有關(guān)于農(nóng)村建房用地管理現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告
近年來,隨著我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,農(nóng)民收入水平大幅度提高,居住條件得到了明顯改善。但是,在不斷高漲的農(nóng)村建房熱潮中,農(nóng)民個(gè)人建設(shè)用地普遍存在著“不批就建,少批多建,無序亂建”等現(xiàn)象,既違反集約節(jié)約用地政策,對(duì)耕地保護(hù)工作帶來了巨大壓力,也嚴(yán)重影響了村容村貌和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展,阻礙了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。
一、農(nóng)民建房用地存在的突出問題
。ㄒ唬┩恋乩眯б娴拖。據(jù)土地利用更新調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前我縣農(nóng)村居民點(diǎn)用地20764公頃,按農(nóng)村人口76萬人計(jì)算,人均占地面積273平方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出國家規(guī)定的農(nóng)村村鎮(zhèn)人均用地150平方米的上限標(biāo)準(zhǔn)。主要表現(xiàn)為:單戶用地面積較大,通常戶與戶之間都會(huì)留有巨大的間隙,并且前有禾場后有庭院,以及人為形成的灣子林,破壞和浪費(fèi)了大量耕地;一戶多宅現(xiàn)象普遍,建新不拆舊、農(nóng)村人口進(jìn)城不歸還宅基地等,造成相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村住宅和宅基地閑置荒廢;公路沿線建房盛行,但受公路控制紅線的約束,房屋與公路之間的土地基本閑置或低效利用。
。ǘ┓课萁ㄔO(shè)布局散亂。大多數(shù)村民建房隨意選址,建設(shè)用地雜亂無序,一般都選擇在自家自留地、承包地或交通較為便利的公路兩側(cè)建房,形成不少空心村,也有相當(dāng)一部分農(nóng)民新房建設(shè)見縫插針,哪里地勢(shì)好、風(fēng)水好就在哪里建,造成新房舊宅斑駁錯(cuò)雜,住房的朝向、大小、高矮參差不齊,亂建亂占現(xiàn)象嚴(yán)重,村容村貌較差,浪費(fèi)了大量土地資源,也不利于基礎(chǔ)設(shè)施配套,這些都與新農(nóng)村各項(xiàng)建設(shè)要求格格不入,嚴(yán)重影響了村莊規(guī)劃的落實(shí)。
(三)違建現(xiàn)象非常普遍。 年以前,全縣90%以上的農(nóng)戶都在新建住房前,到國土部門履行了申報(bào)審批程序,建房用地秩序較好。但自XX年以來,由于稅費(fèi)改革取消了土地管理費(fèi),加之土地二輪延包實(shí)行長久不變政策,農(nóng)民以為個(gè)人建房不收費(fèi),并且是在私有土地上建房,可以按照自己的意愿隨意建設(shè),主動(dòng)辦理申報(bào)審批手續(xù)的農(nóng)戶數(shù)量也因此急劇下降。年起,每年辦理建房報(bào)批手續(xù)的農(nóng)戶不到500戶,違法建房已成普遍現(xiàn)象。
。ㄋ模╇[形市場極其活躍。在城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)、城郊結(jié)合部、交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的區(qū)域,受城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和房價(jià)高企的影響,農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織往往不顧土地管理相關(guān)法律規(guī)定,在社會(huì)資金的加入下,采取對(duì)手成交、以租代征等方式變相交易集體土地,并非法在集體土地上進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房地產(chǎn)開發(fā),致使大量耕地被占用,擾亂了正常的'城區(qū)建設(shè)用地和房地產(chǎn)秩序,造成了巨額土地收益流失。表現(xiàn)尤為突出的是斗湖堤城區(qū)及周邊地區(qū),其中王崗村一、七組的小產(chǎn)權(quán)房群就是典型代表。
二、農(nóng)民建房違法用地的主要原因
。ㄒ唬┐迩f建設(shè)規(guī)劃滯后。我縣現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃編制于上世紀(jì)末期,由于以前各級(jí)對(duì)規(guī)劃重視程度不夠,且缺少公眾參與,加上受當(dāng)時(shí)農(nóng)村發(fā)展情況及編制技術(shù)水平的限制,規(guī)劃從一開始執(zhí)行就顯現(xiàn)出它的不適應(yīng)性。雖然現(xiàn)在土地修編已經(jīng)完成,但仍然缺少可以有效規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)民建房的村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,導(dǎo)致違法建房的行為時(shí)有發(fā)生,出現(xiàn)了公路修到哪、自己的責(zé)任田在哪,房屋就蓋到哪里的現(xiàn)象。盡管在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)過程中各村都制訂了村莊建設(shè)規(guī)劃,但大部分都無法與土地利用總體規(guī)劃相銜接,規(guī)劃的控管作用并不明顯。
。ǘ└乇Wo(hù)政策受限。農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施后,我省對(duì)涉及占用耕地的,由所在的集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)落實(shí)占補(bǔ)平衡,但現(xiàn)實(shí)情況是絕大部分集體經(jīng)濟(jì)組織既無財(cái)力也無能力來落實(shí),致使農(nóng)民建房的耕地占補(bǔ)平衡成為一句空話。國家實(shí)行土地的用途管制,嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,即使是農(nóng)民建房占用農(nóng)用地,也要報(bào)經(jīng)省政府授權(quán)的市人民政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù),但受到土地利用計(jì)劃、農(nóng)民建房用地的面廣點(diǎn)多及隨機(jī)性的影響,需要大量扎實(shí)的工作投入才能辦理規(guī)范的農(nóng)民建房用地審批手續(xù)。
。ㄈ┙ㄔO(shè)管理缺位越位。一方面是部門和鄉(xiāng)管理職責(zé)缺位。年以前,國土部門基本上實(shí)行的是自收自支財(cái)務(wù)體制,處于唯錢管地的狀態(tài),出于部門利益追求和生存考慮,忽視和放松了農(nóng)民建房用地管理。在實(shí)際工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行耕地保護(hù)的責(zé)任也不夠,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)上,更加傾向于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí),縣直相關(guān)部門普遍認(rèn)為農(nóng)民建房用地是國土部門的事,配合管理力度不夠,加上機(jī)構(gòu)改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源管理人手少且素質(zhì)參差不齊,造成了土地違法行為多發(fā)。另一方面是村級(jí)管理越權(quán)或越位。部分村干部片面理解土地管理相關(guān)法律制度,以所有者和管理者的雙重身份,越位行使對(duì)集體土地的完全所有權(quán),擅自將農(nóng)用地出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè),謀取經(jīng)濟(jì)利益,違反了國家土地用途管理制度,造成了農(nóng)村用地秩序紊亂。
。ㄋ模┤罕姺梢庾R(shí)淡薄。由于農(nóng)村個(gè)人建房用地需求的急速增長,群眾對(duì)國家惠農(nóng)政策認(rèn)識(shí)不足,以及珍惜保護(hù)土地意識(shí)淡薄,不少農(nóng)民群眾思想上存在一些錯(cuò)誤觀念和不良傾向,助長了農(nóng)村個(gè)人建房用地隨意性,導(dǎo)致農(nóng)村個(gè)人建房用地管理出現(xiàn)了較為混亂的局面。同時(shí),土地管理法對(duì)農(nóng)民違法用地建房實(shí)行只能拆除的特殊處罰措施,而依法拆除新建房,農(nóng)民經(jīng)濟(jì)損失大,會(huì)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素,因而真正拆除的違建房少之又少,違法成本幾乎可以忽略不計(jì),助長了違法占地違法建設(shè)氣焰,導(dǎo)致城區(qū)及結(jié)合部非法哄搶及轉(zhuǎn)讓宅基地甚至耕地建房的現(xiàn)象愈演愈烈。
三、加強(qiáng)農(nóng)民建房用地管理的建議
。ㄒ唬┙R抓共管的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。目前,國土資源管理已經(jīng)形成較為完善的制度框架,其中關(guān)于農(nóng)民建房用地管理的一些限制性、禁止性、程序性的規(guī)定也在各級(jí)關(guān)于宅基地的文件中均有出現(xiàn),關(guān)鍵是要加以貫徹落實(shí),并針對(duì)出現(xiàn)的矛盾和問題,出臺(tái)切合實(shí)際具有可操作性的措施。一方面,要加強(qiáng)農(nóng)民建房用地管理考核。充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在農(nóng)村宅基地審批中的審核作用,對(duì)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民建房用地管理狀況實(shí)行考核和責(zé)任追究。建議在縣政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點(diǎn)工作綜合考核體系中,加入國土資源管理考核指標(biāo),除考核容易留于形式的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)外,重點(diǎn)內(nèi)容應(yīng)放在涉及面廣的農(nóng)民建房用地管理上;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)的年度考核中,也應(yīng)把農(nóng)民建房用地管理放在與計(jì)劃生育、社會(huì)治安同等的位置。另一方面,部門要形成規(guī)范農(nóng)民建設(shè)用地管理的合力。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》的規(guī)定,結(jié)合農(nóng)民建房的一些程序性要求,電力、供水部門憑農(nóng)民取得的合法建設(shè)用地通知書及規(guī)劃許可證(包括改擴(kuò)建)通電、通水;房產(chǎn)部門憑土地使用證書和規(guī)劃許可證辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記;對(duì)涉及農(nóng)民進(jìn)行經(jīng)營性建房的,工商稅務(wù)部門憑合法的土地房屋產(chǎn)權(quán)證明辦理工商稅務(wù)登記。
(二)大力推行農(nóng)村建設(shè)用地整理。據(jù)公安縣土地節(jié)約和集約利用研究專題報(bào)告顯示,到2020年,全縣農(nóng)村居民點(diǎn)整理潛力為14542.8公頃,但農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理在我縣尚未真正展開,而江浙一帶經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)早已嘗試并受益。根據(jù)《國土資源部關(guān)于印發(fā)〈城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法〉的通知》和省國土資源廳有關(guān)文件的規(guī)定,在符合規(guī)劃的前提下,將若干農(nóng)村建設(shè)用地地塊整理復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地后并經(jīng)國土資源部門驗(yàn)收后納入增減掛鉤指標(biāo)儲(chǔ)備庫,試點(diǎn)市縣國土資源部門按照“總量控制、封閉運(yùn)行、定期考核、到期歸還”的原則,使用增減掛鉤指標(biāo)的新增建設(shè)用地不占用土地利用計(jì)劃指標(biāo),不繳納新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。在如此政策背景下,建議按照先易后難的原則,積極推行農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾整理,增加耕地有效面積,提高耕地質(zhì)量,節(jié)約集約利用建設(shè)用地,優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局。對(duì)新建中心村或居民點(diǎn)所需用地作為村組公共用地,不承包到各家各戶,為農(nóng)民建房相對(duì)集中創(chuàng)造條件;對(duì)已分到農(nóng)戶需調(diào)整承包經(jīng)營權(quán)的,可以用復(fù)墾新增加的耕地來調(diào)整平衡,多余的耕地村組統(tǒng)一對(duì)外發(fā)包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),農(nóng)戶復(fù)墾的擁有優(yōu)先承包經(jīng)營權(quán)。
(三)加大土地隱形市場整治力度。土地隱形市場非常普遍的一個(gè)手段就是利用戶口遷移轉(zhuǎn)賣土地,必須采取相應(yīng)的對(duì)策加以整治。比如對(duì)遷入中心城區(qū)的農(nóng)業(yè)戶口,村組不論什么情況均不安排宅基地;對(duì)遷入城郊和城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)業(yè)戶口,采取限制措施安排宅基地,由遷出地村組和國土資源所、遷入地村組和國土資源所共同確認(rèn)是否符合申請(qǐng)宅基地條件。此外,加強(qiáng)土地價(jià)值明顯地區(qū)村組干部群眾的教育管理,預(yù)防土地違規(guī)交易。對(duì)在非法轉(zhuǎn)讓耕地上新建的小產(chǎn)權(quán)房,要組織強(qiáng)有力的專班,從重從嚴(yán)查處,甚至拆除部分影響大的違法建筑,讓違法者不僅無利可圖,還要付出高昂的成本,從而震懾和打擊隱形交易后違法用于房地產(chǎn)開發(fā)的現(xiàn)象。
。ㄋ模┌l(fā)揮規(guī)劃的管控和引導(dǎo)作用。在充分征求公眾意見的基礎(chǔ)上,盡快實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的完全對(duì)接,用來控管和引導(dǎo)農(nóng)民建房。特別是在新農(nóng)村建設(shè)過程中,要注重發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)效益,避免重視房屋道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),輕視鄉(xiāng)風(fēng)文明、管理民主;重視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件建設(shè),輕視村莊環(huán)境綜合整治,造成只見新房不見新村的現(xiàn)象,發(fā)揮項(xiàng)目建設(shè)的整體功能。各部門要在項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)充分征求農(nóng)民意愿,從農(nóng)民生產(chǎn)生活的實(shí)際出發(fā),充分發(fā)揮各項(xiàng)目的作用,在引導(dǎo)農(nóng)民新村建設(shè)時(shí),可以依托項(xiàng)目先行搞好基礎(chǔ)配套設(shè)施,然后農(nóng)民視生產(chǎn)生活的條件逐步改善居住條件。同時(shí),各支農(nóng)項(xiàng)目也要優(yōu)先考慮小城鎮(zhèn)周邊的道路、水、電建設(shè),為農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)居住創(chuàng)造條件。政府還應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠政策,在防止出現(xiàn)新的違法用地情況下,鼓勵(lì)社會(huì)資金投入到小城鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)民公寓建設(shè)。
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