農(nóng)村建房調(diào)研報(bào)告

　　農(nóng)村建房調(diào)研報(bào)告(1)

　　近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)也得到了有力的推進(jìn)，最主要體現(xiàn)在廣大農(nóng)民對(duì)于居住條件的改善，大規(guī)模的農(nóng)村建房正如火如荼的進(jìn)行著。但是，在農(nóng)村房屋拆建過(guò)程中市場(chǎng)混亂、事故頻發(fā)，由此導(dǎo)致的社會(huì)矛盾也日漸增多。這也是基層法院審判實(shí)踐中較為常見(jiàn)也較為難辦理的一類案件，主要體現(xiàn)在法院對(duì)房主與包工頭之間的施工合同性質(zhì)的認(rèn)定、包工頭與雇工之間法律關(guān)系認(rèn)定以及雇工在施工過(guò)程中出現(xiàn)人身?yè)p害的賠償責(zé)任承擔(dān)方面意見(jiàn)不一致。筆者將結(jié)合司法實(shí)踐，對(duì)此類糾紛中的一些法律問(wèn)題進(jìn)行探析，提出自己的看法。

　　一、司法現(xiàn)狀

　　筆者所在法庭，兩年內(nèi)共受理此類案件共三件，案由均定為提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛。案情也基本相同，都是提供勞務(wù)者在建房過(guò)程中受到傷害后，向人民法院起訴要求承包人(即包工頭)和房主承擔(dān)賠償責(zé)任，而包工頭均是無(wú)建筑資質(zhì)的個(gè)人，且提供勞務(wù)者與包工頭之間屬于臨時(shí)性勞務(wù)關(guān)系。三個(gè)案件最終都已調(diào)解結(jié)案，由包工頭和房主共同分擔(dān)賠償責(zé)任。雖然案件得到了圓滿的解決，但是辦案過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)值得我們做一探討。

　　二、房主、承包人與提供勞務(wù)者之間的法律關(guān)系認(rèn)定分歧

　　現(xiàn)在農(nóng)村建房一般是由房主與承包人簽訂書(shū)面建房承包合同，有的甚至只是口頭約定。方式一般有兩種：一是包工包料;二是包工不包料。實(shí)踐中，對(duì)于此合同或者約定的認(rèn)識(shí)有一定的分歧：

　　一種觀點(diǎn)是認(rèn)為屬于建設(shè)工程施工合同;因?yàn)樵凇睹袷掳讣�案由�?guī)定》將“農(nóng)村建房施工合同糾紛”列于 “建設(shè)工程合同糾紛”案由之下，因此農(nóng)村建房合同應(yīng)屬于建設(shè)工程合同。按照《建筑法》第二十六條第一款規(guī)定：“承包建筑工程的單位應(yīng)當(dāng)持有依法取得的資質(zhì)證書(shū)，并在其資質(zhì)等級(jí)許可的范圍內(nèi)承攬工程。”可見(jiàn)，此合同要求房主和承包人具備相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)。

　　一種觀點(diǎn)認(rèn)為屬于承攬合同。認(rèn)為是承攬合同的，提供勞務(wù)者在施工過(guò)程中發(fā)生人身?yè)p害的，應(yīng)當(dāng)由承包人承擔(dān)，定作人(房主)不承擔(dān)那責(zé)任，但定作人對(duì)定作、指示或者選任有過(guò)失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。由此可見(jiàn)，兩種認(rèn)識(shí)的不同會(huì)直接導(dǎo)致賠償主體和賠償責(zé)任的不同。

　　在實(shí)踐中，有資質(zhì)的承建方大部分是以公司法人的形式存在，但是農(nóng)村建房房主因?yàn)槌杀鞠拗�，絕大多數(shù)選擇的都是沒(méi)有任何建房資質(zhì)得私人承建者。所以，如果對(duì)農(nóng)村建房合同一概認(rèn)定為建設(shè)工程施工合同，會(huì)造成房主的責(zé)任被加重，降低了無(wú)資質(zhì)承包人的違法成本，這樣也不符合民法精神。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)村建房合同的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)分情況區(qū)別認(rèn)定。

　　三、房主、承包人與提供勞務(wù)者之間法律關(guān)系再認(rèn)定

　　1、農(nóng)村自建三層以上的房屋應(yīng)認(rèn)定為農(nóng)村建房施工合同。

　　根據(jù)《建筑法》的相關(guān)規(guī)定，可以看出房屋建設(shè)必須具備相應(yīng)建設(shè)資質(zhì)。但是農(nóng)村建房具有特殊性，應(yīng)當(dāng)劃定具體的界限，否則仍然會(huì)造成法律關(guān)系難以認(rèn)定。根據(jù)《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第21條規(guī)定：“村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，凡建筑跨度、跨徑或者高度超出規(guī)定范圍的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)的建筑工程，以及2層(含2層)以上的住宅，必須由取得相應(yīng)的設(shè)計(jì)資質(zhì)證書(shū)的單位進(jìn)行設(shè)計(jì)，或者選用通用設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)。”《建筑法》第八十三條第三款規(guī)定：“搶險(xiǎn)救災(zāi)及其他臨時(shí)性房屋建筑和農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適用本法。”其中低層建筑是指建筑高度小于等于10米(高度≤10米)，且建筑層數(shù)小于等于3層(層數(shù)≤3層)的建筑。結(jié)合以上法律、法規(guī)規(guī)定，筆者認(rèn)為農(nóng)村建設(shè)三層以上且高度高于10米的房屋應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《建筑法》的相關(guān)規(guī)定，如果發(fā)生糾紛，案由應(yīng)當(dāng)定為“建設(shè)工程施工合同糾紛”下一級(jí)案由： “農(nóng)村建房施工合同糾紛”。如果提供勞務(wù)者在施工過(guò)程中發(fā)生人身?yè)p害，其損失應(yīng)當(dāng)由承包人(雇主)承擔(dān)，如果房主知道或者應(yīng)當(dāng)知道承包人沒(méi)有相應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與承包人承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。

　　2、農(nóng)村自建三層以下房屋且包工包料的應(yīng)認(rèn)定承攬合同

　　承攬合同是指承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報(bào)酬的合同。在承攬合同中，承攬人以自己的設(shè)備、技術(shù)、勞力等完成工作任務(wù)，不受定作人的指揮管理，對(duì)在交付工作成果之前產(chǎn)生的責(zé)任由承攬人自己承擔(dān)。

　　實(shí)踐中，如果在農(nóng)村建造兩層以下的房屋，房主與承包人簽訂房屋建造合同，承包人承擔(dān)建造房屋的全部事項(xiàng)，也即通常所說(shuō)的包工包料，而房主主要承擔(dān)按期付款的義務(wù)。針對(duì)這樣的合同，雖然名曰房屋建造合同，但是實(shí)質(zhì)上屬于承攬關(guān)系，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為承攬合同。這種情況之下，受雇于承包人的勞務(wù)者發(fā)生人身?yè)p害，應(yīng)當(dāng)由承包人承擔(dān)賠償責(zé)任，房主在沒(méi)有定作、指示或者選任方面有過(guò)失則不承擔(dān)賠償責(zé)任。

　　3、農(nóng)村自建三層以下房屋且包工不包料的應(yīng)認(rèn)定勞務(wù)合同

　　這種形式在農(nóng)村建房過(guò)程中也十分普遍。很多農(nóng)村村民自建房屋為了節(jié)省開(kāi)支，會(huì)自行將各種建筑材料準(zhǔn)備好，承包人只是在房主的指揮和安排下提供勞務(wù)建造房屋即可。實(shí)踐中，房主對(duì)于房屋的建造預(yù)先沒(méi)有設(shè)計(jì)圖紙，只是根據(jù)其他村民建房的外形自行設(shè)計(jì)，并且在施工過(guò)程中可能隨時(shí)更改房屋樣式和結(jié)構(gòu)。而承包人則負(fù)責(zé)招攬工人，提供勞務(wù)，承包人賺取人工費(fèi)。這樣承包人的行動(dòng)完全受制于房主的指揮，那么在樣的情形下，可以認(rèn)定房主和承包人構(gòu)成勞務(wù)關(guān)系，應(yīng)認(rèn)定為勞務(wù)合同。如果承包人所雇傭的工人在建房過(guò)程中發(fā)生人身?yè)p害，《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條第1款的規(guī)定應(yīng)當(dāng)由房主承擔(dān)賠償責(zé)任，而承包人在此過(guò)程中也獲得了利益，并且其對(duì)提供勞務(wù)者有保障安全義務(wù)，所以承包人也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的責(zé)任份額。

　　以上是承包人承包方式不同，所產(chǎn)生的兩種不同的法律關(guān)系。這兩種合同的主要的區(qū)是：

　　(1)勞務(wù)合同是以直接提供勞務(wù)為目的，承攬合同則是以完成工作成果為目的，提供勞務(wù)僅是完成工作成果的手段。

　　(2)承攬合同的當(dāng)事人之間不是支配、指揮的關(guān)系，承攬人在完成工作中具有獨(dú)立性，而勞務(wù)合同的提供勞務(wù)者要受接受勞務(wù)者的支配，服從接受勞務(wù)者的安排和指揮。

　　但是，在實(shí)踐中要清楚的區(qū)分兩種合同也是比較困難的，因?yàn)樵谵r(nóng)村建房過(guò)程中，隨意性很大，各種用工方式可能同時(shí)存在。筆者認(rèn)為可以從以下幾點(diǎn)作出區(qū)分：

　　(1)、房主在選定承包人時(shí)是否盡到最基本的注意義務(wù)，即選擇的承包人是否具有相關(guān)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)。

　　(2)、房主與承包人之間是否存在約定由房主提供建筑材料和施工設(shè)備的事項(xiàng);

　　(3)、工程款的給付是由房主直接支付給提供勞務(wù)者，還是由房主按照工程進(jìn)度分期支付給承包人，再由承包人支付給提供勞務(wù)者;

　　(4)、房主、承包人和提供勞務(wù)者之間是否存在支配和從屬關(guān)系。

　　筆者認(rèn)為，農(nóng)村建房如果是建造三層以下房屋，對(duì)于房主、承包人和提供給勞務(wù)者之間的法律關(guān)系的認(rèn)定，可以從以上四點(diǎn)中分析確定，正確適用法律。

　　四、農(nóng)村建房人身?yè)p害案件的解決措施

　　以上論述主要明確了農(nóng)村建房人身?yè)p害糾紛案件的法律關(guān)系如何認(rèn)定的問(wèn)題。但是筆者希望通過(guò)提出解決思路，從根本上防止農(nóng)村建房事故的發(fā)生，做到防患于未然。

　　1、健全農(nóng)村自建房屋相關(guān)法律法規(guī)。首先建筑主管部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)下農(nóng)民自建房屋的需求，制定相關(guān)法律、法規(guī)，做到有法可依。其次加大對(duì)私人建筑承包人的管理力度，對(duì)于以承包農(nóng)村建房為業(yè)的承包人應(yīng)當(dāng)建立市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。建筑主管部門對(duì)這一群體進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)和資質(zhì)認(rèn)定，統(tǒng)一登記備案，定期核查。最后，建筑主管部門加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建房的指導(dǎo)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際推行統(tǒng)一房屋設(shè)計(jì)圖和示范合同文本。引導(dǎo)村民在法律框架下進(jìn)行建房，確保各方利益都能得到保護(hù)。

　　2、推行農(nóng)村建房勞務(wù)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。針對(duì)農(nóng)村建房安全系數(shù)較低，容易發(fā)生安全生產(chǎn)事故，而承包人和房主都是自然人，對(duì)賠償責(zé)任的承擔(dān)能力有限的特點(diǎn)。為了最大限度的保障提供勞務(wù)者的合法權(quán)益，建筑主管部門應(yīng)當(dāng)建立類似交強(qiáng)險(xiǎn)的農(nóng)村建房勞務(wù)強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，可以在主管部門審批建房手續(xù)時(shí)要求房主或者承包人繳納。這樣，就可以彌補(bǔ)房主和承包人在提供勞務(wù)者發(fā)生安全事故后的賠償責(zé)任。

　　3、加大法制宣傳。相關(guān)部門在農(nóng)村地區(qū)定期開(kāi)展多種形式的農(nóng)村建房安全知識(shí)宣傳活動(dòng)，基層法庭運(yùn)用“一村(社區(qū))一法官”機(jī)制和“巡回審理”等方式提高廣大農(nóng)村建房者的安全意識(shí)、法律意識(shí)。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展的今天，農(nóng)村自建房屋現(xiàn)象普遍存在并且發(fā)展勢(shì)頭迅猛，我們?cè)谔幚泶祟惣m紛時(shí)，應(yīng)當(dāng)正確分析和認(rèn)定房主、承包人和提供勞務(wù)者之間的法律關(guān)系，準(zhǔn)確確定案由。在有效的化解糾紛后，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題找出長(zhǎng)效解決此類問(wèn)題的方法。這樣才能為新農(nóng)村建設(shè)和社會(huì)和諧作出貢獻(xiàn)。

　　農(nóng)村建房調(diào)研報(bào)告(2)

　　黨的十八大提出全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。而農(nóng)民建房工作，關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的健康發(fā)展，XX市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?0%以上，2.3萬(wàn)平方公里的國(guó)土面積，農(nóng)村占據(jù)大部分的廣闊區(qū)域，因此，農(nóng)民建房工作與農(nóng)村面貌、農(nóng)民生產(chǎn)生活、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至XX市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)。近年來(lái)，XX市委、市政府高度重視新型城鎮(zhèn)化、村鎮(zhèn)建設(shè)工作，高度關(guān)注農(nóng)民建房工作，采取了一系列的措施，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和村鎮(zhèn)建設(shè)工作，我市農(nóng)村面貌發(fā)生了較大變化，農(nóng)民的住房條件得到了較大改善，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生有了較大改觀。但，我市農(nóng)村建房也普遍存在的雜亂無(wú)序、盲目攀比、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象，針對(duì)上述情況，市建設(shè)局、規(guī)劃局按照市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的要求，組織開(kāi)展了專門的調(diào)查研究。20**年10月，市建設(shè)局下發(fā)了饒建村字 [2015]9號(hào)文件《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民建房問(wèn)題調(diào)研的通知》，要求各縣(市、區(qū))建設(shè)局對(duì)本地農(nóng)民建房情況進(jìn)行全面調(diào)查摸底，近期市建設(shè)局還派人員到鄱陽(yáng)、婺源、鉛山、廣豐、余干等縣，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組現(xiàn)場(chǎng)了解農(nóng)民建房情況。20**年11月中旬，市建設(shè)局、規(guī)劃局組織人員赴浙江省XX市、江蘇省XX市考察學(xué)習(xí)農(nóng)民建房管理的下先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并向XX市建設(shè)部門電話詢問(wèn)了有關(guān)農(nóng)民建房管理的經(jīng)驗(yàn)、措施。

　　一、我市農(nóng)民建房管理工作的現(xiàn)狀

　　1、農(nóng)民建房的基本情況

　　從調(diào)查情況反映，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和農(nóng)民收入的提高，農(nóng)民建房數(shù)量進(jìn)入一個(gè)爆發(fā)式增長(zhǎng)的高峰期。 特別是20**年以來(lái)，各地農(nóng)民建房數(shù)量急劇增加，部分經(jīng)濟(jì)條件較好的村莊20**年以后新建的房子幾乎占到所有房屋的近一半。農(nóng)民建房數(shù)量一方面和農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)收入相關(guān)，另一方面也受地方政府的控制管理所影響。XX縣官方數(shù)據(jù)顯示，20**年以來(lái)，全縣每年農(nóng)民建房都超過(guò)萬(wàn)戶，且成每年遞增趨勢(shì)，20**年農(nóng)民建房數(shù)量已經(jīng)達(dá)到14799戶，以村鎮(zhèn)統(tǒng)計(jì)20**年鄱陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭戶數(shù)25.62萬(wàn)戶計(jì)算，每年有5.8%的家庭建房;XX縣20**年-20**年農(nóng)房建房棟數(shù)年均1700多棟，**年橫峰鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭戶數(shù)4.52萬(wàn)，每年約3.8%的家庭建房;XX縣管理規(guī)范、控制較嚴(yán)，20**年審批826戶，20**年審批1975戶，20**年審批1628戶，20**年審批1465戶，20**年審批2224戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)家庭戶數(shù)10.9萬(wàn)，每年約2%的家庭新建住房。

　　隨著農(nóng)民建房數(shù)量增長(zhǎng)的是建房投資也持續(xù)快速增長(zhǎng)，戶均基本保持在每年兩位數(shù)的增長(zhǎng)率。20**年以后新建的房子，以三層、四層甚至五層的磚混結(jié)構(gòu)樓房為主，大多為基本的簡(jiǎn)單裝修。部分條件好的村民，也修建了一些占地大、層數(shù)高、裝修豪華的“豪宅”。調(diào)查顯示，近兩年新建住房戶均投資近18萬(wàn)元左右。

　　隨著建房數(shù)量和體量的增加，加之計(jì)劃生育造成家庭人口結(jié)構(gòu)的變化，農(nóng)民的居住條件得到改善，從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，大多數(shù)的村莊雖然村民年均收入不高，但住宅實(shí)有面積卻不低，大部分村莊人均住宅面積達(dá)到40平方乃至50平方以上。XX縣農(nóng)民人均住宅面積達(dá)到55平方;XX縣羅橋街道橫山村、田墩鎮(zhèn)雙源村人均建房占地33平方，人均住房面積近70平方;XX縣上坊鄉(xiāng)上坊村人均住房面積更是高達(dá)78.4平方米。

　　隨著人口外流遷移和家庭人口結(jié)構(gòu)的減少，很多村莊的房屋空置棟數(shù)接近10%，大多數(shù)樓房三層以上為閑置狀態(tài)，有些偏遠(yuǎn)山村整個(gè)村落呈空心狀態(tài)。另一方面，仍還有少部分條件差的農(nóng)戶，建不起新房，居住條件簡(jiǎn)陋不堪。

　　從村莊配套設(shè)施的建設(shè)情況來(lái)看，有兩大特點(diǎn)，一是農(nóng)村的供電、通信、有線電視、道路已經(jīng)得到了解決，二是農(nóng)村自來(lái)水、污水處理和垃圾處理設(shè)施很少到位。新農(nóng)村建設(shè)點(diǎn)的環(huán)境衛(wèi)生情況較好，多建有健身休閑區(qū)域，而大多普通村莊環(huán)境衛(wèi)生較差，不少嶄新氣派的樓房和周邊環(huán)境衛(wèi)生狀況格格不入。

　　2、對(duì)農(nóng)民建房進(jìn)行管理和指導(dǎo)的情況

　　各地黨委、政府近年來(lái)針對(duì)農(nóng)民建房不規(guī)范的狀況，也采取了一系列的.措施加以管理和引導(dǎo)，但管理成效各地相差較大，管理力度參差不齊。

　　其中XX縣的農(nóng)民建房管得最早最好，已經(jīng)成為全省學(xué)習(xí)的榜樣。

　　其它已經(jīng)開(kāi)始加強(qiáng)規(guī)范管理的有XX縣。該縣確定了20**年為規(guī)范農(nóng)民建房管理年，20**年為規(guī)范農(nóng)民建房服務(wù)年，20**年為規(guī)范農(nóng)民建房提升年，管理成效已經(jīng)開(kāi)始顯現(xiàn)。

　　認(rèn)識(shí)到問(wèn)題開(kāi)始著手加強(qiáng)管理的有XX縣、XX縣。XX縣20**年4月下旬召開(kāi)千人動(dòng)員大會(huì)，部署農(nóng)民建房管理工作，之后，在全縣范圍廣泛宣傳，該縣縣委、縣政府出臺(tái)了《關(guān)于嚴(yán)格實(shí)施農(nóng)民建房管理的若干意見(jiàn)》，把規(guī)范農(nóng)民建房工作納入對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子的考核，由縣規(guī)劃局編印了50冊(cè)八套農(nóng)民建房通用圖集，在全縣推廣使用;XX縣先后制定了《XX縣城市規(guī)劃區(qū)居(農(nóng))民建房管理辦法》、《XX縣旅游公路沿線建房管理實(shí)施細(xì)則(試行)》，并準(zhǔn)備出臺(tái)XX縣村鎮(zhèn)農(nóng)民建房審批辦法。

　　認(rèn)識(shí)到問(wèn)題，準(zhǔn)備出臺(tái)政策加強(qiáng)管理的有XX縣、XX市。XX縣在縣城規(guī)劃控制區(qū)內(nèi)停止農(nóng)民零散、零亂建房，該區(qū)域內(nèi)農(nóng)民建房實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一報(bào)批，并進(jìn)行了全縣范圍內(nèi)的農(nóng)民建房用地情況調(diào)查;XX市也在討論出臺(tái)規(guī)范新農(nóng)村農(nóng)民建房的實(shí)施意見(jiàn)。

　　3、XX縣的“婺源模式”

　　我市XX縣的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理工作起步早，機(jī)制健全、落實(shí)到位、成效顯著，被稱為“婺源模式”，是全省學(xué)習(xí)的榜樣。此次調(diào)研我們也重點(diǎn)調(diào)查了解了婺源的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。

　　一是吃透法律政策，完善本級(jí)制度措施。XX縣根據(jù)國(guó)家法律和《江西省村鎮(zhèn)建房規(guī)劃審批辦法》等規(guī)章條例，結(jié)合本地實(shí)際，出臺(tái)了一系列的制度辦法，如《XX縣村鎮(zhèn)建房審批辦法》，《XX縣“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”防控違法用地違章建設(shè)暫行辦法》，《XX縣農(nóng)民建房“一戶一宅”住房清理整治專項(xiàng)行動(dòng)工作實(shí)施方案》，制定了《XX縣村鎮(zhèn)農(nóng)民建房審批流程》、《村鎮(zhèn)建房聯(lián)合踏勘意見(jiàn)書(shū)》等等一系列制度和具體實(shí)施辦法，切合實(shí)際，可執(zhí)行度高，為規(guī)范農(nóng)民建房工作提供了保證。

　　二是健全機(jī)構(gòu)，完善體系，提升村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作組織保障水平。縣規(guī)劃局內(nèi)設(shè)城鄉(xiāng)規(guī)劃村鎮(zhèn)管理總站，并在紫陽(yáng)等鎮(zhèn)設(shè)立了7個(gè)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理中心所，人員經(jīng)費(fèi)由縣規(guī)劃局統(tǒng)一安排。城鄉(xiāng)管理局成立聯(lián)合執(zhí)法總隊(duì)，由單一執(zhí)法改為綜合執(zhí)法，將村鎮(zhèn)建設(shè)違章行為納入巡查范圍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立規(guī)劃建設(shè)管理辦公室，具體負(fù)責(zé)本轄區(qū)各類建設(shè)行為的監(jiān)管。

　　三是規(guī)劃到位。20**年以來(lái)，XX縣全面編制完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，歷史文化名村保護(hù)規(guī)劃和新農(nóng)村建設(shè)試點(diǎn)村整治規(guī)劃均全部編制完成。131個(gè)行政村和570個(gè)自然村的建設(shè)都有規(guī)劃指引，農(nóng)民建房有規(guī)可循。

　　四是管理有效，執(zhí)行有力，監(jiān)管到位。XX縣在規(guī)劃建設(shè)監(jiān)管上實(shí)行“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”制度，建立了縣直單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的三級(jí)防控監(jiān)督管理體系，所有單位和個(gè)人的建房行為必須遵循“先規(guī)劃后建設(shè)”的原則，嚴(yán)格實(shí)行“一書(shū)兩證”制度。村鎮(zhèn)建房審批制度分建制鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建房和集鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)建房?jī)煞N，分別規(guī)定了鎮(zhèn)村和國(guó)土、規(guī)劃部門的審批時(shí)限和審批程序，所有農(nóng)民建房不超過(guò)三層，必須按微派風(fēng)格進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工。對(duì)建房審批，嚴(yán)格實(shí)行規(guī)劃公示制度和便民服務(wù)制度，并通過(guò)村建管理員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建管辦、聯(lián)合執(zhí)法總隊(duì)等實(shí)行各級(jí)全程監(jiān)管，實(shí)行徽派兵建筑保證金制度，等等措施保證了農(nóng)民建房行為的合規(guī)全理和風(fēng)格體量的統(tǒng)一。

　　二、我市農(nóng)民建房存在的主要問(wèn)題及其原因

　　(1)用地供給和控制的管理手段弱化，違法占地現(xiàn)象普遍。近些年農(nóng)民建房數(shù)量急劇增長(zhǎng)，相當(dāng)比例的建房行為并沒(méi)有辦理正當(dāng)?shù)挠玫睾徒ǚ渴掷m(xù)，而辦理了審批手續(xù)的也大都存在批少建多的問(wèn)題。這種情況的客觀原因是農(nóng)民有改善住房條件的需求，原有宅基地或者面積小或者地方偏僻出路不暢，而因?yàn)檗r(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)重不足調(diào)劑困難、農(nóng)民閑置宅基地流轉(zhuǎn)難、空置住宅拆除難等等原因，政府并沒(méi)有合法合規(guī)滿足條件的土地供應(yīng)，用地供需矛盾突出，因此類似村道兩旁的耕地、農(nóng)戶自留菜地田地山地等紛紛被違章建房占用。主觀原因是農(nóng)民認(rèn)為占到地基建房土地就是私人財(cái)產(chǎn)可世代相傳了，而責(zé)任田始終是集體的，抱著自己的田地他人無(wú)法干涉的心理，擅自改變土地用途，通過(guò)私下交易置換占用耕地建房的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。另外農(nóng)戶的宅基地家庭私有的心理還造成建新不拆舊多處占地建房情況，“一戶多宅”現(xiàn)象較多。

　　(2)違反規(guī)劃，布局混亂，隨意搭建。目前我市多數(shù)行政村已經(jīng)編制了規(guī)劃，但因?yàn)橐?guī)劃本身的可執(zhí)行性以及鎮(zhèn)村對(duì)規(guī)劃的重視程度不夠等原因，實(shí)際上各地規(guī)劃基本處理未執(zhí)行狀態(tài)。農(nóng)民建房選址多數(shù)選擇在自留地、承包地或交通便利的村道兩側(cè)，往往見(jiàn)縫插針，哪里地勢(shì)好、“風(fēng)水好”就往哪建，哪里可擠占一尺半寸就往哪里擠，造成新房舊房犬牙交錯(cuò)，公共通道越來(lái)越擠，房子大小高矮參差不齊。

　　(3)盲目攀比，資源浪費(fèi)、鄰里矛盾情況突出。農(nóng)民建房時(shí)一方面由于傳統(tǒng)風(fēng)水的舊思想作怪，另一方面出行攀比心理，盡可能地把房子建大建高，造成土地資源和家庭財(cái)力的極大浪費(fèi)。往往四五個(gè)人口的家庭，建房面積三百多平方;全家在外打工，家里的三層樓房空置的情況也不少;甚至還有超出自身能力，建房爛尾無(wú)法收工，達(dá)不到入住條件的。全家多年收入積蓄都用于建房支出上面，調(diào)查顯示大多數(shù)農(nóng)民建房都不同程度的進(jìn)行借債 。有的鄰里之間因?yàn)榻ǚ繌牡鼗�開(kāi)始到屋脊就象斗法一樣互相比高，造成矛盾沖突。

　　(4)管理機(jī)構(gòu)殘缺，管理制度缺乏。