鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀調(diào)研報(bào)告
鄉(xiāng)村債務(wù)的形成有其特殊的時(shí)代背景，由來已久，情況復(fù)雜，矛盾眾多，已成為制約鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素之一。**縣作為中部地區(qū)典型的農(nóng)業(yè)大縣和人口大縣，鄉(xiāng)村負(fù)債的問題顯得尤為突出。
一、鄉(xiāng)村債務(wù)現(xiàn)狀
**縣鄉(xiāng)村債務(wù)具體體現(xiàn)為“兩大兩多”：“兩大”即：一是負(fù)債總額大。截止去年底，全縣鄉(xiāng)村債務(wù)總額為13.21億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)8.86億元，鄉(xiāng)均負(fù)債2216萬元；村級(jí)債務(wù)4.34億元，村平負(fù)債50萬元。以農(nóng)業(yè)人口計(jì)算，人均背負(fù)鄉(xiāng)村債務(wù)1618元；二是債務(wù)增幅大。其中，村級(jí)債務(wù)利息增長(zhǎng)快。以20xx年3.37億元為基數(shù)，20xx年、20xx年分別遞增4399萬元、4626萬元�！皟啥唷奔矗阂皇侵貍鶈挝欢�。全縣40個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部負(fù)債，其中債務(wù)1000萬元以上的29個(gè)， 5000萬元以上的3個(gè)，上億元的1個(gè)，即觀音寺1.21億元。全縣853個(gè)行政村，零負(fù)債的村僅有2個(gè)，負(fù)債上100萬元的95個(gè)，其中200萬元以上的11個(gè)。二是欠個(gè)人的債務(wù)多。全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的債務(wù)中，欠個(gè)人債務(wù)達(dá)到3.42億元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的38.6%，涉及2.93萬戶；村級(jí)債務(wù)中，欠個(gè)人債務(wù)達(dá)到3.19億元，占村級(jí)負(fù)債總額的74%，涉及5.03萬戶。
二、債務(wù)成因分析
1、災(zāi)害損失成債
自五強(qiáng)溪電站1994年蓄水發(fā)電以來，沅水成洪水位抬高，導(dǎo)致**縣洪澇災(zāi)害損失明顯加劇。特別是1995年到1998年，全縣連續(xù)多次遭受特大洪災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失34.6億元。為抗御洪水，縣委政府舉全縣之力，不僅新建縣城防洪大堤，還開展了“百庫整治”工程，特別是對(duì)重點(diǎn)堤垸進(jìn)行全面加固處理，共投入資金7.8億元，由于該縣未列入洞庭湖一、二期治理范圍，基本上由縣鄉(xiāng)村三級(jí)自籌，僅堤垸建設(shè)一項(xiàng)就負(fù)債2.73億元，占債務(wù)總額的18%。
2、公益事業(yè)成債
從債務(wù)的支出用途來看，鄉(xiāng)村兩級(jí)用于農(nóng)村學(xué)校建設(shè)、道路水利建設(shè)、計(jì)衛(wèi)優(yōu)撫等方面的公益性支出，占債務(wù)總額的大頭，鄉(xiāng)村合計(jì)3.88億元，占負(fù)債總額的29.8%。特別是前些年各種考核達(dá)標(biāo)項(xiàng)目過多，鄉(xiāng)村配套壓力十分沉重，自身又沒有建設(shè)資金來源，不得不舉債完成配套任務(wù)。
3、墊繳稅費(fèi)成債
1996年前，國家實(shí)行單一糧食收購渠道，戶賣村結(jié)，糧款代扣，農(nóng)民欠繳稅費(fèi)的情況較少。隨著糧食市場(chǎng)的放開，糧食價(jià)格大幅下跌，嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民上交的積極性，導(dǎo)致稅費(fèi)尾欠急劇上升。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅費(fèi)任務(wù)還包括國地兩稅，因此，在農(nóng)業(yè)稅拖欠、國地稅源不足的情況下，鄉(xiāng)村兩級(jí)不得不借款完成稅費(fèi)任務(wù)，這樣共形成債務(wù)1.43億元，占債務(wù)總額的10%。
4、鄉(xiāng)村企業(yè)成債
自上世紀(jì)80年代開始，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，由于政企不分，鄉(xiāng)村兩級(jí)主導(dǎo)辦企業(yè)的現(xiàn)象較為普遍，行政組織出面為企業(yè)集資、擔(dān)保、借貸的情況時(shí)有發(fā)生。向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后，縣以下國有企業(yè)、集體企業(yè)紛紛改制破產(chǎn)。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這一塊，依法破產(chǎn)沒有法律依據(jù)，以往鄉(xiāng)村出面借貸、擔(dān)保的債務(wù)無法解脫，因此承擔(dān)了巨大的債務(wù)包袱。全縣鄉(xiāng)村兩級(jí)共因此負(fù)債3.46億元，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)3.17億元，占鄉(xiāng)村負(fù)債總額的26.2%。觀音寺、九溪、雙溪口3個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況尤為嚴(yán)重，分別負(fù)債8188萬元、6500萬元、3093萬元，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的74.9%、72.5%、73.8%。
5、財(cái)力不足成債
農(nóng)村稅費(fèi)改革前，該縣每年鄉(xiāng)統(tǒng)村提收入有1.08億元，其中鄉(xiāng)統(tǒng)籌收入3368萬元、村級(jí)提留收入3428萬元，此外，還有諸如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、水利設(shè)施建設(shè)等各種不規(guī)范收費(fèi)4000多萬元，國家取消鄉(xiāng)統(tǒng)村提后，鄉(xiāng)村兩級(jí)基本失去收入來源，全部靠縣級(jí)財(cái)政和轉(zhuǎn)移支付來保障運(yùn)行，特別是村級(jí)經(jīng)費(fèi)一塊，就比稅改前減少1500多萬元，維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)尚且十分困難。1995年以來，鄉(xiāng)村兩級(jí)為保運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)債1.56億元，占債務(wù)總額的12%。加之近幾年新農(nóng)村建設(shè)、綜治維穩(wěn)、計(jì)劃生育等方面的任務(wù)更加艱巨，很多時(shí)候不得不舉債運(yùn)行，此項(xiàng)債務(wù)規(guī)模有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。
三、化解債務(wù)對(duì)策建議
鄉(xiāng)村債務(wù)不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是重大的社會(huì)問題，更是嚴(yán)峻的政治問題。尤其是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，化債難度日益增大，已經(jīng)嚴(yán)重影響到了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，制約了新農(nóng)村建設(shè)向縱深推進(jìn)。但從現(xiàn)實(shí)的情況來看，要化解龐大的債務(wù)包袱，僅靠鄉(xiāng)村自身的能力很不現(xiàn)實(shí)，必需在上級(jí)的統(tǒng)籌安排下，整體推進(jìn)，逐步實(shí)施。我們認(rèn)為要化解鄉(xiāng)村債務(wù)可從以下幾個(gè)方面去努力。
1、繼續(xù)深化農(nóng)村綜合改革
全面加快農(nóng)村綜合改革步伐，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大國家投入，切實(shí)減輕鄉(xiāng)村兩級(jí)公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)。建議從轉(zhuǎn)變管理體制入手，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所進(jìn)行徹底改革，由國家撥出專項(xiàng)資金，實(shí)行全省統(tǒng)籌操作，對(duì)現(xiàn)有站所人員實(shí)行全員置換，再因事設(shè)崗，公開聘用，由“花錢養(yǎng)人”變“花錢養(yǎng)事”。屬于公益性的崗位，納入財(cái)政全額保障范圍；屬于經(jīng)營(yíng)性的崗位，推向市場(chǎng)，自負(fù)盈虧。
2、出臺(tái)化解鄉(xiāng)村債務(wù)政策
鑒于目前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，無力化解巨額債務(wù)的現(xiàn)實(shí)情況，建議按照“依靠法律，依靠政策，依靠群眾”的三依靠原則，出臺(tái)化解鄉(xiāng)村債務(wù)的相關(guān)政策，有針對(duì)性的'加以解決。一是對(duì)政策性負(fù)債，建議國家給予全額轉(zhuǎn)移支付，逐年安排償債資金。特別在完成“普九”債務(wù)化解后，迅速啟動(dòng)農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)化解工作。二是對(duì)農(nóng)村公益性建設(shè)負(fù)債，在“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的總體原則之下，建議國家充分考慮鄉(xiāng)村兩級(jí)的財(cái)力實(shí)際，給予適當(dāng)?shù)幕瘋a(bǔ)貼。三是對(duì)農(nóng)民歷年尾欠稅費(fèi)任務(wù)負(fù)債，稅改前歷年稅費(fèi)尾欠，建議以村為單位組織群眾公開評(píng)議，確無償還能力的對(duì)象，可以掛賬或減免，確有償還能力的，立足現(xiàn)實(shí)，做出規(guī)劃，逐年償還；稅改后的農(nóng)業(yè)稅，建議采取依法依規(guī)清收。四是對(duì)興辦企業(yè)形成的負(fù)債，建議參照國有企業(yè)改制的政策進(jìn)行處理，屬于企業(yè)的債務(wù)從鄉(xiāng)村行政組織剝離，并依法實(shí)施破產(chǎn)、改制。另外，對(duì)人為新增債務(wù)實(shí)行行政首長(zhǎng)問責(zé)制，堅(jiān)決杜絕人為新增債務(wù)。
3、提高鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移支付規(guī)模
農(nóng)稅改革后，盡管上級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村給予了一定轉(zhuǎn)移支付，但很大程度上需要縣級(jí)財(cái)政給予補(bǔ)助，使本來就較為困難的縣級(jí)財(cái)政更加不堪重負(fù)。從當(dāng)前的實(shí)際情況來看，村級(jí)組織維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)，每年約需5.8萬元的經(jīng)費(fèi)保障，目前實(shí)施的2.56萬元補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。對(duì)此，建議國家在每年新增的支農(nóng)資金中拿出部分比例，提高對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付，保證鄉(xiāng)村基本運(yùn)轉(zhuǎn)，不發(fā)生新債。特別是計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)、民政優(yōu)撫、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、廣播電視、農(nóng)村經(jīng)管等社會(huì)事業(yè)，國家應(yīng)出臺(tái)專門補(bǔ)助政策，徹底解決資金無來源的問題。
4、積極推進(jìn)財(cái)政體制改革
加快建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的財(cái)政體系，科學(xué)、公平、合理地劃分配套范圍。屬于公益性、政策新項(xiàng)目，如農(nóng)村交通、水利、能源建設(shè)、化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)等，建議減少或免除縣級(jí)配套部分。社會(huì)保障項(xiàng)目，如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鄉(xiāng)低保等，建議提高統(tǒng)籌級(jí)次，由省一級(jí)統(tǒng)籌。
5、大力培植工業(yè)稅源
目前，財(cái)政困難地區(qū)的縣鄉(xiāng)財(cái)政趨于一體，村級(jí)經(jīng)費(fèi)絕大部分也是由縣級(jí)財(cái)政保障。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，化解鄉(xiāng)村債務(wù)，歸根結(jié)底還是要發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，壯大縣鄉(xiāng)財(cái)力。從**的實(shí)際情況看，歸根結(jié)底還是要加大招商引資力度，加快工業(yè)發(fā)展步伐。為此，我省可參照江西等省的做法，對(duì)工業(yè)用地的出讓金可實(shí)行減免，增強(qiáng)投資吸引力，擴(kuò)大承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的優(yōu)勢(shì)。
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