2016中國(guó)住房公積金制度：究竟如何改？

　　2015年11月21日，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布《住房公積金管理?xiàng)l例(修訂送審稿)》，這是自《住房公積金房管理?xiàng)l例》問(wèn)世以來(lái)的第二次修訂。住房公積金在1991年從新加坡引進(jìn)我國(guó)，1999年國(guó)務(wù)院頒布國(guó)務(wù)院頒布《住房公積金房管理?xiàng)l例》，2002年又對(duì)該條例進(jìn)行了修訂。此后，其在運(yùn)行過(guò)程中所暴露出來(lái)的弊端不斷受到檢討和詬病，相應(yīng)的，住房公積金改革也不斷有所推進(jìn)，此次的送審稿算是最為系統(tǒng)的一次修訂。但筆者認(rèn)為，到目前為止有關(guān)住房公積金的修訂或改革依然存在較大局限性，尚未觸及住房公積金的“硬傷”，本文在分析住房公積金已有改革的局限性的基礎(chǔ)上，提出三個(gè)重點(diǎn)需要突破的方向。

　　住房公積金已有改革的主要進(jìn)展

　　針對(duì)2002年修訂的《住房公積金管理?xiàng)l例》，相關(guān)的改革進(jìn)展主要圍繞如下幾個(gè)方面：

　　擴(kuò)大住房公積金使用范圍。2002年的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定了住房公積金兩個(gè)運(yùn)用方向，一個(gè)是銀行專戶存儲(chǔ)，另一個(gè)是(在保證住房公積金提取和貸款的前提下，經(jīng)住房公積金管理委員會(huì)批準(zhǔn))購(gòu)買國(guó)債。自2008年始，嘗試擴(kuò)大住房公積金使用范圍，主要是在若干城市將住房公積金試點(diǎn)用于保障性住房建設(shè)。最新的修訂稿即《住房公積金管理?xiàng)l例(修訂送審稿)》則將使用范圍進(jìn)一步拓寬到政策性金融債、大額存單、住房公積金個(gè)人住房貸款支持證券等高信用等級(jí)固定收益類產(chǎn)品。

　　放寬住房公積金提取條件。2002年的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定了住房公積金提取的6種情形條件，其中包括有條件(即房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的)提取用于支付房租。但住建部2015年初發(fā)布的《關(guān)于放寬提取住房公積金支付房租條件的通知》(建金[2015]19號(hào))則放棄了這個(gè)條件約束，并且簡(jiǎn)化了房租提取申請(qǐng)要件。11月份的《住房公積金管理?xiàng)l例(修訂送審稿)》則進(jìn)一步將提取范圍放寬到裝修、物業(yè)費(fèi)等。

　　異地互認(rèn)。自2014年10月始，住建部會(huì)同財(cái)政部和中國(guó)人民銀行等部委聯(lián)合推進(jìn)住房公積金的“異地互認(rèn)”。2015年9月15日，住建部發(fā)布《關(guān)于住房公積金異地個(gè)人住房貸款有關(guān)操作問(wèn)題的通知》(建金[2015]135號(hào))，明確住房公積金異地個(gè)人住房貸款辦理流程，并要求各級(jí)公積金管理部門抓緊出臺(tái)異地貸款業(yè)務(wù)細(xì)則。同時(shí)，住建部開(kāi)始著手建設(shè)全國(guó)住房公積金異地貸款業(yè)務(wù)信息交換系統(tǒng)。此前，全國(guó)多個(gè)省市相繼出臺(tái)相關(guān)異地互認(rèn)措施。

　　住房公積金已有改革的局限性

　　以上改革提高了住房公積金的適用性，但尚未觸及住房公積金制度的“硬傷”，即仍然無(wú)法有效保障中低收入者享受住房公積金福利的機(jī)會(huì)，因而具有很大的局限性。

　　弱約束與低覆蓋

　　《住房公積金管理?xiàng)l例》是一部行政法規(guī)，具有行政強(qiáng)制力，條例也明確規(guī)定了相關(guān)罰則如單位遲繳、少繳或不繳所面臨的行政責(zé)任甚至法律責(zé)任，但畢竟其效力低于法律，在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，行政監(jiān)督執(zhí)行的所謂約束力并不大。筆者在一次調(diào)研中就曾獲悉，住房公積金管理中心征繳住房公積金的行為，被當(dāng)?shù)厝耸虏块T定位為行政攤派。但近幾年的改革沒(méi)有觸及該問(wèn)題，因而也就沒(méi)有從法律層級(jí)提升其執(zhí)行效力。這客觀上導(dǎo)致大量單位，主要是私有或民營(yíng)機(jī)構(gòu)實(shí)際上沒(méi)有為職工繳納住房公積金，住房公積金的覆蓋率很低。按照《住房公積金管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定，凡是城鎮(zhèn)就業(yè)人口都要繳納住房公積金。但實(shí)際有多少城鎮(zhèn)就業(yè)人口繳納了住房公積金呢?據(jù)住建部、財(cái)政部和央行2015年6月聯(lián)合印發(fā)的最新的系統(tǒng)披露住房公積金相關(guān)信息的報(bào)告即《全國(guó)住房公積金2014年年度報(bào)告》，截至2014年底，全國(guó)實(shí)繳職工11877.39萬(wàn)人，而該年城鎮(zhèn)就業(yè)人口是3.9億，由此得出住房公積金實(shí)繳人數(shù)對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)人口的覆蓋率是30.21%。進(jìn)一步分析還發(fā)現(xiàn)，上述實(shí)繳人數(shù)扣除實(shí)繳率可能達(dá)到100%的三類單位的人數(shù)(城鎮(zhèn)國(guó)有和集體企業(yè)就業(yè)人數(shù)(6849.023萬(wàn))，中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位、人民政協(xié)及民主黨派、群眾社團(tuán)、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織(1542.70萬(wàn))，教育(初等+中等+高等1541.70萬(wàn)))。其他類型單位住房公積金實(shí)繳人數(shù)不足2000萬(wàn)，就是說(shuō)絕大多數(shù)私營(yíng)單位并未繳納住房公積金。

　　弱針對(duì)性和低公平性

　　《住房公積金管理?xiàng)l例》中的第一條即明示，推行住房公積金制度旨在“促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平。”此處“城鎮(zhèn)居民”實(shí)際上主要指中低收入居民，高收入居民無(wú)需借助住房公積金實(shí)現(xiàn)其住房訴求。但此后的改革并沒(méi)有推出更為有效地針對(duì)中低收入居民住房需求的相關(guān)措施，導(dǎo)致其在實(shí)際運(yùn)行中，中低收入居民特別是低收入居民難以沾上住房公積金的光。突出表現(xiàn)有二：其一即前述低覆蓋率，低覆蓋率反應(yīng)多數(shù)城鎮(zhèn)居民特別是民營(yíng)單位低收入居民沒(méi)有機(jī)會(huì)享受住房公積金帶來(lái)的“福利”。其二即低個(gè)貸戶率(住房公積金貸款戶數(shù)與繳存戶數(shù)的比例)�！度珖�(guó)住房公積金2014年年度報(bào)告》只公布了個(gè)貸率(住房公積金貸款余額與住房公積金繳納余額之比)是68.89%，這個(gè)水平似乎還能說(shuō)的過(guò)去。但個(gè)貸戶率是多少呢?筆者自己根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)測(cè)算如下，截至2014年末，全國(guó)各類住房公積金管理中心累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房公積金貸款2185.85萬(wàn)筆，假設(shè)1筆即1戶，那么可以認(rèn)為，累計(jì)2185.85萬(wàn)戶使用了住房公積金貸款。另一方面，全國(guó)實(shí)繳人口按1戶家庭中有2人繳納計(jì)，繳納戶數(shù)為5938.70萬(wàn)戶，由此得出的個(gè)貸戶率是36.81%，這說(shuō)明只有少部分人使用了公積金貸款，這實(shí)際上背離了住房公積金設(shè)立的初衷。筆者還進(jìn)一步對(duì)全國(guó)各省和直轄市2014年的個(gè)貸戶率進(jìn)行了計(jì)算和排序，名列前五的竟主要集中在西北和西南邊陲即青海、內(nèi)蒙古、新疆、寧夏和云南。當(dāng)然，最后一名也在該區(qū)，陜西省的個(gè)貸戶率僅為15%。另外值得關(guān)注的是，個(gè)貸率和個(gè)貸戶率在不少城市具有反向關(guān)系，如上述五省的個(gè)貸率相對(duì)較低，而諸如上海、重慶、江蘇等省市的個(gè)貸率很高，但個(gè)貸戶率缺較低，極端例子是重慶，個(gè)貸率超過(guò)90%，個(gè)貸戶率不足30%。

　　運(yùn)作管理的非專業(yè)性和低效率

　　2002年的《住房公積金管理?xiàng)l例》規(guī)定，住房公積金的管理運(yùn)作機(jī)構(gòu)是分布于全國(guó)的大大小小的住房公積金管理中心，性質(zhì)是事業(yè)單位，不是專業(yè)化的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)。讓這樣的單位運(yùn)作管理日益龐大的住房公積金顯然力不從心，而相關(guān)改革僅僅著眼于授權(quán)住房公積金管理中心擴(kuò)大住房公積金的使用范圍，并沒(méi)有觸動(dòng)住房公積金管理中心的非專業(yè)化缺陷，這顯然無(wú)助于提高住房公積金的使用效率，主要表現(xiàn)在其一是繳存居民的收益率低。數(shù)據(jù)顯示，近十年，職工個(gè)人住房公積金賬戶加權(quán)平均存款利率不及2%，比同期平均CPI尚低1個(gè)左右的百分點(diǎn)。其二是住房公積金無(wú)法通過(guò)專業(yè)化的途徑運(yùn)用到風(fēng)險(xiǎn)偏好更高、收益率也更可觀的領(lǐng)域如企業(yè)債券、股票、黃金等，因而極大地約束了其運(yùn)作空間，降低了其綜合收益率。

　　住房公積金改革亟待三個(gè)突破

　　提升立法層級(jí)，強(qiáng)化其約束力，有效擴(kuò)大住房公積金覆蓋范圍

　　住房公積金繳納覆蓋率長(zhǎng)期在低位運(yùn)行的事實(shí)已經(jīng)證明，現(xiàn)行的處于行政法規(guī)層級(jí)的住房公積金管理?xiàng)l例缺乏足夠和有效的約束力，最新的修訂送審稿的改革力度顯然是不夠的。有效的應(yīng)對(duì)之策就是提高其立法層級(jí)即將其上升到法律層級(jí)。具體路徑可考慮兩個(gè)選項(xiàng)，其一是單獨(dú)立法，即單獨(dú)制定一部住房公積金法。其二是盡快制定住房保障法，并在住房保障法中專設(shè)一章對(duì)住房公積金立法規(guī)范。需要特別指出的是，在法律層級(jí)上提高住房公積金相關(guān)規(guī)范的強(qiáng)制性，并非一刀切。對(duì)低收入者或者年屆退休者宜做相對(duì)人性化的規(guī)范�；�本的立法思路是，細(xì)分收入和年齡等級(jí)，差別化繳納住房公積金額度。如當(dāng)就業(yè)人員的收入低于一定水平時(shí)，可以不繳納或少繳納;年輕剛就業(yè)者可少繳納，35～50歲之間的就業(yè)者可多繳納，50～60歲之間的年屆退休者則應(yīng)逐年降低繳納比例。

　　設(shè)立住房資助基金，促住房公積金真正為中低收入者所用

　　即使住房公積金做到了廣覆蓋，受收入、房?jī)r(jià)等多種因素的影響，部分個(gè)人或家庭仍面臨首付壓力和貸款償付壓力過(guò)大問(wèn)題，不得不放棄購(gòu)房和使用公積金貸款。宜對(duì)這部分人群的初次購(gòu)房實(shí)施資助，即以部分住房公積金或住房公積金的運(yùn)用收益為來(lái)源，設(shè)立資助基金，對(duì)低于一定收入水平的初次購(gòu)房者，根據(jù)不同的收入檔次，給予相應(yīng)的資助。這方面的具體實(shí)施路徑可參考新加坡的經(jīng)驗(yàn)，新加坡中央公積金制度設(shè)計(jì)中有兩個(gè)資助基金，其一是中央公積金額外住房資助基金(Additional CPF Housing Grant (AHG))，另一個(gè)是中央公積金特別住房資助基金(Special CPF Housing Grant (SHG))。兩基金最新的資助措施是，分別對(duì)家庭月收入在5000新加坡元和8000新加坡元以下的初次購(gòu)房者，分成15個(gè)檔次并結(jié)合公屋的新舊或不同的上市時(shí)間給予相應(yīng)的補(bǔ)貼，收入越低、住房越新或住房上市時(shí)間越晚補(bǔ)貼越多，最高資助額是80000新加坡元，最低資助額是50000新加坡元。這樣的補(bǔ)貼大大提高了中低收入者的首付能力和購(gòu)買力，也降低了其貸款額度和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　此外還可考慮禁止高收入者使用公積金貸款。高收入者具有足夠的購(gòu)房能力，無(wú)需借助具有保障性質(zhì)的住房公積金貸款來(lái)滿足其住房需求。高收入群體只能擁有在特定法律情境下(如移民、退休等)提取公積金及其法定利息的權(quán)利，不能以住房公積金貸款的名義使用住房公積金。

　　以運(yùn)作管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化，促住房公積金使用的高效率

　　基本思路即改革現(xiàn)有的事業(yè)性的組織管理架構(gòu)，建構(gòu)對(duì)于住房公積金的專業(yè)化的運(yùn)作和管理機(jī)構(gòu)，并擴(kuò)寬其資產(chǎn)運(yùn)作空間即允許其對(duì)住房公積金的安全性、流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行專業(yè)化的有效率配置。具體選項(xiàng)有：

　　第一，撤銷目前的住房公積金管理中心，建立一家全新的專業(yè)化機(jī)構(gòu)運(yùn)作和管理住房公積金。該機(jī)構(gòu)性質(zhì)為國(guó)有金融企業(yè)，可按總分支模式即在國(guó)家層面設(shè)總部、省市縣各級(jí)分別設(shè)立分行機(jī)構(gòu)，其業(yè)務(wù)范圍包括住房公積金存款、住房公積金貸款和住房公積金投資等等。具體包括：依法辦理公積金存、取款;對(duì)中低收入者的公積金貸款;以授信方式為商業(yè)性住房信貸機(jī)構(gòu)提供住房信貸流動(dòng)性支持;發(fā)起并參與商業(yè)性住房抵押貸款證券化;投資不動(dòng)產(chǎn)、有價(jià)證券、外匯等。

　　第二，將國(guó)開(kāi)行住宅金融事業(yè)部升格為一級(jí)法人，并整合住房公積金資源、用于保障房項(xiàng)目的土地出讓金凈收益等保障房融資資源，使其成為一家全國(guó)性的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)。主要功能除了上述所列外，還包括：對(duì)部分公共住房發(fā)放建設(shè)貸款;依法定收購(gòu)私人企業(yè)對(duì)保障性住房項(xiàng)目的商業(yè)性融資;對(duì)中低收入者的商業(yè)性住房貸款進(jìn)行包括償付擔(dān)保、保險(xiǎn)、短期流動(dòng)性墊付等信用增級(jí)。

　　第三，與其他類保障性基金如養(yǎng)老基金、醫(yī)療基金、教育基金等合并，形成一個(gè)類似于新加坡的中央公積金體系，并參照新加坡中央公積金運(yùn)作和管理的模式，設(shè)計(jì)一個(gè)專業(yè)化的公積金運(yùn)作和管理體系，以滿足中低收入者的各類保障需要。

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