淺談重構(gòu)我國養(yǎng)老保障制度
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淺談重構(gòu)我國養(yǎng)老保障制度
論文關(guān)鍵詞：社會養(yǎng)老救助 最低生活保障 個人養(yǎng)老保障 基金管理公司
論文摘要：本文從對現(xiàn)行養(yǎng)老保障制度的分析入手，設(shè)計了我國的養(yǎng)老保障制度由追求公平的社會養(yǎng)老救助與追求效率的個人養(yǎng)老保險兩部分組成，提出了社會養(yǎng)老救助應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤较嚓P(guān)聯(lián)，個人養(yǎng)老儲蓄則完全由商業(yè)保險公司經(jīng)營。
一、目前我國養(yǎng)老保障制度面臨嚴(yán)重的危機(jī)
我國養(yǎng)老保險由“現(xiàn)收現(xiàn)付”制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)行的“統(tǒng)賬結(jié)合”管理模式，其設(shè)計初衷是通過個人賬戶基金的積累以預(yù)防老齡化高峰到來時養(yǎng)老保險基金的支付危機(jī)。然而，由于近年來大部分地區(qū)養(yǎng)老保險基金連續(xù)出現(xiàn)當(dāng)年收不抵支，且基金缺口逐年擴(kuò)大的情況，現(xiàn)行養(yǎng)老保險體制運行已經(jīng)面臨嚴(yán)重的財務(wù)危機(jī)。
首先是養(yǎng)老金債務(wù)問題，世界銀行的《老年保障:中國養(yǎng)老金體制改革》、勞動和社會保障部科研所何平、中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院王曉軍以及國務(wù)院體改辦宏觀司宋曉梧等人的研究顯示，盡管他們各自所選取的測算基點、測算范圍和方法、假設(shè)條件和依據(jù)的資料等方面存在差異，但都傾向于認(rèn)為，我國目前養(yǎng)老保險債務(wù)規(guī)模大致為三萬億元左右(見下表)。
其次是個人賬戶的空賬問題，資料表明，從全國來看，目前個人賬戶的空賬規(guī)模已達(dá)2000多億元，1998年，全國21個省級地區(qū)養(yǎng)老保險基金當(dāng)年收不抵支，其缺口達(dá)100多億元，1999年，當(dāng)年收不抵支的地區(qū)數(shù)擴(kuò)大到25個，基金缺口達(dá)187億元，更讓人擔(dān)憂的是，這一現(xiàn)象還在進(jìn)一步發(fā)展。事實上，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬運行和養(yǎng)老金債務(wù)的龐大規(guī)模是分不開的，1980年一1999年間，我國離退休養(yǎng)老費用總額年均增長率約為23%，同一時期，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的年均增長率為14. 4%。在這樣的養(yǎng)老費用支付的壓力下，絕大多數(shù)地方都在挪用個人養(yǎng)老金賬戶中的資金來補(bǔ)充養(yǎng)老基金社會統(tǒng)籌部分的不足，其結(jié)果當(dāng)然是造成了養(yǎng)老金個人賬戶空賬運行的普遍存在。
與此同時，我國人口老齡趨勢加快，今年我國老年人已達(dá)1. 32億，并正以3. 2%的速度急劇增長，在未來幾十年，我國的撫養(yǎng)比將從2001年的3. 65上升至2025年的2. 11 ,2050年的1.87。
總之，以全新的角度來思考我國社會養(yǎng)老保障制度并加以重建已是當(dāng)務(wù)之急。
二、重構(gòu)我國養(yǎng)老保障制度:社會養(yǎng)老救助+個人養(yǎng)老保障
縱觀社會養(yǎng)老保障問題，自十八世紀(jì)德國碑斯麥模式，到英國從現(xiàn)收現(xiàn)付制走到目前的基金制，到美國的養(yǎng)老保險制度面臨嚴(yán)重財務(wù)問題，從現(xiàn)代的智利模式到新加坡模式，直到我國的“統(tǒng)帳結(jié)合”，經(jīng)濟(jì)學(xué)界一直在探討采用何種模式才能既對付社會老齡化帶來的在業(yè)人口難以供養(yǎng)退休老人的難題，又能解決基金積累制所產(chǎn)生的管理、運營投放并爭取好的回報率以確保龐大的社會養(yǎng)老基金增值保值的問題。事實上，對于現(xiàn)收現(xiàn)付制，像美國這樣擁有巨大財富的國家尚難以維繼，該養(yǎng)老體制現(xiàn)在已經(jīng)有了五十年后行將面臨破產(chǎn)的難題，而我國處于發(fā)展中國家的水平根本就難以承受;對于基金積累制，由于通貨膨脹的損害，即使是緩慢的通貨膨脹也將產(chǎn)生很大的危害，那么通過法律強(qiáng)制積累的養(yǎng)老基金如果沒有高于居民儲蓄的收益，必然失去吸引力。但是，我們透過目前的種種養(yǎng)老保障模式看其本質(zhì)，各種不同模式的根本差別就在于在效率和公平二者之間所確定的平衡點的不同，不同的國家根據(jù)本國的具體施政要求或者是依據(jù)本國國情，選擇了效率與公平之間的不同的平衡點，于是就有了各種不同模式的、按目前實行的結(jié)果看各個國家也是很不完善的養(yǎng)老保障制度。事實上，筆者認(rèn)為，之所以存在目前的困境的根本原因是，我們都被各種各樣的綜合模式的表象所困惑，如果我們把效率與公平暫時切割開來，把養(yǎng)老保障分為追求公平的社會養(yǎng)老救助與追求效率的個人養(yǎng)老保險二大類來具體分析并作出政策安排，諸多問題都可以迎刃而解!
首先，社會養(yǎng)老救助完全是政府行為，屬于政府必
須履行的職責(zé)。在社會群體中，由于這樣或那樣的原因，總是存在一些弱者或者不幸者，社會養(yǎng)老救助就是國家及社會對遭受自然災(zāi)害、不幸事故等和生活在貧困線或最低生活標(biāo)準(zhǔn)下的老年人進(jìn)行救助，以維護(hù)他們的最低生活權(quán)利的一項社會老年經(jīng)濟(jì)保障制度。對低于社會最低生活保障線以下的六十歲的老年人的基本生活保障的實現(xiàn)是該制度的唯一目標(biāo)，可以考慮對六十歲以上的老人按月支付略高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇葷?jì)金，由政府每年的財政預(yù)算或者每屆政府的五年財政預(yù)算提前予以列支，作為政府必須履行的職責(zé)。這里必須明確一點，對于養(yǎng)老最基本的保障與當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ纤较嗦?lián)系，其根本原因即在于最大限度地減少財政稅收的負(fù)擔(dān)，明確政府與企業(yè)、個人的責(zé)任，將企業(yè)由社會養(yǎng)老保障的責(zé)任中淡出，溫飽線以上的.需要完全由其個人視實際可能通過其它養(yǎng)老保險方式予以解決。
個人養(yǎng)老保障，應(yīng)當(dāng)完全遵循效率優(yōu)先的原則，由于老年生活保障涉及到社會的穩(wěn)定問題，必須由國家立法，規(guī)定交納年收人基數(shù)，由具有一定資質(zhì)的基金管理公司來運營，強(qiáng)制實行，全體公民都必須參加。養(yǎng)老保障費用來源，不是由現(xiàn)在的國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負(fù)擔(dān)，而是完全由個人承擔(dān)，不必強(qiáng)令社會互濟(jì)行為，也不必強(qiáng)令企業(yè)承擔(dān)一定的責(zé)任。當(dāng)然，政府可以鼓勵雇主向雇員提供如企業(yè)年金或者非企業(yè)單位的補(bǔ)充養(yǎng)老保險等作為雇員福利的組成部分，但不應(yīng)干預(yù)企業(yè)及其他單位建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險的自主權(quán)，這完全服從于單位的發(fā)展戰(zhàn)略和勞動力市場的競爭需要。這里，萬萬不可在目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下將企業(yè)年金作為整個養(yǎng)老保險制度構(gòu)建與發(fā)展的重點，否則，強(qiáng)令企業(yè)增加支出，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，將減弱企業(yè)的競爭力，挫傷民間投資的積極性。
關(guān)于經(jīng)營個人養(yǎng)老保障基金的管理公司資質(zhì)問題，后面將詳細(xì)闡述。
按以上設(shè)想，筆者設(shè)計我國的養(yǎng)老保障制度可以由二部分組成:社會養(yǎng)老救助與個人養(yǎng)老保障，這可以避免諸 多方案的缺陷。(1)由于社會養(yǎng)老救助，只需支付最低生活保障水平的費用，可以避免政府財力的大量支出，不致產(chǎn)生嚴(yán)重的財政危機(jī)，可以把社會保障稅的開征稍加滯后或者使該項稅率盡可能的低，以減小對投資的負(fù)影響，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(2)在收益發(fā)放上，沒有統(tǒng)一比率或收人關(guān)聯(lián)之類的選擇，可操作性強(qiáng);(3)按照這一模式，可以普及至廣大農(nóng)村，從而解決目前社會養(yǎng)老保障覆蓋面窄的缺陷，構(gòu)成覆蓋全社會的養(yǎng)老保障體制，現(xiàn)行的相對較高的城鎮(zhèn)退休金支出改為最低生活保障線水平從而產(chǎn)生的節(jié)余可以用來啟動全社會養(yǎng)老救助基金;(4)充分利用市場機(jī)制，由追求效率的基金管理公司競爭經(jīng)營.而不是政府部門壟斷經(jīng)營，有利于政府職能的轉(zhuǎn)變，也有利于解決基金積累制產(chǎn)生的巨額養(yǎng)老金的增殖保值難題。
三、社會養(yǎng)老救助
社會養(yǎng)老救助是一個由中央政府直接管理的國家基本養(yǎng)老金基金，其主要作用在于養(yǎng)老金的全國范圍內(nèi)的最低水平的再分配。社會養(yǎng)老救助基金是養(yǎng)老制度的最基本層次，應(yīng)當(dāng)采取稅收融資的方式征收，以基金的方式積累，這個基金屬于財政部管理或者委托央行代管，在這個基金計劃中最低限度地保留一個現(xiàn)收現(xiàn)付的機(jī)制。根據(jù)現(xiàn)收現(xiàn)付制的特點，該基金不必形成足夠的積累，因而也不必直接進(jìn)入資本市場，從而規(guī)避了嚴(yán)重的道德風(fēng)險與管理成本，特別是在面對我國現(xiàn)階段不完善且風(fēng)險極大的資本市場，采取現(xiàn)收現(xiàn)付制，而不直接進(jìn)人資本市場尤其具有重要意義。
社會養(yǎng)老救助基金的基本作用在于為勞動者提供一個最低水平的基本養(yǎng)老金收入，以確保老年人能安度晚年。社會養(yǎng)老救助金的受益發(fā)放應(yīng)當(dāng)是經(jīng)過財富審查和規(guī)定受益的。養(yǎng)老救助金收人的受益水平由政府決定，而財富審查等所有的行政管理工作則要由政府的社會保障管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，社會保障管理部門對財政部負(fù)責(zé)，可以制定救助養(yǎng)老金的受益資格，建議救助基金的受益水平，定期提交社會養(yǎng)老救助基金的支出預(yù)算報告，并監(jiān)督該基金的管理。這里最重要的幾個問題是;(1)管理費用必須與基金本身完全分開，即:社會保障管理部門的行政開支屬于財政預(yù)算，不能列入基金的預(yù)算，不能按照基金的比例提取管理費用;(2)不同行業(yè)性質(zhì)的勞動者必須同等對待，取消目前行政事業(yè)單位施行的退休金發(fā)放計劃，統(tǒng)一到社會養(yǎng)老救助基金中，以示公平，由于這涉及到諸多利益群體，因而將成為該項計劃施行中的難點。但是，必須指出，按現(xiàn)時的退休金計劃，由于國家財力有限，已經(jīng)難以為繼，更嚴(yán)重的是現(xiàn)行退休金制度存在極其嚴(yán)重的社會不公平，屬于社會養(yǎng)老保障制度務(wù)必要解決的重中之重。當(dāng)然，根據(jù)實際情況可以考慮“老人老辦法，新人新辦法”予以一定時間的 緩沖，然而，隨著時間的推移，解決的成本必然將成倍增加，所以解決的時間宜早不宜遲;(3)規(guī)定的支付水平，需要隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平而變動，對目前，我國處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)初級階段，社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對低下，該支付水平必須只保證滿足最基本的老年生活保障。當(dāng)然，隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)可以增加一個填補(bǔ)性的養(yǎng)老金計劃，其目的是為那些實際養(yǎng)老金收人低于某一規(guī)定水平的勞動者提供一個補(bǔ)充的福利性養(yǎng)老金收人，填補(bǔ)的依據(jù)是勞動者在其強(qiáng)制性個人養(yǎng)老金基金中的個人賬戶上的養(yǎng)老金收人和規(guī)定水平的差別。
四、個人養(yǎng)老保障
個人養(yǎng)老保障由二部分構(gòu)成:一是個人養(yǎng)老保險，即由中央政府以法律手段管制下的分散管理的強(qiáng)制性養(yǎng)老金基金計劃，其主要作用是在不妨害經(jīng)濟(jì)增長的前提下，為保證勞動者的老年生活之需并有效地防范其他各種乒臉，建立一個能使個人對老年風(fēng)險和其他各種都能實施自我保障、安排自己整個生命期收人的制度安排;二是個人養(yǎng)老儲蓄，即由政府給予政策鼓勵的個人養(yǎng)老儲蓄的輔助性計劃。
個人養(yǎng)老保險，是中央政府管制下的、強(qiáng)制性的、規(guī)定繳費的、分散管理的養(yǎng)老金計劃，它是整個養(yǎng)老金制度的主干，中央政府依據(jù)立法部門制定的一套完整的社會保障法律體系對其進(jìn)行管制。法律強(qiáng)制勞動者個人必須參加其中至少一個養(yǎng)老金基金管理公司，各自按照規(guī)定的比例繳費，繳費完全計人個人賬戶，個人退休后按照其賬戶上的繳費積累和投資回報總值，以年金的形式領(lǐng)取養(yǎng)老金收人。這里必須強(qiáng)調(diào)的是:(1)必須建立市場準(zhǔn)人制度，也就是前面提到的必須由具有一定資質(zhì)的基金管理公司來經(jīng)營個人養(yǎng)老保險。我們可以借鑒香港的強(qiáng)制性公積金制度管理，香港對于運營強(qiáng)制性公積金的受托人作出了資格規(guī)定:必須是金融業(yè)的信托公司而且只能經(jīng)營信托業(yè)務(wù);實收資本最少為3000萬元港元，需要有1. 5億港元的擔(dān)保性資產(chǎn);必須要有一套現(xiàn)代化的計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等。筆者建議;必須建立一套個人養(yǎng)老基金的操作制度、法律框架，其中包括最低資本要求和適當(dāng)?shù)臋z查制度，其目標(biāo)是讓最好的基金管理公司來經(jīng)營數(shù)額巨大且從長期來說必將獲取豐厚利潤的個人養(yǎng)老金，限制未來代理風(fēng)險和制度風(fēng)險。只有那些符合條件，通過公開招標(biāo)的基金管理公司才具有經(jīng)營個人養(yǎng)老金的資格，并且實行年度審核制，對違法、違規(guī)的經(jīng)營公司，視其情節(jié)輕重實施處罰直至注銷經(jīng)營養(yǎng)老基金資格。(2)個人養(yǎng)老基金可以進(jìn)人資本市場和保險市場，以取得穩(wěn)定的投資回報，但是，基于該基金涉及的社會影響面的考慮，基金經(jīng)營公司必須接受政府的建議和管制。其監(jiān)事機(jī)構(gòu)中，應(yīng)當(dāng)包括由社會保障管理部門派出的政府代表，負(fù)責(zé)監(jiān)督個人養(yǎng)老金基金的運作情況。個人養(yǎng)老基金經(jīng)營公司要定期向參加者發(fā)布報告，公布養(yǎng)老金的收繳、投資、使用與發(fā)放、管理費用等情況。(3)建立基金準(zhǔn)備金制度和中央基金保險制度，由于基金投資績效易受經(jīng)濟(jì)波動的影響，基金管理公司的經(jīng)營業(yè)績也可能因投資策略而有所波動，所以，應(yīng)當(dāng)要求各基金管理公司建立基金準(zhǔn)備金制度，以防收益波動和現(xiàn)金準(zhǔn)備不足對參加者的損害。香港強(qiáng)制公積金制度規(guī)定，養(yǎng)老金計劃的受托人必須購買足夠的專業(yè)彌償保險，用以彌補(bǔ)計劃資產(chǎn)可能遭受的損失，包括受托人、其他管理人或者相關(guān)人士因失當(dāng)行為或違法行為所導(dǎo)致的損失，專業(yè)彌補(bǔ)保險的保險范圍非常廣泛，以確保計劃的資產(chǎn)獲得足夠的彌償，這相當(dāng)于商業(yè)保險的再保險。另外，個人養(yǎng)老金的經(jīng)營公司也有可能存在破產(chǎn)和清償?shù)娘L(fēng)險，因此有必要建立中央基金保險制度，各經(jīng)營公司都必須向中央基金保險公司交納保險費，保險費水平依各公司的風(fēng)險等級而定。
對于個人養(yǎng)老儲蓄，則是一個個人層次上的輔助性的養(yǎng)老金收人來源，是個人安排整個生命期收入，或是在家庭內(nèi)部進(jìn)行收人再分配或者轉(zhuǎn)移支付的一個組成部分。雖然，對于個人養(yǎng)老儲蓄不需要政府或者其他任何團(tuán)體進(jìn)行直接管制與管理，但政府可以通過對其減免個人所得稅、減免遺產(chǎn)與贈與稅以及向商業(yè)銀行相關(guān)科目進(jìn)行專款專項的優(yōu)惠政策予以支持。當(dāng)然，個人養(yǎng)老儲蓄必須有相應(yīng)的提取年限，以區(qū)別于普通商業(yè)儲蓄。此外，如果前述的個人養(yǎng)老基金管理公司能夠開設(shè)一些填補(bǔ)性計劃或增強(qiáng)投資計劃，從而能夠提供對個人養(yǎng)老儲蓄者有吸引力的生命期收人安排、收人再分配或轉(zhuǎn)移支付的制度安排，或是為儲蓄者提供更好的投資回報，則完全可能把個人養(yǎng)老儲蓄納人到個人養(yǎng)老保險基金中。
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