貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展調研報告
近年來貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展取得了一定成效，但受制于城鄉(xiāng)二元結構和地方財力，貧困地區(qū)城鄉(xiāng)教育在辦學條件、師資水平、教育質量等方面依然存在較大差距，既影響了一體化發(fā)展進程，同時也影響到教育的公平。
一、貧困地區(qū)推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展存在的問題
（一）“城擠村空”現(xiàn)象較為突出。盡管隨著“全面改薄”項目的實施，農(nóng)村學校辦學條件有了明顯改善，但仍沒有從根本上改變“城擠村空”態(tài)勢的發(fā)展。主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)學校大班額、超大班額呈上升趨勢，且城區(qū)學校更加突出。而村級完小及完小以下學�！靶“囝~”多，特別是貧困山區(qū)完小以下教學點平均班額都較低，有的學校甚至只有1個班的單班教學點。
（二）城鄉(xiāng)辦學條件差異大。城鎮(zhèn)教學條件總體上優(yōu)于鄉(xiāng)村。一是信息化教學設施配置存在差異，城鎮(zhèn)學校信息化教學基本上做到了全覆蓋，鄉(xiāng)村學校信息化教學覆蓋率卻大打折扣；二是生活設施配置差異大，城鎮(zhèn)學校食堂、監(jiān)控設備、安保設施等配置率達到了全覆蓋，鄉(xiāng)村學校卻不盡人意；三是學生享受優(yōu)質教育差異大，城鎮(zhèn)學生分班學習實現(xiàn)了全覆蓋，鄉(xiāng)村完小以下教學點混班教學多，1名教師教全部課程的現(xiàn)象多，且混班教學不利于學生學習成長。
（三）城鄉(xiāng)教師隊伍整體素質差異較大。以通山縣為例，城鎮(zhèn)教師綜合素質總體上優(yōu)于鄉(xiāng)村教師。一是鄉(xiāng)村教師整體年齡偏大，知識結構老化。該縣鄉(xiāng)村教師平均年齡為45歲，城鎮(zhèn)教師平均年齡為41歲，且50歲以上的鄉(xiāng)村教師占全縣鄉(xiāng)村教師總人數(shù)28.6%。二是鄉(xiāng)村學校高學歷、高職稱以及骨干教師比例偏低，鄉(xiāng)村教師本科及研究生以上學歷人員占比28.4%，比城鎮(zhèn)低34.6個百分點；鄉(xiāng)村高級、一級職稱教師比例55.6%，比城鎮(zhèn)低24.7個百分點；骨干教師比例17.7%，比城鎮(zhèn)低5.3個百分點。三是鄉(xiāng)村“音體美”等特色學科專職教師嚴重不足。
（四）城鄉(xiāng)教師流轉機制不暢。城鄉(xiāng)教師雙向交流機制還不順暢。主要表現(xiàn)為農(nóng)村教師進城交流愿望迫切，而城區(qū)教師大多數(shù)不愿意下鄉(xiāng)援教。雖然城區(qū)教師交流到農(nóng)村學校享受“三區(qū)”人才支持計劃補助和農(nóng)村教師生活補貼，但多數(shù)教師仍不愿意下鄉(xiāng)援教，不能安心開展援教，援教工作基本靠行政力量推動。
（五）教育管理體制還不完善。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校職能與實際工作任務不對等。為了加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學校師資調配、業(yè)務指導、財務核算等龐雜工作的管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設立了中心學校。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校實際上是承擔著管理一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育事務的行政機構，逐漸與實體學校剝離開來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學�；究控斦䲟芸罹S持運轉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學�，F(xiàn)行管理體制實現(xiàn)了對各轄區(qū)中小學校的高效管理，但也與上級關于中心學校人員不能脫離實體學校的要求不大相符。二是鄉(xiāng)村學校財務管理模式不合理。國庫集中支付制度改革后，撤銷了學校公用賬戶。學校備用金往往只能使用個人賬戶開戶，既存在著資金安全風險，也不利于財務的.規(guī)范管理。這些問題暴露了某些教育管理體制還不能完全切合教育管理實際需要。
二、原因分析
（一）教育投入仍然不足。這是造成“大班額”問題的根本原因。貧困地區(qū)由于地方財力有限，教育投入不足，且教育投入主要消耗在教育人力成本和保障基本辦學支出上，真正用于支撐教育發(fā)展、改善辦學條件、配套教育投資項目建設的資金卻是少之又少，甚至中央、省級資金支持的教育項目，地方政府拿不出資金來配套。
（二）學校布局規(guī)劃滯后。教育規(guī)劃與城鎮(zhèn)化發(fā)展不同步，項目建設方向與生源流動方向不一致也是造成城區(qū)集鎮(zhèn)“大班額”問題的重要原因。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)劃中，地方政府沒有把“教育優(yōu)先規(guī)劃”充分體現(xiàn)，沒有為城區(qū)集鎮(zhèn)學校發(fā)展預留足夠的用地空間，中心城區(qū)甚至無地可新建學校，新建設校區(qū)只能建設在較偏遠的非中心城區(qū)，雖然對化解“大班額”問題有重大意義，但在優(yōu)化城區(qū)學校布局方面作用就大打折扣了。
（三）項目扶持方向與實際需求不相符。現(xiàn)行教育建設項目與中小學生源向城區(qū)集鎮(zhèn)流動的趨勢、與群眾的教育需求缺少呼應。在城鎮(zhèn)化和家長對教育期望值不斷攀升的大背景下，更多的農(nóng)村人口進城是必然趨勢，更多農(nóng)村孩子進城上學也是必然的趨勢。但現(xiàn)行項目重點不是支持生源流向的城區(qū)集鎮(zhèn)學校建設，而是支持生源流出的農(nóng)村學校建設，導致城區(qū)公共教育資源總量不足，這是城區(qū)集鎮(zhèn)學�！叭藬D人”，村級學�！翱帐幨帯钡默F(xiàn)象的重要原因。
（四）農(nóng)村教師待遇不高。這是城鄉(xiāng)教師流轉困難的主要原因。盡管近年來農(nóng)村教師待遇有了明顯的提高，但由于農(nóng)村教師工作條件相對艱苦，但仍不足以與城區(qū)教師所占有的各種優(yōu)勢相提并論，城區(qū)教師基本沒有下鄉(xiāng)交流的主觀意愿。近年來很多新聘農(nóng)村教師并不能安心從教，只是把教師作為一個職業(yè)跳板，一有機會便轉考公務員或想方設法調到更理想的單位去。每年有很多新教師選擇離職，招人易，留人難的問題突顯。
（五）教育管理較為僵化。隨著教育快速發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校所承擔的各項非教學任務越來越多，行政管理職能越來越明顯。如督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)內項目建設、負責后勤保障服務等繁雜的非教學事務，如果不實行專職辦理，既難以很好地完成實際交辦的各項事務，也會影響到學校的正常教學工作。此外，由于當前中小學校無法建立對公的備用金賬戶，學校備用金實際只能借助個人賬戶進行管理，這既不安全，也為規(guī)范財務管理帶來了新的難以化解的難題，必須要在政策層面出臺措施予以解決。
三、具體建議
（一）強化省級教育統(tǒng)籌，加大對貧困地區(qū)教育支持力度。建議從省級政府層面加強統(tǒng)籌，進一步加大對貧困地區(qū)教育投入力度，盡量讓縣級政府減少或免于為中央、省級投資項目配套項目資金，幫助貧困地區(qū)擴充優(yōu)質教育資源，更好地促進省域教育公平發(fā)展。
（二）強化教育績效考核，切實落實教育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。要從省級層面盡快構建城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展評估考核體系，把推進城鄉(xiāng)教育一體化納入各級政府和相關職能部門的績效考核，并適當提高考核評價的權重，確保地方政府切實履行好優(yōu)先規(guī)劃教育發(fā)展、保障教育投入、落實師資編制、規(guī)范教育管理的責任。
（三）推行連片集中辦學，切實提高教育資源利用率和教學質量。針對貧困山區(qū)學生居住分散、上學路途遙遠的特點，建議在地理位置相對中心、交通相對方便的村建寄宿學校，同時配套建設教師周轉房、食堂等生活服務設施，將分散在各村單班點的學生集中教學，集中管理，讓邊遠山區(qū)的每一名農(nóng)村學生與城鎮(zhèn)學生一樣享受平等教育和優(yōu)質教育，真正實現(xiàn)公平教育全覆蓋。
（四）完善教師管理制度，暢通教師交流輪崗渠道。教師是教育的第一資源，是城鄉(xiāng)教育質量高低的關鍵指標。一是要切實提高教師特別是鄉(xiāng)村教師的待遇，增加鄉(xiāng)村教師的職業(yè)吸引力。這樣既有利于留住人才，也有利于促進城區(qū)優(yōu)質師資向農(nóng)村流動。二是完善教師交流輪崗的激勵保障機制�，F(xiàn)行的《關于推進縣（區(qū)）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》（教師[2014]4號）規(guī)定“將教師到農(nóng)村學校、薄弱學校任教1年以上的工作經(jīng)歷作為申報評審高級教師職務（職稱）和特級教師的必備條件�！苯ㄗh將“1年以上”改為“3年以上”，這樣既有利于輪崗教師安心教學，又有利于出成果、出績效。三是要重視師范人才的定向培養(yǎng)。從省級層面出臺面向本地高中生定向培養(yǎng)的本科、�？茙煼渡恼撸匦轮匾晭煼督逃w系建設，為農(nóng)村地區(qū)提供更加優(yōu)質、更加穩(wěn)定的師資人才，加速鄉(xiāng)村教育的振興。
（五）深化教育頂層改革，消除管理體制與發(fā)展不適問題。一是要理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心學校管理體制。建議根據(jù)中心學校實際所承擔的任務和職能，賦予其行政管理屬性，增設一定的教育管理類事業(yè)編制，使其既不占用一線教師編制，又能成為縣級教育行政部門加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學管理的不可或缺的助手。二是合理規(guī)范鄉(xiāng)村學校財務管理制度。建議明確出臺政策，允許各中小學建立備用金對公賬戶，解決單位只能用個人賬戶存放備用金所帶來的資金不安全、管理不規(guī)范的問題。
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