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有關(guān)文物保護(hù)法修訂的調(diào)研報(bào)告
隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，文物工作發(fā)生了深刻變化。文物保護(hù)法頒布實(shí)施30余年來(lái)，一方面為文物保護(hù)工作和文物事業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的法制保障，另一方面也與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和文物工作實(shí)踐不相適應(yīng)，需要進(jìn)行修訂。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)文物保護(hù)法執(zhí)法檢查的有關(guān)意見(jiàn)，國(guó)家文物局開(kāi)展了文物保護(hù)法修訂調(diào)研，提出了文物保護(hù)法修訂的原則、重點(diǎn)和思路。
文物保護(hù)法作為我國(guó)文化領(lǐng)域的第一部法律，自1982年頒布實(shí)施特別是2015年修訂以來(lái)，各級(jí)黨委政府日益重視文物事業(yè)，文物工作體制機(jī)制漸趨完善，機(jī)構(gòu)隊(duì)伍逐步壯大，執(zhí)法能力不斷加強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)投入逐年增長(zhǎng)，文物保護(hù)狀況明顯改善；文物法制建設(shè)和文物知識(shí)宣傳不斷拓展，全社會(huì)文物保護(hù)的積極性普遍提高，依法保護(hù)文物的意識(shí)日益深入人心；各類博物館、紀(jì)念館和文物保護(hù)單位提升陳列展覽、改進(jìn)開(kāi)放服務(wù)，助力公共文化建設(shè)和對(duì)外文化交流的功能不斷增強(qiáng)，文物工作在服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、惠及民生方面的積極作用日益凸顯�？梢哉f(shuō)，沒(méi)有文物保護(hù)法保駕護(hù)航，就不會(huì)有文物事業(yè)取得的巨大成就。
近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，文物保護(hù)、管理、利用的理念不斷創(chuàng)新，文物工作從領(lǐng)域、對(duì)象到方式、方法，都發(fā)生了很多變化，既面臨重要機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)。2015年，全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)范圍開(kāi)展了文物保護(hù)法執(zhí)法檢查，提出了將修改文物保護(hù)法列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃的建議。2015年，國(guó)家文物局將文物保護(hù)法修訂研究列為重點(diǎn)工作，并列入文化部調(diào)研項(xiàng)目，由國(guó)家文物局領(lǐng)導(dǎo)同志帶隊(duì)，分別赴 8省區(qū)開(kāi)展了專題調(diào)研�，F(xiàn)報(bào)告如下：
一、基本情況
2015年初，國(guó)家文物局即著手進(jìn)行文物保護(hù)法修訂的初步研究。一是在征求局內(nèi)各部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，形成文物保護(hù)法修訂調(diào)研提綱，起草了調(diào)研方案。二是編制了調(diào)查問(wèn)卷，開(kāi)展文物保護(hù)法立法后評(píng)估。三是發(fā)函征詢各地區(qū)、各方面對(duì)文物保護(hù)法修訂意見(jiàn)和建議，并在中國(guó)文物報(bào)、國(guó)家文物局官網(wǎng)開(kāi)設(shè)征詢意見(jiàn)專欄。四是委托有關(guān)科研單位開(kāi)展了地下文物埋藏區(qū)制度、世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理、國(guó)外文物保護(hù)法律制度比較、港澳臺(tái)文物保護(hù)制度等研究項(xiàng)目。五是專門(mén)致函全國(guó)人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室，建議將修訂文物保護(hù)法正式列入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。
4月至5月，國(guó)家文物局勵(lì)小捷局長(zhǎng)、董保華副局長(zhǎng)帶隊(duì)，分別赴江蘇、浙江、遼寧、內(nèi)蒙、廣東、廣西、陜西、安徽等省區(qū)進(jìn)行文物保護(hù)法修訂的專題調(diào)研。調(diào)研組在8個(gè)省區(qū)召開(kāi)了9次座談會(huì)，實(shí)地考察了50余個(gè)文博單位，廣泛聽(tīng)取地方政府及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)同志以及基層文物工作者的意見(jiàn)建議，進(jìn)行了深入交流。
二、各地提出的修訂意見(jiàn)
調(diào)研過(guò)程中，地方政府及有關(guān)部門(mén)對(duì)文物保護(hù)法修訂提出以下意見(jiàn)：
�。ㄒ唬┪奈锏母拍詈头懂犘枰M(jìn)一步明晰，文物認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法需要完善。目前，文物的概念還未在法律中作出規(guī)定，納入文物工作視野的新形態(tài)文物還未在法律中予以明確，文物認(rèn)定還缺乏完善的標(biāo)準(zhǔn)，造成實(shí)際工作中執(zhí)行困難。建議修法時(shí)進(jìn)一步明確文物的定義，將實(shí)踐中比較成熟的新的文物類型納入法定文物范疇，定期公布受國(guó)家保護(hù)文物的范圍。進(jìn)一步完善文物認(rèn)定的主體、程序和標(biāo)準(zhǔn)，建立文物鑒定管理制度和民間文物登記制度。
關(guān)于文物保護(hù)法修訂的調(diào)研報(bào)告關(guān)于文物保護(hù)法修訂的調(diào)研報(bào)告
（二）地方政府重視不夠，法律責(zé)任難以落實(shí)。文物保護(hù)法規(guī)定“將文物保護(hù)事業(yè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算”和將歷史文化名城和歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)保護(hù)規(guī)劃納入城市總體規(guī)劃、將各級(jí)文物保護(hù)單位的保護(hù)措施納入城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃。但是，對(duì)納入規(guī)劃和經(jīng)費(fèi)保障方面的責(zé)任還需要進(jìn)一步明確。建議修法中進(jìn)一步厘清中央和地方各級(jí)政府的文物保護(hù)責(zé)任，明確各級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)落實(shí)的比例和投入的方式，建立事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配的經(jīng)費(fèi)投入長(zhǎng)效機(jī)制，重點(diǎn)向市縣級(jí)傾斜，并將文物保護(hù)納入政府考核內(nèi)容，明確規(guī)定文物保護(hù)責(zé)任制。同時(shí)，進(jìn)一步明確社會(huì)力量參與文物保護(hù)的法律地位、權(quán)利、義務(wù)、方式和扶持措施。
�。ㄈ⿲�(duì)不可移動(dòng)文物保護(hù)的規(guī)定不夠完善。法律對(duì)文物保護(hù)單位保護(hù)的規(guī)定較多，而對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)措施較少。比如，對(duì)非文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物沒(méi)有規(guī)定“四有”要求，對(duì)拆除、遷移非文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物沒(méi)有限制性規(guī)定，對(duì)拆除不可移動(dòng)文物沒(méi)有規(guī)定論證、聽(tīng)證程序，造成不可移動(dòng)文物大量損毀消失。建議增加對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的保護(hù)條款，在不可移動(dòng)文物認(rèn)定過(guò)程中，對(duì)認(rèn)定對(duì)象設(shè)置保護(hù)期限；完善對(duì)文物保護(hù)單位的規(guī)定，建立文物影響評(píng)價(jià)制度、地下文物埋藏區(qū)制度、警告降級(jí)和撤銷制度；完善文物保護(hù)規(guī)劃制度和水下文物保護(hù)區(qū)制度。
�。ㄋ模┎豢梢苿�(dòng)文物修繕管理與實(shí)際情況不盡切合。法律規(guī)定了不可移動(dòng)文物修繕、保養(yǎng)的責(zé)任，文物保護(hù)工程資質(zhì)的要求，修繕、保養(yǎng)、遷移不改變文物原狀的原則以及相關(guān)審批要求。但是實(shí)踐中，一是不可移動(dòng)文物類別多樣，適用同樣的修繕要求和程序沒(méi)有必要；二是現(xiàn)有文物保護(hù)工程資質(zhì)單位總量少，完全不能滿足文物修繕需要；三是現(xiàn)有的審批程序繁瑣，審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，影響及時(shí)修繕；四是不改變文物原狀原則缺乏分類評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，難以適應(yīng)生產(chǎn)生活的客觀需要；五是使用權(quán)人和所有權(quán)人文物修繕保養(yǎng)責(zé)任大、義務(wù)多、受限多，而政府給予的支持和幫助較少，責(zé)權(quán)利不平衡。建議分類制定符合實(shí)際的文物修繕標(biāo)準(zhǔn)，盡量滿足生產(chǎn)生活需要；資質(zhì)資格管理要切合文物保護(hù)實(shí)際需要，不能搞一刀切；合理區(qū)分審批權(quán)限，盡可能下放并簡(jiǎn)化審批程序；建立文物保護(hù)補(bǔ)償制度，平衡各方權(quán)益，增強(qiáng)文物保護(hù)積極性、主動(dòng)性。
（五）文物利用缺乏制度規(guī)范。法律對(duì)文物保護(hù)單位用途的規(guī)定，仍有一定的局限性，難以適應(yīng)眾多不同類別文物的實(shí)際狀況；文物開(kāi)放利用的標(biāo)準(zhǔn)和要求，目前仍存在制度空白，難以適應(yīng)公共文化服務(wù)的新要求。法律現(xiàn)有規(guī)定與“合理利用”還存在差距，與文物保護(hù)實(shí)際、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要還不相適應(yīng)。建議調(diào)整文物利用管理的要求，在確保文物安全前提下，盡可能豐富利用的方式，鼓勵(lì)開(kāi)展合理適度經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)文物利用社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的雙贏；同時(shí)通過(guò)健全開(kāi)放利用標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)綜合監(jiān)管，防止過(guò)度開(kāi)發(fā)和過(guò)度商業(yè)化。
（六）考古發(fā)掘管理制度需要調(diào)整。一是配合基本建設(shè)工程的考古調(diào)查勘探發(fā)掘，未正式作為前置行政審批，造成文物部門(mén)監(jiān)管的被動(dòng)；二是需要進(jìn)行考古調(diào)查勘探的大型基本建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)不明，各地掌握尺度不統(tǒng)一；三是配合基本建設(shè)工程的考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需費(fèi)用，性質(zhì)不明，標(biāo)準(zhǔn)滯后，操作困難；四是對(duì)建設(shè)單位規(guī)避法律規(guī)定的行為，缺乏有力的懲治措施。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)等蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況下，由于法律的不完善，造成文物部門(mén)對(duì)建設(shè)工程立項(xiàng)缺乏話語(yǔ)權(quán)，在施工過(guò)程中難以實(shí)施有效監(jiān)督，加之施工前建設(shè)單位不報(bào)請(qǐng)進(jìn)行調(diào)查勘探、施工中發(fā)現(xiàn)地下文物不報(bào)告，致使地下文物遭受破壞的情況時(shí)有發(fā)生，文物部門(mén)多數(shù)情況下只能被動(dòng)處理。建議將基本建設(shè)工程的考古調(diào)查勘探作為前置行政審批，同時(shí)明確審批標(biāo)準(zhǔn)，明確經(jīng)費(fèi)性質(zhì)和保障方式，增加處罰措施。為減少基本建設(shè)工程和文物保護(hù)的矛盾，可以由政府出資，在工程立項(xiàng)階段或者土地出讓前完成考古調(diào)查勘探發(fā)掘。
�。ㄆ撸┪奈锸袌�(chǎng)管理有待規(guī)范。文物保護(hù)法規(guī)定“除經(jīng)批準(zhǔn)的文物商店、經(jīng)營(yíng)文物拍賣的拍賣企業(yè)外，其他單位或者個(gè)人不得從事文物的商業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”，而現(xiàn)實(shí)中，夾雜文物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的古玩舊貨市場(chǎng)發(fā)展迅速，文物網(wǎng)絡(luò)交易活動(dòng)日益頻繁。面對(duì)日益繁榮的文物市場(chǎng)，監(jiān)管制度的缺陷日益顯現(xiàn)，法律規(guī)定再不調(diào)整，不但不利于文物保護(hù)和管理，也不利于滿足公眾收藏文物的正當(dāng)需求。建議對(duì)文物市場(chǎng)有關(guān)法律規(guī)定予以調(diào)整，進(jìn)一步明確監(jiān)管職責(zé)，完善管理措施，加強(qiáng)規(guī)范管理。
�。ò耍┪奈锇踩贫壬胁唤∪Ｎ奈锉Ｗo(hù)法在文物安全方面的規(guī)定不僅少，而且分散，相關(guān)規(guī)定不明確、不具體、不完善，文物安全監(jiān)管職責(zé)和程序不夠清晰，造成公安、文物等部門(mén)監(jiān)管困難。建議建立文物安全專章，強(qiáng)化地方政府、相關(guān)部門(mén)、文博單位、文物使用人和所有人的安全責(zé)任，建立文物安全責(zé)任制、綜合治理機(jī)制、安全事故處理與責(zé)任追究機(jī)制，健全相關(guān)監(jiān)管措施。
�。ň牛┓韶�(zé)任輕，處罰力度弱。長(zhǎng)期以來(lái)，文物違法事件屢有發(fā)生，違法成本低、強(qiáng)制措施少，操作性差，致使法律震懾力和執(zhí)法效力不強(qiáng)，必須加大對(duì)文物違法行為的懲治力度。建議增加行政強(qiáng)制措施，提高處罰力度，完善處罰主體、程序、方式和標(biāo)準(zhǔn)。建立文物保護(hù)公益訴訟機(jī)制，為保護(hù)文物、懲治違法提供更多的方式和途徑。
�。ㄊ┓纱嬖诓汇暯�、不協(xié)調(diào)等問(wèn)題�，F(xiàn)行法律的框架結(jié)構(gòu)、邏輯關(guān)系、語(yǔ)言表述，存在不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不明確的問(wèn)題；與現(xiàn)行其他法律還不相協(xié)調(diào)，不相銜接。比如文物保護(hù)法與民法、刑法、物權(quán)法、行政處罰法、治安管理處罰法等之間，既有內(nèi)容上的銜接問(wèn)題，也有適用上的協(xié)調(diào)問(wèn)題。建議在修法時(shí)，從文物保護(hù)長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮出發(fā)，全面調(diào)整法律框架，精心設(shè)計(jì)法律制度，從技術(shù)上進(jìn)一步完善法律內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)法律自身和法律之間的有效協(xié)調(diào)和密切銜接，以使修訂后的法律更加符合實(shí)際，便于操作。
調(diào)研中，各地文物部門(mén)還提出了一些與法律修訂有關(guān)的意見(jiàn)和建議。譬如，減少或者下放行政審批權(quán)，簡(jiǎn)化審批程序；行政審批減少或者下放后，要加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)管、績(jī)效考核，加大監(jiān)督檢查力度。又如，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定、經(jīng)費(fèi)投入等方面盡可能向基層傾斜。再如，應(yīng)在法律中規(guī)定保護(hù)少數(shù)民族文物的條款，建議“對(duì)于歷史悠久，具有建筑特點(diǎn)、民俗特點(diǎn)的典型少數(shù)民族村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，可根據(jù)其文物保護(hù)價(jià)值，公布為少數(shù)民族歷史文化保護(hù)區(qū)�！�
XX區(qū)文物局建議，在文物保護(hù)法第九條增加：“縣以上人民政府應(yīng)當(dāng)成立文物保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)解決本行政區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)工作的重大問(wèn)題”。
廣西自治區(qū)文物局建議通過(guò)立法調(diào)整歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)管理職能，明確文物部門(mén)職責(zé)。
三、思路與對(duì)策
調(diào)研表明，文物工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，既有法律貫徹不力的原因，也有法律自身滯后的原因，亟需調(diào)整、補(bǔ)充和完善。
�。ㄒ唬┻M(jìn)一步認(rèn)識(shí)文物保護(hù)法修訂的必要性和可行性。對(duì)于修訂文物保護(hù)法，全國(guó)人大常委會(huì)文物保護(hù)法執(zhí)法檢查中提出了明確意見(jiàn)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)提出了具體建議，社會(huì)各界多次呼吁，這為法律修訂創(chuàng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。實(shí)踐中，文物保護(hù)法的一些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和文物工作需要，迫切需要作出相應(yīng)修改。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變工作的實(shí)施，要求文物保護(hù)法與國(guó)家改革發(fā)展和行政管理體制改革的新要求相適應(yīng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了修訂文物保護(hù)法的緊迫性。近年來(lái)，國(guó)家文物局圍繞文物保護(hù)法的實(shí)施情況多次開(kāi)展調(diào)研，法律及其實(shí)施中存在的主要問(wèn)題基本清楚，解決問(wèn)題的思路基本明確，管理部門(mén)之間的共識(shí)較多；文物系統(tǒng)擁有一批實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的文物法制專家，科研院所、高等院校建立了一定規(guī)模的文物法制研究隊(duì)伍，國(guó)內(nèi)外文物法制研究成果比較豐富；這些都為修訂文物保護(hù)法奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。
關(guān)于文物保護(hù)法修訂的調(diào)研報(bào)告各類報(bào)告
�。ǘ┻M(jìn)一步明確文物保護(hù)法修訂的原則和重點(diǎn)。修訂文物保護(hù)法，一是必須圍繞全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，服從服務(wù)于工作大局。圍繞政府行政體制的改革的需要，體現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變的要求；圍繞文化強(qiáng)國(guó)建設(shè)的目標(biāo)，體現(xiàn)文物事業(yè)科學(xué)發(fā)展的要求；圍繞服務(wù)社會(huì)、惠及民生、共建共享的需要，體現(xiàn)文物在公共文化服務(wù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用。二是必須堅(jiān)持文物工作方針，以有利于文物保護(hù)與安全為核心。文物工作方針是長(zhǎng)期工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，反映了文物工作規(guī)律性和特殊性的本質(zhì)要求。文物保護(hù)與安全是文物事業(yè)的生命線，是事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。因此，所有法律條款的修改都要契合文物保護(hù)、利用、管理的客觀需要，必須將文物保護(hù)與安全作為核心。三是必須堅(jiān)持開(kāi)門(mén)立法，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議。要深入調(diào)研、科學(xué)論證，充分聽(tīng)取文物工作一線和立法機(jī)構(gòu)、政府部門(mén)、科研院所、高等院校、專家學(xué)者、企業(yè)和社會(huì)公眾的意見(jiàn)建議，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性，積極吸收全社會(huì)的智慧。四是必須尊重文物工作實(shí)踐，增強(qiáng)法律實(shí)施效力。各地制定的地方法規(guī)和長(zhǎng)期實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)作法，在文物保護(hù)法修訂中要充分借鑒吸收。法律修訂要與法律的有效執(zhí)行相結(jié)合，既要增強(qiáng)法律的剛性要求，也要增強(qiáng)法律的可操作性。
修訂文物保護(hù)法，重點(diǎn)是研究解決當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期文物保護(hù)、利用、管理中的實(shí)際問(wèn)題。一是對(duì)與實(shí)踐不相適應(yīng)的規(guī)定進(jìn)行調(diào)整。比如文物市場(chǎng)監(jiān)管方面、加大對(duì)文物違法行為的懲治力度方面、宏觀監(jiān)督管理方面等。二是對(duì)缺失的法律制度予以補(bǔ)充。比如文物保護(hù)規(guī)劃、世界文化遺產(chǎn)、大遺址保護(hù)和國(guó)家考古遺址公園建設(shè)、流失文物追索等方面。三是對(duì)法律不協(xié)調(diào)不銜接的內(nèi)容進(jìn)行完善。比如法律自身制度安排上不科學(xué)不完整的，框架結(jié)構(gòu)、邏輯關(guān)系、語(yǔ)言表述不科學(xué)、不嚴(yán)謹(jǐn)、不明確的，與現(xiàn)行其他法律不相協(xié)調(diào)的，與社會(huì)管理的大趨勢(shì)不相適應(yīng)的，與有關(guān)國(guó)際公約、聯(lián)合國(guó)文件不相銜接的等。
�。ㄈ┻M(jìn)一步細(xì)化文物保護(hù)法修訂的工作思路和進(jìn)度安排。2015年，我們要通過(guò)全面深入調(diào)研，廣泛征詢各方面意見(jiàn)建議，研究提出文物保護(hù)法修訂的重點(diǎn)內(nèi)容；在對(duì)一些不成熟或者存在爭(zhēng)議的制度性問(wèn)題進(jìn)行專題研究基礎(chǔ)上，擬訂文物保護(hù)法修訂草案大綱；報(bào)請(qǐng)將修訂文物保護(hù)法納入全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。2015年的工作重點(diǎn)是報(bào)請(qǐng)將修訂文物保護(hù)法列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃，起草文物保護(hù)法修訂草案稿，并按照立法程序，適時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院審議。國(guó)家文物局將加快工作進(jìn)度，扎實(shí)做好修訂研究和修訂草案的起草工作，為順利修訂文物保護(hù)法奠定良好工作基礎(chǔ)。
鑒于文化領(lǐng)域立法的特殊性，國(guó)家文物局將會(huì)同有關(guān)方面，積極與全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院法制部門(mén)溝通協(xié)調(diào)，并懇請(qǐng)中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組及文化立法部際聯(lián)席會(huì)議給予關(guān)注和指導(dǎo)，努力加快修法進(jìn)程。
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