黨的十八大提出優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局。要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫后代留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園。省政府提出大力推進(jìn)土地綜合整治，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地集中布局。省國(guó)土廳也提出探索優(yōu)化農(nóng)村集體建設(shè)用地結(jié)構(gòu)布局，促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約高效利用。本文以沭陽(yáng)縣為例，結(jié)合“五新”大調(diào)研大討論活動(dòng)，通過(guò)搜集相關(guān)數(shù)據(jù)，深入基層群眾走訪調(diào)查、召開(kāi)基層干群座談會(huì)，對(duì)探索農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化提出一些粗淺的思路和看法。

　　一、基本情況

　　(一)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況。沭陽(yáng)縣是全省三個(gè)省直管縣(市)之一，下轄40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(場(chǎng)，街道)，1個(gè)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，190.9萬(wàn)人口，人口密度830人/平方公里。2013年，全縣實(shí)現(xiàn)gdp543.5億元，增長(zhǎng)12.4%;財(cái)政總收入100.09億元，同比增長(zhǎng)24.9%;其中公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)58.16億元，增長(zhǎng)19.2%，總量繼續(xù)穩(wěn)居蘇北23縣(市)首位，位居全省47縣(市)第11位。在第十三屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)和縣域基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣評(píng)比中，位居第51位。沭陽(yáng)人口多，發(fā)展主體多，用地剛性需求大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速，已進(jìn)入工業(yè)化中期階段的加速提升期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)由資源依賴向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、粗放型增長(zhǎng)向集約型發(fā)展的新階段;二元社會(huì)結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展轉(zhuǎn)變的突破時(shí)期。因此，建設(shè)用地對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的支撐面臨巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　(二)全縣農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀。沭陽(yáng)縣土地面積344.84萬(wàn)畝，其中：農(nóng)用地268.97萬(wàn)畝、建設(shè)用地61.5萬(wàn)畝，未利用地15.13萬(wàn)畝，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度17.6%。農(nóng)村建設(shè)用地37.8萬(wàn)畝，占建設(shè)用地總量的61%，其中：農(nóng)村居民點(diǎn)36.9萬(wàn)畝，占比為97.7%，涉及圖斑3.4萬(wàn)個(gè)，主要是宅基地;采礦用地0.6萬(wàn)畝，占比為1.6%，涉及圖斑293個(gè)，主要是窯廠;風(fēng)景名勝及特殊用地0.3萬(wàn)畝，占比為0.7%，涉及圖斑413個(gè)，全部是墳地。農(nóng)村戶均建設(shè)用地0.99畝，戶均宅基地面積0.97畝。

　　(三)農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化必要性。近年來(lái)，隨著新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程加快，有限國(guó)土空間面臨承載規(guī)模更大、強(qiáng)度更高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)�！吨袊�(guó)土地政策藍(lán)皮書(shū)(2012)》稱，2013年我國(guó)土地供需矛盾仍然尖銳。近年來(lái)，國(guó)家通過(guò)加大土地供應(yīng)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，雖然在一定程度一定時(shí)間和一定區(qū)域范圍內(nèi)緩解土地供需矛盾，但土地瓶頸制約未得到根本破解。我省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)達(dá)到21%，蘇州、無(wú)錫已接近30%，我縣雖然低于全省平均值，有一定的增量空間，但省政府要求到2017年全省土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制在22%以內(nèi)。這也逼迫我們未雨綢繆，堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并舉，以存量挖潛為主。國(guó)家下達(dá)我省2020年耕地保有量為7126.95萬(wàn)畝，2010年全省耕地面積6906.45萬(wàn)畝，要落實(shí)2020年耕地保護(hù)任務(wù)，需凈增耕地220.5萬(wàn)畝。加之，全省補(bǔ)充耕地后備資源不足，必須加大農(nóng)村建設(shè)用地整治力度，才能確保耕地保有任務(wù)的落實(shí)。

　　(四)農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化可行性。①符合國(guó)家土地管理政策。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))明確提出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。按照守住底線、試點(diǎn)先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。②符合我省節(jié)約集約用地政策要求。《省委省政府關(guān)于全面推進(jìn)節(jié)約集約用地的意見(jiàn)》(蘇發(fā)〔2014〕6號(hào))提出：“在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地布局調(diào)整的，在確保先墾后用、建設(shè)用地總量不增加的前提下，由省國(guó)土資源廳統(tǒng)籌安排、嚴(yán)格監(jiān)管，納入國(guó)土資源部農(nóng)村土地整治監(jiān)管平臺(tái)”。③符合我省土地總體規(guī)劃規(guī)定�！督�蘇省土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》要求：按照《江蘇省鎮(zhèn)村布局規(guī)劃》，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)的遷并和整理，撤銷偏、小、遠(yuǎn)及布局不合理的自然村，鼓勵(lì)農(nóng)村人口向建制鎮(zhèn)和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃保留居民點(diǎn)遷移，逐步縮小農(nóng)村居民點(diǎn)用地總規(guī)模。結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，組織開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地整理，加大農(nóng)村廢棄土地和閑置宅基地整理力度，開(kāi)展遷村并點(diǎn)、退宅還田。④符合我省規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)模式。在規(guī)劃修編期間，省國(guó)土廳考慮到全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模已突破2020年規(guī)劃調(diào)控指標(biāo)的實(shí)際，采取新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)劃空間與農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾相掛鉤的辦法，在不突破規(guī)劃控制規(guī)模的前提下，下達(dá)規(guī)劃流量指標(biāo)。⑤符合農(nóng)村地區(qū)當(dāng)前發(fā)展實(shí)際。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口大量減少，為農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化試點(diǎn)提供較為充足的空間。我縣廢棄低效閑置工礦用地和農(nóng)村居民點(diǎn)，呈現(xiàn)建筑結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單，年代較長(zhǎng)，質(zhì)量不高的特點(diǎn)，因而搬遷成本較低，加之，農(nóng)民渴望改善居住條件，進(jìn)城入鎮(zhèn)，搬遷愿望強(qiáng)烈;縣鄉(xiāng)政府著力改變農(nóng)村面貌，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地布局進(jìn)行優(yōu)化難度低，政府易操作。

　　二、存在問(wèn)題

　　(一)土地低效利用。目前，我縣城鎮(zhèn)化率49%。據(jù)此可推算出，全縣農(nóng)村實(shí)際居住人口約23萬(wàn)戶，按我縣目前戶均宅基地0.9畝測(cè)算，約需農(nóng)村建設(shè)用地20.7萬(wàn)畝。而從土地利用現(xiàn)狀看，全縣農(nóng)村建設(shè)用地近37萬(wàn)畝，也就是17.7萬(wàn)畝農(nóng)村建設(shè)用地處于閑置低效狀態(tài)。根據(jù)縣有關(guān)部門(mén)提供的數(shù)據(jù)顯示，全縣農(nóng)村共有農(nóng)戶38萬(wàn)戶，與實(shí)際居住戶數(shù)相比，有15萬(wàn)戶房屋是空置的，空置率達(dá)39%，按戶均宅基地0.9畝測(cè)算，13.5萬(wàn)畝宅基地閑置。從我們抽查了解情況看，每百戶中有15-30戶農(nóng)戶在縣外、縣城及鎮(zhèn)區(qū)購(gòu)房，空心村現(xiàn)象普遍。