城鎮(zhèn)化為何以城市群為主體形態(tài)
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，以城市群為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，完全符合全球化背景下的城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，符合我國(guó)資源環(huán)境承載能力的基本特征。目前，我國(guó)城市群普遍存在重形態(tài)建設(shè)、輕實(shí)質(zhì)發(fā)展的問(wèn)題，多數(shù)城市群其實(shí)只是在空間分布上相對(duì)集中的“一群城市”。今后，應(yīng)按照新型城鎮(zhèn)化的要求，著力提升城市群質(zhì)量，切實(shí)把城市群建設(shè)成為我國(guó)在全球化網(wǎng)絡(luò)中具有競(jìng)爭(zhēng)力的核心節(jié)點(diǎn)區(qū)域，努力發(fā)揮城市群在推進(jìn)我國(guó)健康城市化過(guò)程中的重要作用。
是世界城市化發(fā)展的重要趨勢(shì)
在世界城市化的早期階段，城市在一定區(qū)域的成群集中分布是一個(gè)客觀過(guò)程、也是一個(gè)普遍趨勢(shì)。
城市的集中成群分布產(chǎn)生了一系列好處，也帶來(lái)許多新的問(wèn)題，如：城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同帶來(lái)無(wú)效競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域資源壓力和環(huán)境負(fù)荷增加，大城市病泛濫等等。如何趨利避害，成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和空間規(guī)劃的重要目標(biāo)取向。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，以提升國(guó)家參與全球化的整體競(jìng)爭(zhēng)能力為指向的效率優(yōu)先、非均衡發(fā)展成為世界各國(guó)政府普遍關(guān)注的戰(zhàn)略，城市群就成為非均衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)效率優(yōu)先的主要空間載體。
目前，美國(guó)東北部和五大湖兩大城市群集中了全美近40%的人口。日本東京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、經(jīng)濟(jì)規(guī)模占全日本總量都達(dá)到了 60%以上。英國(guó)一半人口集中分布在不足1/5國(guó)土面積的大倫敦都市圈。在城市群的發(fā)展中，城市群核心城市以培育創(chuàng)新與門(mén)戶功能、占據(jù)影響力制高點(diǎn)為主旨，城市群區(qū)域往往以共同打造優(yōu)越的人居環(huán)境和投資環(huán)境、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)能力集聚和民生質(zhì)量提升為主題。美國(guó)2050年發(fā)展戰(zhàn)略明確提出，把十余個(gè)大都市連綿區(qū)打造為支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的重點(diǎn)區(qū)域。
是我國(guó)資源環(huán)境承載能力的客觀要求
我國(guó)適宜城鎮(zhèn)化的國(guó)土空間極為有限，城市群作為主體形態(tài)是符合我國(guó)資源環(huán)境承載能力基本特征的。
我國(guó)三大氣候區(qū)和3大階梯地形，構(gòu)成了我國(guó)自然地理環(huán)境的基本格局，使土地和水資源成為影響我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和主體形態(tài)選擇的主導(dǎo)因素。根據(jù)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》的評(píng)價(jià)，我國(guó)人均土地面積7200平方米，是歐洲的一半，不到美國(guó)的1/4。在土地總量中，我國(guó)平原面積僅占12%，美國(guó)和歐洲則分別為40%和59%。此外，我國(guó)人均水資源量?jī)H為世界平均水平的28%，水資源分布嚴(yán)重不均。綜合分析，我國(guó)東中部季風(fēng)平原區(qū)，中西部河谷河套、盆地和山前沖洪積平原等是資源環(huán)境承載能力比較適合城市發(fā)展的區(qū)域。目前，我國(guó)形成的主要城市群也都分布在這些區(qū)域中。
這些區(qū)域同時(shí)也是適宜農(nóng)副產(chǎn)品種植的區(qū)域，從全國(guó)整體看，若考慮糧食安全的土地需求，真正可用于未來(lái)城鎮(zhèn)化發(fā)展的國(guó)土面積只有28萬(wàn)平方公里，約占全國(guó)國(guó)土總面積的3%。因此，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化發(fā)展只能在適宜城市化區(qū)域范圍內(nèi)的有限空間里集中展開(kāi)。
目前，我國(guó)已經(jīng)形成的人口和城鎮(zhèn)沿河谷海岸的帶狀集中以及圍繞交通節(jié)點(diǎn)樞紐的組團(tuán)式集聚，客觀上為未來(lái)我國(guó)繼續(xù)以城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)奠定了基礎(chǔ)。
如何實(shí)現(xiàn)“一群城市”向城市群轉(zhuǎn)變
城市群不只是以中心城市為核心、空間上集中分布的一群城市，而更重要的`是強(qiáng)調(diào)城市群在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面能夠合作共贏、在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施體系建設(shè)方面能夠共建共享，在資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境建設(shè)方面能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，提高我國(guó)城市群建設(shè)質(zhì)量，重點(diǎn)是頂層謀劃、城際合作、區(qū)域共贏。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，應(yīng)從功能定位和空間結(jié)構(gòu)入手，重點(diǎn)協(xié)調(diào)好3個(gè)方面的關(guān)系。
一是要處理好城市群與城市群之間的關(guān)系。要按照主體功能定位確定各類城市群的發(fā)展戰(zhàn)略;要有利于沿海城市群對(duì)內(nèi)陸城市群的帶動(dòng)作用以及發(fā)揮城市群在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的引領(lǐng)作用;要有助于構(gòu)筑與歐盟、北美三足鼎立的亞太經(jīng)濟(jì)核心區(qū)。因此，以長(zhǎng)江三角洲為引領(lǐng)的長(zhǎng)江沿岸城市群集中分布地帶，以京津冀為核心的環(huán)渤海城市群集中分布地帶，以珠江三角洲為龍頭的東南沿海城市群集中分布地帶，是我國(guó)推進(jìn)城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的重點(diǎn)區(qū)域。
二是要處理好城市群內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的關(guān)系。中小城市和小城鎮(zhèn)往往在專業(yè)化職能和特色城鎮(zhèn)發(fā)展方面、在方便生活的公共服務(wù)方面，具有不可替代的作用。城市群的中小城市和小城鎮(zhèn)得不到充分發(fā)展，表明城市群發(fā)育是不健全的。大城市和特大城市在規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)程中，只有功能不斷轉(zhuǎn)換和升級(jí)，才能營(yíng)造越來(lái)越強(qiáng)大的城市生命力;如果只納新不吐故，功能繁雜和集中就必然導(dǎo)致大城市病的滋生和惡化，難以持續(xù)城鎮(zhèn)化過(guò)程。因此，建立大城市和特大城市負(fù)面功能清單進(jìn)行約束管制，通過(guò)推動(dòng)功能疏解實(shí)現(xiàn)控制人口的目的，已勢(shì)在必行。新型城鎮(zhèn)化要求城市群內(nèi)部城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)關(guān)注產(chǎn)業(yè)空間組織方式的轉(zhuǎn)換趨勢(shì)，避免經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和地域功能盲目過(guò)度地向大城市和特大城市集中。采用產(chǎn)業(yè)鏈橫向分工模式，在城市群內(nèi)部構(gòu)筑創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和生活網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間相互協(xié)作、緊密聯(lián)系，在城市群建設(shè)中實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。
三是要處理好城市群區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)關(guān)系。我國(guó)城市群地區(qū)通常是城鄉(xiāng)發(fā)展差距較小的區(qū)域，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化奠定了良好的基礎(chǔ)。以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)、都市農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)發(fā)展為抓手，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)，率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
加快我國(guó)城市群高質(zhì)量建設(shè)步伐，還面臨著阻礙城市間合作和區(qū)域一體化發(fā)展的體制機(jī)制障礙，還存在著城市間和地區(qū)間人居環(huán)境和投資環(huán)境差距的問(wèn)題。因此，全面深化改革也同樣是我國(guó)以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的根本動(dòng)力。同時(shí)要發(fā)揮城市群規(guī)劃的作用，通過(guò)發(fā)展戰(zhàn)略指引、功能定位約束、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管制等手段，實(shí)現(xiàn)城市群的可持續(xù)發(fā)展。
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