土地利用規(guī)劃調(diào)研報告
土地利用規(guī)劃亦稱土地規(guī)劃。本文將介紹土地利用規(guī)劃調(diào)研報告。
土地利用規(guī)劃調(diào)研報告：
土地利用規(guī)劃具有基礎(chǔ)性、約束性、戰(zhàn)略性，是經(jīng)濟社會發(fā)展的前提。只有科學合理地規(guī)劃和利用土地，才能更好地推動經(jīng)濟社會科學發(fā)展。今年7-9月，區(qū)政協(xié)開展了“土地利用規(guī)劃”專題調(diào)研�，F(xiàn)將調(diào)研情況報告如下。
一、我區(qū)土地利用總體規(guī)劃的基本現(xiàn)狀及特點
(一)基本情況
我區(qū)新的一輪土地利用總體規(guī)劃修編工作于2004年開始，目前已形成6個專題調(diào)研報告，《規(guī)劃修編大綱》已上報市規(guī)劃修編辦公室待批。我區(qū)幅員面積755平方公里，其中納入土地利用總體規(guī)劃的面積400.99平方公里。最新總體規(guī)劃確定，2006-2020年，全區(qū)建設(shè)用地總規(guī)模為180.59平方公里，占幅員面積的23.92%，比2005年增加87.91平方公里;耕地保有量為220.4平方公里，基本農(nóng)田保護面積為131.07平方公里，分別比2005年減少45.85平方公里和56.78平方公里。
截止2007年末，我區(qū)建設(shè)用地面積101.39平方公里，占幅員面積的13.43%，其中城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點用地、交通運輸用地、水利設(shè)施用地分別為89.41、8.29、3.69平方公里，分別占88.18%、8.18%、3.64%，體現(xiàn)了新增建設(shè)用地多、征地實施情況好、土地供應(yīng)數(shù)量大等特點。
(二)主要特點
1.實現(xiàn)了“兩變”。一是實現(xiàn)了從“靜態(tài)”向“動態(tài)”的轉(zhuǎn)變。改變了長期以來土地規(guī)劃屬于“靜態(tài)規(guī)劃”范疇的觀念，對規(guī)劃指標確定了一個合理的“動態(tài)”彈性范圍。二是實現(xiàn)了從“分配式規(guī)劃”向“空間規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)行規(guī)劃“指標+分區(qū)”的“分配式”基礎(chǔ)上，按照土地利用的特點來選擇相應(yīng)的空間區(qū)位，保證土地資源合理利用。
2.注重了“三保”。一是積極尋求保障糧食生產(chǎn)能力的多種途徑，在保證糧食生產(chǎn)總量的基礎(chǔ)上注重了糧食生產(chǎn)能力的保護。二是堅持科學、可持續(xù)發(fā)展的觀念，注重對土地生態(tài)環(huán)境的保護。三是在加強土地保護的同時，注重土地的集約利用，提高土地利用率。
3.增強了“四性”。一是增強了規(guī)劃的彈性，安排了建設(shè)用地彈性發(fā)展區(qū)。二是增強了規(guī)劃的靈活性，在指標分配上留有一定的機動空間。三是增強了規(guī)劃的可操作性，制定了較為方便適用的用途管制規(guī)則實施細則。四是增強了特色分析和公眾參與性，體現(xiàn)了規(guī)劃的個性和“以人為本”的思想。
二、我區(qū)土地規(guī)劃及開發(fā)利用的主要問題和原因
(一)現(xiàn)行規(guī)劃不適應(yīng)發(fā)展需要
1.土地規(guī)劃相對滯后。我區(qū)現(xiàn)行土地規(guī)劃(97規(guī)劃)偏重于對耕地的保護，規(guī)劃建設(shè)用地總量較小，未能充分考慮北碚后續(xù)發(fā)展的趨勢，影響重點項目落地。2000年以來，我區(qū)實際新增建設(shè)用地超過2500公頃，接近規(guī)劃年度平均用地指標的3倍，客觀上反映了土地規(guī)劃的滯后性。近年來，我區(qū)調(diào)整“土規(guī)”達59次，涉及建設(shè)用地2902.36公頃，在一定程度上影響了規(guī)劃的嚴肅性。
2.“土規(guī)”、“城規(guī)”銜接不夠好。隨著國家政策和區(qū)域發(fā)展的變化，“土規(guī)”、“城規(guī)”在建設(shè)時序上難于相互銜接。上輪“土規(guī)”確定的城市用地面積約25平方公里，而現(xiàn)在經(jīng)批準的城市規(guī)劃面積已超過77平方公里，造成“兩規(guī)”之間差異較大，使得“土規(guī)”與“城規(guī)”相互脫節(jié)。
3.基本農(nóng)田比重較大。上輪修編的政策規(guī)定基本農(nóng)田面積不得低于耕地總量的80%。由于我區(qū)耕地、坡耕地較多，基本農(nóng)田落實困難，雖經(jīng)努力最后確定我區(qū)規(guī)劃的基本農(nóng)田面積為耕地面積的72%，但仍比主城九區(qū)平均水平高7個百分點。
(二)當前土地利用不盡合理
1. 規(guī)劃控制力度不夠。大多數(shù)土地供應(yīng)都是在沒有編制城市規(guī)劃的情況下實施的，導致土地利用處于低效和不合理狀態(tài)。用地結(jié)構(gòu)不盡合理，農(nóng)村居民點和獨立工礦用地面積相對較大，占用地總量的50.4%和28.9%，而城市及建制鎮(zhèn)的用地規(guī)模較小，占用地總量的13.2%和6.4%，對城市化進程的推進帶來了一定影響。
2.土地閑置較為突出。建設(shè)用地主要以新征土地為主，存量土地利用較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)廠房容積率較低，土地利用率不高，項目引進乏力，致使部分土地閑置。2007年，全區(qū)供清理閑置土地128宗，273.45公頃。
3.用地批后監(jiān)管較差。對已批土地的實際使用率、實施進度缺乏監(jiān)管辦法，對企業(yè)用地是否達到投資強度、容積率、建筑密度等相關(guān)標準缺乏評價體系和制約措施。2007年，我區(qū)工業(yè)用地總面積約2000公頃，工業(yè)總產(chǎn)值206億元，平均1030萬元/公頃，土地投入強度遠低于有關(guān)要求。
(三)土地供需矛盾比較突出
1.建設(shè)用地相對不足。從現(xiàn)階段及今后經(jīng)濟社會發(fā)展的要求來看，我區(qū)建設(shè)用地相對不足，用地總量仍然偏小，建設(shè)用地比例較低，比主城九區(qū)平均水平低11個百分點。土地供求比高達1：3。一大批重點項目的提前上馬，使用地指標提前透支，發(fā)展需求與用地控制指標的矛盾較為突出。
2.項目引進面臨困難。由于震撼性的大項目較少，難以得到上級相關(guān)部門的重視和支持，造成項目用地困難。不少引進企業(yè)的選址不盡合理，超出規(guī)劃范圍，甚至占用基本農(nóng)田，往往造成“規(guī)劃”去適應(yīng)項目的局面，給實施規(guī)劃帶來困難。
3.土地資金準備不足。2003年至今，我區(qū)共征地2559.91公頃，所需資金巨大。而我區(qū)目前到位的征地資金不足。按照市政府今年出臺的征地補償新標準，征地成本將存在8.2億元的資金缺口。資金短缺仍將是我區(qū)今后征地工作的主要困難之一。
三、加強我區(qū)土地規(guī)劃利用工作的主要意見和建議
今年8月13日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，審議并原則通過《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，為推動科學發(fā)展帶來了新的希望。我區(qū)應(yīng)抓住這一契機，做好土地規(guī)劃修編及相關(guān)工作，推動經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。
土地利用總體規(guī)劃的修編，是一件關(guān)系國家和人民長遠利益的大事。要進一步提高規(guī)劃編制過程的社會參與度和透明度，增強規(guī)劃的科學性、民主性和可行性，努力將新一輪土地利用總體規(guī)劃編制成集中民智、反映民意、凝聚民力的規(guī)劃。
(一)進一步明確土地利用規(guī)劃的總體要求
1.指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重窗體頂端窗體底端要思想為指導，全面落實科學發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持保護耕地和節(jié)約集約用地的根本指導方針，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，以服務(wù)人民群眾為宗旨，創(chuàng)新用地模式、完善用地機制，嚴格用地管理，為全面建設(shè)小康社會提供土地資源保障。
2.基本原則。堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，正確處理經(jīng)濟發(fā)展、耕地保護和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的關(guān)系。超前思考，預(yù)留發(fā)展空間，堅持科學統(tǒng)籌、區(qū)域統(tǒng)籌，注重把握發(fā)展規(guī)律，注重可操作性，統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地。規(guī)劃編制應(yīng)謀劃長遠，要用50年甚至更遠的發(fā)展眼光看待經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求。
(二)處理好若干重大關(guān)系
1.“土規(guī)”與“城規(guī)”的關(guān)系
土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃是相輔相成的關(guān)系。“土規(guī)”與“城規(guī)”在審批權(quán)限、分類體系、編制技術(shù)上各有差異，但應(yīng)相互保持一致。兩個規(guī)劃要堅持以可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，立足于規(guī)劃本身，排除規(guī)劃之外的因素，搞好指導思想、目標任務(wù)的銜接以及土地分類、建設(shè)用地標準的銜接，共同為經(jīng)濟社會的發(fā)展創(chuàng)造良好條件。
2. 規(guī)劃與發(fā)展的關(guān)系。發(fā)展是硬道理，是第一要務(wù)，但發(fā)展必須建立在科學合理、有序適度開發(fā)的'基礎(chǔ)上。編制實施土地總體利用規(guī)劃，就是要在土地開發(fā)過程中，既明確優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)區(qū)域，又根據(jù)土地資源環(huán)境承載能力劃定限制開發(fā)的區(qū)域，因地制宜，區(qū)別對待，實現(xiàn)總體上的又好又快發(fā)展。
3.發(fā)展與保護的關(guān)系。保護基本農(nóng)田，保護生態(tài)環(huán)境，我們“守土”有責。在規(guī)劃中要體現(xiàn)發(fā)展與自然保護相互協(xié)調(diào)，在強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的同時，注重耕地與生態(tài)的保護，在發(fā)展中重保護，在保護中求發(fā)展，要“惜土”為金，“點土”成金，推動經(jīng)濟又好又快發(fā)展，實現(xiàn)自然保護和經(jīng)濟發(fā)展的“雙贏”。
(三)不斷強化土地規(guī)劃與實施的工作措施
1.加快規(guī)劃修編，留足發(fā)展空間。要圍繞全區(qū)建設(shè)用地總量這一核心加快修編步伐，充分發(fā)揮規(guī)劃龍頭作用，提前留足發(fā)展空間。
(1)要抓住新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革的機遇，強化主城發(fā)展意識，在優(yōu)化布局的基礎(chǔ)上調(diào)減基本農(nóng)田數(shù)量，盡最大努力爭取建設(shè)用地總規(guī)模的增量。要重點規(guī)劃、盡力增加“三大組團”的建設(shè)用地，同時兼顧覆蓋5個工業(yè)基地，加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的用地指標，為下一步我區(qū)城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取最大的空間，解決好長遠發(fā)展的后顧之憂。
(2)要圍繞抓好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，精心包裝大項目，積極爭取用地指標。要充分利用多條鐵路、高速公路穿越我區(qū)的機會，變被動為主動，將路網(wǎng)建設(shè)造成的不便耕種的、有地質(zhì)災(zāi)害隱患的、可利用的渣場等土地納入調(diào)規(guī)方案，爭取市上報國務(wù)院審批，解決基本農(nóng)田問題。
(3)要積極向市爭取將北碚區(qū)作為試點，率先批準北碚區(qū)的重點區(qū)域修編方案，解決近年來我區(qū)新增建設(shè)用地不足問題，突破目前存在項目用地困難的瓶頸制約。
(4)要大力進行內(nèi)部挖潛，構(gòu)造區(qū)位優(yōu)勢要素，為土規(guī)、城規(guī)調(diào)整創(chuàng)造有利條件，將城規(guī)中的部分綠化用地等調(diào)整為規(guī)劃建設(shè)用地，提高局部土地使用率。
2.優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，盤活存量土地。要著力加強區(qū)域內(nèi)部挖潛，全面優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，盤活存量土地。
(1)加大土地閑置控制力度
一是嚴格用地審批，加強跟蹤監(jiān)管。嚴格審查用地單位的用地效益和用地定額，按照投資額、投資密度、從業(yè)人員數(shù)量，合理確定土地供應(yīng)量。堅決執(zhí)行經(jīng)營性用地招拍掛出讓制度，規(guī)范土地出讓行為，從源頭控制土地閑置現(xiàn)象。進一步加大監(jiān)管力度，督促用地單位按合同履行竣工時間和建設(shè)標準，加快已供土地的開發(fā)建設(shè)速度，不斷提高土地總體利用率。
二是努力克服困難，做好“熟地”出讓。積極推行“熟地”出讓工作，對新增土地要達到“三通一平”的標準，對存量土地要與原土地使用者簽訂土地交還協(xié)議后，才可納入招拍掛的范圍，避免造成土地閑置。
三是加大執(zhí)法力度，依法回收閑置土地。加快出臺《北碚區(qū)閑置建設(shè)用地處置方案》，采取征用土地閑置費、限期開發(fā)、異地置換、改變用途、掛帳收地等多種形式消化盤活閑置土地，對閑置兩年以上地土地依法無償收回，統(tǒng)一儲備，優(yōu)先安排高效益的項目使用。
(2)積極盤活存量建設(shè)用地
一是對目前尚有存量土地、未利用地、依法收回的閑置土地等由土地儲備中心統(tǒng)一儲備。要盡快解決好特別是市級公司儲備土地的開發(fā)利用，對新上的項目要首先利用存量土地，以緩解目前的用地壓力。
二是通過對上爭取、銀行貸款、市場運作、吸納民間資本等多渠道籌措資金，加快實施“危舊房片區(qū)”改造工程步伐，讓“舊地”換“新顏”。
三是對住宅項目用地由存量建設(shè)用地調(diào)劑解決，集中力量將新增建設(shè)用地主要提供給工業(yè)生產(chǎn)性項目，以緩解建設(shè)用地緊張狀況。
(3)建立土地集約利用評價體系
一是結(jié)合“土規(guī)”、“城規(guī)”制定詳細可行的土地集約利用指標體系，作為考核土地集約利用程度的主要依據(jù)。根據(jù)行業(yè)、投資規(guī)模等綜合性要求確定供地指標，并在《土地出讓合同》中明確土地容積率、建筑密度、投資強度等主要指標。
二是加強批后土地集約利用評價。計劃、國土、建設(shè)、規(guī)劃等部門建立批后土地定期評價制度，對達不到規(guī)定集約利用指標，國土部門有權(quán)收回多余的土地，建設(shè)、規(guī)劃部門不認定工程竣工，計劃部門取消有關(guān)優(yōu)惠政策。
三是推進標準廠房建設(shè)，鼓勵社會資金的多元化投入，鼓勵房地產(chǎn)企業(yè)建設(shè)標準廠房用于出租或出售，工業(yè)企業(yè)配套的居住、食堂等用地應(yīng)實行社會化服務(wù)，以減少非生產(chǎn)性投資和建設(shè)時間，避免企業(yè)不合理的用地。
3.積極開展集體建設(shè)用地規(guī)劃試點工作。
(1)推進“掛鉤”和村級規(guī)劃試點
要以我區(qū)靜觀斜石、雙塘兩村城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點方案通過國土資源部的審批為契機，加速推進試點工作。
一是加快推動掛鉤政策的實施。要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，充分考慮如何優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，合理預(yù)測城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。在總體規(guī)劃指導下，因地因時對居民點內(nèi)部做出近期、遠期總體布局和具體規(guī)劃，以土地整治為核心，以市場運作為手段，輔以異地靈活調(diào)劑使用的勇氣，加速土地復(fù)墾整理，盡快引入項目落地，推進實施試點各方面的工作。同時加快《北碚區(qū)水土鎮(zhèn)大地、萬壽橋、云豐村土地利用規(guī)劃(2008-2010)》實施進程，通過整合居民宅基地，增加新的建設(shè)用地。積極開展村級土地規(guī)劃試點，指導全區(qū)村級土地規(guī)劃編制，發(fā)揮好無規(guī)劃時期謀求發(fā)展的臨時性過渡作用。
二是擴大資金籌集渠道。要建立農(nóng)村居民點整理資金保障體系。以政府投入為主，同時拓寬籌措資金的其他渠道，建立資金保障體系，加大對農(nóng)村土地整理的政策支持力度。建立合理的土地估價制度和科學規(guī)范的地價體系，推進土地有償使用，確保土地等價交換。積極探索建設(shè)用地指標有償調(diào)劑機制，將掛鉤周轉(zhuǎn)指標用于“江西片區(qū)”開發(fā)，用所返還的土地出讓金，填補掛鉤試點項目的資金缺口。
(2)推進農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
一是建立農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。要明確流轉(zhuǎn)形式與程序，明確界定農(nóng)村土地的物權(quán)特性，在全區(qū)范圍平衡利用土地，實行建設(shè)用地指標和基本農(nóng)田保護指標異地有償調(diào)劑制度，把“江西”地區(qū)的耕地指標有償調(diào)劑到“江東”地區(qū)，建立起土地平衡和保障機制。逐步賦予集體土地與國有土地同等的權(quán)利，盤活建設(shè)用地。對集體建設(shè)用地價格實行申報及公示制度，并根據(jù)“江東、江西”地區(qū)不同的經(jīng)濟發(fā)展程度建立最低保護價、評估價確認制度。規(guī)定對土地使用的期限、條件和用途，并按規(guī)定進行開發(fā)，實現(xiàn)集體建設(shè)用地市場的健康運行。
二是建立并完善土地儲備制度。創(chuàng)造性地用好用活土地政策，積極開展區(qū)級土地儲備。根據(jù)土地市場行情隨時調(diào)整供地數(shù)量，實現(xiàn)土地價值的最大化和土地保值增值。適度加大“江東地區(qū)”的土地供應(yīng)量，對被占地農(nóng)民做好補償、安排好出路，使農(nóng)民基本生活得到保障。加快改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，扶持農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織、規(guī)模經(jīng)營戶發(fā)展，對流轉(zhuǎn)開發(fā)的手續(xù)和稅費進行簡化和減免，增強土地規(guī)模化經(jīng)營的長期性和穩(wěn)定性。
三是爭取農(nóng)村建設(shè)用地審批權(quán)，建議成立農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理機構(gòu)，由區(qū)政府統(tǒng)一負責對農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的審批和管理，盡快出臺農(nóng)村集體建設(shè)用地的有關(guān)政策，在農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃方面有所突破，特別要重點是把宅基地置換出來、集中使用，形成建設(shè)發(fā)展空間。同時統(tǒng)籌解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地、農(nóng)村租地建房銷售、城市資源下鄉(xiāng)發(fā)展等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的核心問題。
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