn)在的住建部，作為政策監(jiān)督者的住建部要“革”自己的命不是一件易事。
而在南開大學(xué)經(jīng)濟研究所教授鐘茂初看來，“再怎么修訂條例，也難以解決根本問題”。
鐘茂初與一些主張廢除現(xiàn)行公積金制度的學(xué)者認為，應(yīng)該徹底改變公積金管理中心的管理體制，把公積金轉(zhuǎn)化為社會保障制度的一部分，由專業(yè)的金融機構(gòu)管理。
觀點
公積金制度應(yīng)不應(yīng)該廢除?
本屬互助的資金池，性質(zhì)卻漸漸異化�，F(xiàn)行矛盾下，廢除和保留公積金制度的爭論不斷，甚至有學(xué)者建議將各地公積金改組為“政策性住房銀行”，發(fā)揮公積金政策性住房金融的作用。
那么，現(xiàn)行公積金制度應(yīng)不應(yīng)該被廢除?所謂的“政策性住房銀行”能否解決現(xiàn)行公積金制度病灶?為此，《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD)專訪了社科院金融研究所金融市場研究室副主任尹中立、社科院經(jīng)濟所研究員汪利娜和上海易居房地產(chǎn)研究院副院長楊紅旭。
制度廢存各持己見
NBD：現(xiàn)行的公積金制度是否應(yīng)該廢除?
楊紅旭：現(xiàn)行公積金制度出現(xiàn)問題，對其進行改革是必然的，改革的方向應(yīng)該是廢除現(xiàn)行公積金制度。
上世紀(jì)90年代，我國為了配合房改和為職工提供購房支持，效仿新加坡建立了現(xiàn)行的公積金制度。但時至今日，中國的現(xiàn)狀已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，目前的商品房建設(shè)也都是通過市場化融資運作�，F(xiàn)行的公積金制度已經(jīng)不再適合當(dāng)前的形勢
再者，現(xiàn)在我國不同行業(yè)的職工收入差距較大，在公積金繳存方面也存在較大差距。比如，一些大型國企和機關(guān)事業(yè)單位除公積金之外，還會有補充公積金，而一些中小企業(yè)只為員工繳存較少的公積金數(shù)額，甚至不交。這就導(dǎo)致現(xiàn)在的公積金繳存和使用市場扭曲變形。
按照我個人的設(shè)計，廢除現(xiàn)行公積金制度后，應(yīng)該建立“住房儲蓄銀行”。
汪利娜：住房公積金發(fā)展到今天，繳存人員過億，管理機構(gòu)和從業(yè)人員眾多，想要廢止談何容易，固化利益格局很難打破，但改革勢在必行。而改革的目標(biāo)是如何讓住房儲蓄基金更好的為資金所有人——繳存人服務(wù)，這具體包括：還權(quán)賦能，給資金所有人更多的使用權(quán)，給公積金更多的功能，除買房外可用于租房等，提高他們的住房消費可支付能力。
NBD：“政策性住房銀行”能否真正發(fā)揮公積金政策性住房金融的作用?
楊紅旭：建立 “住房儲蓄銀行”，如德國等歐洲國家一樣，國家給予住房儲蓄銀行一定的政策扶持，通過住房儲蓄銀行支持有自住需求的職工買房。
這種政策實際上打破了現(xiàn)行公積金制度強制性儲蓄的特點，有自住需求的職工可以向住房儲蓄銀行尋求一定的利率。而對于買不起房的中低收入者，國家通過支持棚改、舊改及保障房建設(shè)等手段，為其提供住房支持。如即將掛牌的國開行住宅金融事業(yè)部就是為了發(fā)揮開發(fā)性金融支持作用，為棚改工程輸血。
尹中立：住房保障銀行設(shè)立的前提是，對住房公積金的定義、范圍進行界定，厘清基本概念，并明確住宅政策性銀行的非盈利屬性。
目前，住房公積金的管理結(jié)構(gòu)是住建部監(jiān)管，如果把住房公積金管理中心升級為住房保障銀行，機構(gòu)的屬性就會發(fā)生變化，與此對應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)也會發(fā)生改變，可能會從此前的住建部監(jiān)管轉(zhuǎn)為銀監(jiān)會或者央行[微博]監(jiān)管。
汪利娜：將公積金轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝越鹑�，那么公積金管理中心要從事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹑跈C構(gòu)(不一定是銀行)，這符合國家事業(yè)單位改革的大方向。但如何改爭議很多：一是公積金是政府發(fā)起設(shè)立的私人互助儲蓄基金，從資金的性質(zhì)上講，它應(yīng)是一個民間的互助住房基金，還是要辦成一個官辦的住房基金?二是已有國家開發(fā)銀行成立并單獨核算的政策性住房金融機構(gòu)，為棚改、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融通資金。
搞“政策性住房銀行”是要建機構(gòu)還是建機制?這是個需要商榷的問題。現(xiàn)在已經(jīng)有一個管政策的金融銀行了，即國開行住宅事業(yè)部，如果再建立一個新的政策性住房銀行，是否意味著二者在政策上會有沖突?
此外，從國外經(jīng)驗看，政府建設(shè)的政策性金融機構(gòu)成功的案例并不多。并且，政府建設(shè)政策性銀行還存在一個風(fēng)險，就是如果新建立起來的政策性金融機構(gòu)，還是像現(xiàn)在的公積金管理中心一樣出現(xiàn)政府挪用資金等情況怎么辦?
公積金入市為時尚早
NBD：我國公積金制度是在上世紀(jì)90年代效仿自新加坡的“中央公積金制度”，我國能否真正效仿新加坡模式，將公積金與社保合并，建立統(tǒng)一的社會保障體系?
汪利娜：中國社保資金與公積金不能合并的理由很多：一是兩種資金的用途差異極大，不宜混合使用;二是功能不同，社保資金實行“現(xiàn)收現(xiàn)付、社會統(tǒng)籌加個人帳戶”的模式，社會統(tǒng)籌部分是典型的公共品或公共財產(chǎn)，不排除任何需要養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險的人群，而且是無償?shù)�。而住房公積金沒有社會統(tǒng)籌功能，“職工個人繳存的住房公積金屬于職工個人所有”。社保目前個人賬戶存在空賬運行情況，如果把公積金合并進去，那么公積金很有可能就為社保填補窟窿;三是兩者的業(yè)務(wù)不同。社保基金的主要業(yè)務(wù)是社�；鸬恼魇�、監(jiān)督、處罰支付和資金的保值增值。而公積金的業(yè)務(wù)是資金的歸集與貸款，其本質(zhì)上是一種金融業(yè)務(wù)。
更何況，中國與新加坡國情不同，新加坡是個城市國家，只有400萬人口，中國擁有13億人口，很難完全效仿新加坡制度。所以，社保和公積金還是應(yīng)該切割清楚。
NBD：公積金能否進入資本市場?
汪利娜：是否進入資本市場，首先需要明確兩個前提條件，首先是要搞清公積金資金性質(zhì)，姓“私”還是姓“公”，征得資金所有人的同意和認可。第二，要明確進入資本市場后，增值收益的歸屬和分配，由誰來享有?是資金管理中心還是返還給資金繳存人?第三，公積金該不該入市，其入市的目的是什么?入市能否解決資金沉淀、使用率低和增值保值的問題?入市的先決條件和制度保障是什么?這些問題沒有解決，談公積金入市為時尚早。
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