近年來，我市在農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證、農(nóng)經(jīng)機構(gòu)隊伍建設(shè)和農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資方面做了大量工作，取得了一定成效。為了落實省農(nóng)經(jīng)局《關(guān)于召開市州經(jīng)管局長會議的預(yù)備通知》(湘農(nóng)經(jīng)明電〔2013〕6號)文件精神，我們組織了專門班子對土地確權(quán)登記頒證工作、農(nóng)經(jīng)機構(gòu)隊伍建設(shè)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革等方面的情況進(jìn)行了全面而深入的調(diào)查研究�，F(xiàn)將有關(guān)情況總結(jié)如下：

　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營確權(quán)登記頒證工作情況

　　(一)基本情況

　　2008年9月，市委辦、市政府辦下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作的通知》(衡辦通〔2008〕23號)，全市開展了以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書換核補發(fā)工作為重點的二輪土地承包后續(xù)完善工作。各地按照專題布置、宣傳發(fā)動、試點示范、全面鋪開、總結(jié)驗收的步驟進(jìn)行。截止到2013年9月底，全市共12縣市區(qū)、195鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4902個村，已全面完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書換核補發(fā)工作3個縣市區(qū)、161個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4343個村，分別占總數(shù)的25%、82.6%、88.6%;已完成80%的7個縣市區(qū)，占總數(shù)的58.3%;按政策規(guī)定城郊結(jié)合部可確權(quán)不發(fā)證的區(qū)2個，占總數(shù)的16.7%;農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書沒有發(fā)放到農(nóng)戶的19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、181個村、2216個組，分別占總數(shù)的9.7%、3.7%、4%;土地承包檔案資料全部收集到縣市區(qū)保管的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有35個，其余村的土地承包資料都存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站保管。

　　(二)主要做法

　　1、強化宣傳力度，提高思想認(rèn)識。一是專題部署。全市層層召開專題會議，做到上下統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識。二是強力宣傳。各縣市區(qū)利用網(wǎng)絡(luò)、電視臺、報刊等宣傳媒體對《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛調(diào)解仲裁法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)進(jìn)行了全面的集中宣傳報道，使之家喻戶曉。三是送法入戶。利用全市開展“送法下鄉(xiāng)”、“法制宣傳月”等活動，我處積極參與配合，通過印發(fā)宣傳資料，現(xiàn)場解答等方式，巡回宣傳，將農(nóng)村土地承包的法律法規(guī)送入千家萬戶。

　　2、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，確保工作質(zhì)量。農(nóng)村土地承包經(jīng)營政策的落實，直接關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。全市各級黨委、政府對此高度重視，農(nóng)村經(jīng)營管理部門工作積極主動，認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包管理工作。一是成立領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。各縣市區(qū)成立了農(nóng)村土地承包管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，黨委分管的領(lǐng)導(dǎo)為組長，政府分管的領(lǐng)導(dǎo)為副組長，農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)局、林業(yè)局、財政局、農(nóng)經(jīng)局等單位主要負(fù)責(zé)人為成員，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室主任由農(nóng)經(jīng)局局長擔(dān)任，切實加強對農(nóng)村土地承包管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是下發(fā)專門文件。市委辦、市政府辦下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作的通知》(衡辦通〔2008〕23號)、《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》(衡辦發(fā)〔2009〕7號)等文件，各縣市區(qū)也下發(fā)了相關(guān)文件，做到有章可循，按章辦事。三是開展檢查調(diào)研。每年，我市都對土地承包管理工作開展專項檢查調(diào)研活動，進(jìn)村入戶進(jìn)行摸底調(diào)查，通過走訪、座談的形式，全面真實掌握了全市土地承包管理工作落實情況，并對存在的問題及時進(jìn)行了通報，要求各縣市區(qū)查漏補缺，及時整改完善，確保土地承包確權(quán)頒證工作全面落實，農(nóng)民權(quán)益不受侵害。

　　3、強化合同管理，嚴(yán)格確權(quán)頒證。一是加強管理。以農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作為契機，強化了承包合同的規(guī)范化管理。制定了規(guī)范統(tǒng)一的合同文本，完善了合同內(nèi)容，建立和健全了合同簽訂、歸檔和信息化管理制度，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)有檔案室、村有檔案柜、組有檔案袋的管理格局。二是依法確權(quán)。在工作中，嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)和政策的有關(guān)規(guī)定，堅持現(xiàn)有承包關(guān)系穩(wěn)定的原則，明確做到“六個不變”：30年承包期政策不變，原承包合同起止日期不變，承包期實行“增人不增地，減人不減地”的基本政策不變，原來的承包方案不變，原承包地塊等級、面積預(yù)算辦法不變，發(fā)包主體權(quán)限不變。同時嚴(yán)格做到承包面積、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)登記簿、承包經(jīng)營權(quán)證“四相符”，承包經(jīng)營權(quán)證登記保證了“四清晰”(承包人口、承包面積、承包地塊名稱、承包地塊四至登記清晰)，承包資料歸檔做到了“四有”，即有土地承包管理檔案柜、有承包合同、有承包經(jīng)營權(quán)證登記簿、有承包地信息管理數(shù)據(jù)庫，對承包地塊、承包面積、承包合同、承包證書達(dá)到了“四到戶”。三是規(guī)范頒證。嚴(yán)格按照“認(rèn)真勘查、仔細(xì)核對、反復(fù)核實、確保準(zhǔn)確”的十六字工作方針，牢牢把好確權(quán)登記工作環(huán)節(jié)的質(zhì)量關(guān)。在頒證工作中我們嚴(yán)把“三關(guān)”：第一，嚴(yán)把核實登記關(guān)。以二輪土地承包后續(xù)完善簽訂的承包合同為依據(jù)，逐一核實農(nóng)戶所承包的土地面積，承包地塊四至邊界等情況，實行一戶一頁，一地一格，嚴(yán)格按照農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證登記簿的內(nèi)容和要求，逐項填寫，做到不重、不漏、不錯，嚴(yán)禁走過場、敷衍了事。第二，嚴(yán)把審查匯總關(guān)。對各村上報的土地承包到戶相關(guān)原始資料及匯總情況進(jìn)行逐一審核并及時匯總。第三，嚴(yán)把建檔發(fā)證關(guān)。按照“四到戶”、“四相符”的要求，準(zhǔn)確、規(guī)范填寫農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，建立換、補、核發(fā)經(jīng)營權(quán)證登記簿，實行領(lǐng)簽制度。

　　(三)存在的問題

　　1、小農(nóng)意識突出。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于宣傳不到位，有些農(nóng)民認(rèn)識不夠，對發(fā)不發(fā)證無所謂，只要有田種就行;少數(shù)村組沒有嚴(yán)格按法律、政策辦事，任意調(diào)整，嚴(yán)重影響了土地承包經(jīng)營權(quán)證書的法律效力;少數(shù)城中村、城郊村、園中村干部怕新的土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)到戶后，不利于土地征用調(diào)整和流轉(zhuǎn)，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙，對發(fā)證到戶還有顧慮。

　　2、人地矛盾突出。由于實行“增人不增地、減人不減地”，現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并保持長久不變的承包政策，造成當(dāng)前農(nóng)村人地矛盾突出，大量農(nóng)村新增人口長期成為無地農(nóng)民，其社會保障問題亟待相關(guān)政策法律加以解決。

　　3、權(quán)益糾紛突出。有些地方土地承包經(jīng)營權(quán)證書填寫不規(guī)范，四至抵界不清，頒證不及時，部分村組發(fā)證率低，不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而且容易產(chǎn)生權(quán)益糾紛;個別村由于陳舊的村規(guī)民約，一些外來人口、外嫁女、入贅男等一些特殊人群的土地承包權(quán)益得不到很好的保障，矛盾糾紛突出，影響了農(nóng)村社會穩(wěn)定。

　　(四)建議與打算

　　1、全面完成二輪土地承包后續(xù)完善掃尾工作。按照土地承包法的規(guī)定，全面完成農(nóng)村二輪土地承包后續(xù)完善工作。對未完成延包要及時進(jìn)行后續(xù)掃尾，未簽合同的要補簽，未發(fā)證的盡快發(fā)證，該補的補，該換的換，該注銷的要注銷。屬歷史遺留問題的，要堅持“因地制宜、分類指導(dǎo)、尊重歷史、依法完善”的原則，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，按照二輪土地承包政策和有關(guān)法律法規(guī)加以妥善處理。

　　2、加大對新增無地農(nóng)民的社會保障力度。對在現(xiàn)有土地承包關(guān)系長久不變的政策下的農(nóng)村新增無地農(nóng)民，其生存保障應(yīng)納入“廣覆蓋、�；�本、多層次、可持續(xù)”的農(nóng)村社會保障體系內(nèi)解決，當(dāng)前主要應(yīng)納入農(nóng)村低保范圍內(nèi)解決為宜。

　　3、確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記法律效力。通過修訂完善農(nóng)村土地承包法，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書和承包經(jīng)營權(quán)登記的法律效力，促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，更好地保護(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)益。

　　二、農(nóng)經(jīng)機構(gòu)隊伍建設(shè)情況

　　(一)現(xiàn)狀令人擔(dān)憂

　　1、機構(gòu)設(shè)置各地不一。衡陽市農(nóng)經(jīng)處是市人民政府農(nóng)村工作辦公室管理的直屬事業(yè)單位，加掛市農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室牌子，合署辦公，機構(gòu)定性為財政全額撥款、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位。衡南縣、衡陽縣、常寧市、祁東縣、耒陽市農(nóng)經(jīng)局是縣政府直屬事業(yè)單位，除衡陽縣農(nóng)經(jīng)局為財政差額撥款、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位外，其余為財政全額撥款、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位;衡山縣、衡東縣、南岳區(qū)農(nóng)經(jīng)局為歸口縣區(qū)農(nóng)辦管理、財政全額撥款、參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位;珠暉區(qū)、雁峰區(qū)、蒸湘區(qū)、石鼓區(qū)農(nóng)經(jīng)局為直屬區(qū)農(nóng)辦管理、財政差額撥款事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站單獨設(shè)站的118個，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦合并辦公的74個，與農(nóng)技中心合并辦公的1個，與其他機構(gòu)合并辦公的2個，管理體制為業(yè)務(wù)接受主管局指導(dǎo)，行政管理接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府領(lǐng)導(dǎo)。

　　2、人員編制情況復(fù)雜。全市現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管干部編制848個，實有人數(shù)787個，缺編61人。在崗人員中，行政編制3個，占實有人數(shù)的0.4%，參公事業(yè)編制111個，占實有人數(shù)的14.1%，全額撥款事業(yè)編制383個，占實有人數(shù)的48.6%，差額撥款事業(yè)編制240個，占實有人數(shù)的30.5%，自收自支事業(yè)編制50個，占實有人數(shù)的6.4%。

　　3、經(jīng)費保障拾級而下。目前全市縣市區(qū)農(nóng)經(jīng)局機關(guān)人員大部分屬財政全額撥款事業(yè)編制，人員參照公務(wù)員法管理，工資待遇得到了解決，但是局機關(guān)的工作經(jīng)費卻非常緊缺，7個縣市農(nóng)經(jīng)局的工作經(jīng)費平均不足15萬元/年，有的區(qū)農(nóng)經(jīng)局機關(guān)一年只有1-2萬元工作經(jīng)費。珠暉區(qū)、蒸湘區(qū)、石鼓區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站有1-2萬元工作經(jīng)費，絕大部分縣市區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站沒有工作經(jīng)費。全市只有常寧市從2006年1月起經(jīng)管系統(tǒng)干部工資納入財政統(tǒng)發(fā)，醫(yī)保、社保全覆蓋，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站工作經(jīng)費按人平2500元/年市財政直接劃撥到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排。

　　(二)問題非常明顯

　　1、機構(gòu)性質(zhì)同履行職責(zé)不匹配。2012年隨著全國事業(yè)單位的改革，我市明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室聯(lián)合辦公，其人財物事全部歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，極大地削弱了農(nóng)經(jīng)部門的主體履職地位。一是阻礙農(nóng)經(jīng)部門職能作用的發(fā)揮。特別是當(dāng)?shù)胤骄植坷�益與全局利益發(fā)生沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門也不得不服從黨委政府的決定，削弱了農(nóng)經(jīng)部門的行政執(zhí)法、行政監(jiān)督和行政管理職能。二是人員難以流動。近十年來，全市農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)干部提拔重用的很少，嚴(yán)重影響了開展工作的動力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的農(nóng)經(jīng)干部之間相互交流的也少，人力資源分布極不合理，條件好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人滿為患，條件差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員嚴(yán)重不足，無人干事，影響了農(nóng)經(jīng)工作的平衡開展。三是同國家的政策相背離。農(nóng)經(jīng)部門作為黨委政府的職能部門，定位為事業(yè)機構(gòu)，同農(nóng)經(jīng)部門應(yīng)承當(dāng)?shù)?ldquo;農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理、指導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系建設(shè)”的職責(zé)不匹配，同國家有關(guān)文件精神相背離，機構(gòu)無權(quán)威、執(zhí)法無手段，很難履行相應(yīng)的職責(zé)。

　　2、經(jīng)費保障同履職要求不匹配。一是工資無保障�？h財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站人員工資無保障，衡南縣全額事業(yè)編財政實行全額撥款，撥款年均10400元/人，差額事業(yè)編撥款年均只有3600元/人，自費編制沒有安排經(jīng)費;衡陽縣財政農(nóng)經(jīng)在編人員按19000元/年撥付，編外人員無經(jīng)費。這么少的經(jīng)費與實際工作需求缺口大，加之農(nóng)經(jīng)站無項目支撐和服務(wù)性收入，無任何自收來源。二是養(yǎng)老、醫(yī)療保險無著落。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站沒有交養(yǎng)老、醫(yī)療保險金和住房公積金，有的只交納一部分，拖欠嚴(yán)重。如此低的經(jīng)濟(jì)待遇與農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)承擔(dān)職責(zé)要求及繁重的業(yè)務(wù)極不相稱。

　　3、隊伍素質(zhì)同工作需要不匹配。一是農(nóng)經(jīng)隊伍不穩(wěn)定。由于工資待遇低、養(yǎng)老無依靠，年齡輕、高學(xué)歷、高職稱的人紛紛調(diào)離、跳槽或離崗創(chuàng)業(yè)，優(yōu)秀人才大量流失，剩下的基本是年齡大、文化程度低、業(yè)務(wù)不熟練或不懂業(yè)務(wù)的人員，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站只有1-2人，個別地方處于無人狀態(tài)或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排人兼管，平時工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)隨時隨意安排，無專人理事也無辦公場所。二是業(yè)務(wù)培訓(xùn)不到位。由于經(jīng)費匱乏，農(nóng)經(jīng)人員無法得到應(yīng)有的培訓(xùn)，大部分人員多年來從未參加培訓(xùn)。業(yè)務(wù)知識老化，一些人連簡單電腦操作都不會，知識使用周期短、折舊率高，無法適應(yīng)工作的需要和變化的新形勢。

　　(三)亟待加強建設(shè)

　　1、明確機構(gòu)性質(zhì)，建立行政管理機構(gòu)。國務(wù)院國發(fā)〔2006〕30號《關(guān)于深化改革加強基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系建設(shè)的意見》明確指出：“農(nóng)村經(jīng)營管理體系不再列入基層農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系，農(nóng)村土地承包管理、農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理、農(nóng)村集體資產(chǎn)財務(wù)管理等行政管理職能列入政府職責(zé)，確保履行好職能”，進(jìn)一步明確了農(nóng)經(jīng)系統(tǒng)的性質(zhì)。因此，各級農(nóng)經(jīng)機構(gòu)要明確為與其職責(zé)相匹配的行政管理機構(gòu)，市縣農(nóng)經(jīng)人員要定為公務(wù)員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員定為行政管理人員或參照公務(wù)員法管理，實行財政全額撥款。省農(nóng)經(jīng)局隸屬于省農(nóng)辦二級機構(gòu)，給工作開展帶來了諸多不便，為便于開展工作，提高經(jīng)管部門地位，省農(nóng)經(jīng)局機構(gòu)要單列，級別最低應(yīng)升格為副廳級，歸口省農(nóng)辦管理。

　　2、加強保障經(jīng)費，落實人員基本待遇。將縣鄉(xiāng)農(nóng)經(jīng)人員的工資納入縣級財政預(yù)算，工資和津補貼實行財政統(tǒng)發(fā)，定期、定額繳納養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，解決他們的后顧之憂，使農(nóng)經(jīng)人員老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。同時，落實農(nóng)經(jīng)部門工作經(jīng)費，保證農(nóng)經(jīng)機構(gòu)履行行政執(zhí)法監(jiān)督職能的必要工作經(jīng)費和加強知識更新的必要培訓(xùn)經(jīng)費，以便更好地履行工作職責(zé)，完成工作任務(wù)。

　　三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革情況

　　我市目前尚未開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點工作，但2013年在全市開展了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作。據(jù)統(tǒng)計，全市核定資產(chǎn)總額為158290.3萬元，資產(chǎn)凈值54246萬元，去年底可分配收益額為16370.6萬元。